Центральная Азия и Европа: как анализ состава сотрудников ЕС может помочь навести мосты?

• English

В данной статье рассматривается состав служащих Европейского союза (ЕС) и изучается важность этой информации для стран Центральной Азии, стремящихся продвигать свои интересы в ЕС. Анализируется противоречие между принципами беспристрастности и преследования национальных интересов в кадровом составе ЕС на примере Германии. Исследуется влияние таких факторов, как образовательная и трудовая миграция в Бельгию, на состав институтов ЕС. В статье подчеркивается, что для эффективного взаимодействия стран Центральной Азии с ЕС важно понимать состав рабочей силы Союза и ориентироваться на будущих сотрудников ЕС с помощью инструментов публичной дипломатии (ПД). Странам региона необходимо через культурные институты, молодежные объединения и СМИ уже на ранней стадии формирования сотрудников ЕС повышать их осведомленность о регионе.

Влияние состава работников ЕС на отношения Евросоюза со странами Центральной Азии

С начала 2022 года контакты между странами Центральной Азии и Европейским Союзом увеличились. Это заметно по увеличению количества взаимных визитов руководителей государств и внешнеполитических ведомств. По этому случаю верховный представитель Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель в одной из своих колонок отметил это следующим образом: «… мы (ЕС) в последнее время, возможно, не уделяли должного внимания развитию связей между двумя нашими регионами. Европейский Союз – вместе со своими центральноазиатскими партнерами – намерен это исправить» [1].

Инициатива расширения сотрудничества поступает с обеих сторон, так Европейский Союз заинтересован в диверсификации транспортных маршрутов и поставщиков ресурсов как энергоносители и редкоземельные металлы, страны Центральной Азии, в свою очередь, заинтересованы в привлечении инвестиций из ЕС для улучшения своего экономического положения [2]. За более 30 лет сотрудничества сторон наметились определенные трудности, которые создают препятствия для повышения сотрудничества. Представители экспертного сообщества из стран Центральной Азии выделяют несколько проблемных зон сотрудничества как недостаточные знания и учета со стороны ЕС общей специфики региона, отставание Евросоюза от активности других внешних акторов (Россия, Китай, Индия и т. д.), отсутствие полноценного диалога, несоответствие нормативно-правовой  и договорной базы взаимоотношений и т. д [3, с. 12-13; 16-17].

Также эксперт Гентского университета Фабьен Боссют отметила, что Евросоюз сталкивается с серьезными проблемами в вопросах продвижения демократии в регионе, так как удаленные от региона чиновники Евросоюза часто придерживаются европоцентристских взглядов, считая, что западную демократию можно просто внедрить в любой стране [4]. Данный фактор, соответственно, может осложнять выстраивание отношений между сторонами. В этой связи в данной работе сначала рассматривается публичная дипломатия как потенциальный инструмент преодоления данных препятствий, после необходимо рассмотреть вопросы формирования состава сотрудников Европейского Союза и существующие динамики, в конце будут представлены конкретные рекомендации по применению инструментов публичной дипломатии.

Публичная дипломатия как потенциальный инструмент преодоления трудностей между Центральной Азией и Евросоюзом

Потенциальным инструментов для преодоления трудностей, стоящих перед повышением сотрудничества между Европейским Союзом и странами Центральной Азии могут быть инструменты публичной дипломатии, в частности применение их в долгосрочной перспективе. В этом случае важно понимать, каким образом формируется состав сотрудников Европейского Союза и тренды его развития, чтобы можно было в долгосрочной перспективе повышать их осведомленность о регионе. Это может помочь преодолеть трудности для развития отношений между ЕС и странами Центральной Азии. Аналогичной стратегии придерживаются и многие страны Европейского Союза. Программы академического обмена, которые запускают страны ЕС для студентов из Центральной Азии, должны способствовать знакомству со странами ЕС, с их моделями развития [5, с. 34-35].

Автор концепта мягкой силы Джозеф Най в своей работе «Публичная дипломатия и мягкая сила»  утверждает, что одним из важнейших путей развития потенциала мягкой силы является публичная дипломатия. Он предлагает три измерения публичной дипломатии:

1. Постоянное информирование аудитории в другом государстве о внутренней и внешней политике и разъяснение правительственных решений.
2. Целенаправленное обсуждение важных национальных политических, экономических и социальных проблем.
3. Развитие прямых контактов с зарубежной общественностью через программы обмена, стипендии и научные конференции, позволяющие иностранцам знакомиться с культурой и образом жизни страны [6, с. 95-106].

Для продвижения своих интересов в Евросоюзе через публичную дипломатию, страны Центральной Азии могут проводить целенаправленную работу с потенциально будущими сотрудниками Европейского Союза с учетом знаний об основных странах происхождения сотрудников ЕС,  о местах обучения и о путях рекрутирования работников данной организации.

Леонард Марк, директор Европейского совета по международным делам, делит инструменты публичной дипломатии на три вида в зависимости от временного промежутка: реактивная («news management»), проактивная и создание сетей («relationship building») [7, с. 49-51]. Последний вид ориентирован именно на долгосрочное взаимодействие с целевой аудиторией, т. е. построения доверия, предоставление информации, создание прочного фундамента отношений. Более подробно каждый вид представлен в таблице ниже.

Таблица 1. Три вида публичной дипломатии по Леонарду Марку [7, c. 51]

Страны Центральной Азии активно применяют первые два вида публичной дипломатии. Это можно увидеть, к примеру, по коммуникации стран региона при появлении недовольства со стороны ЕС о возможных нарушениях санкционного режима [8]. Также увеличилось количество мероприятий от стран региона в Брюсселе. Ярким примером является проведение в штаб-квартире Европейской службы внешних связей презентации, приуроченной 30-летию установления дипотношений стран региона с ЕС «Соединяя на Шелковом Пути» [9]. Увеличилось количество дискуссий и других мероприятий с общеевропейской информационной сетью, специализирующейся на вопросах ЕС — «EURACTIV» [10].

В рамках данной работы рассматривается географическая структура служащих Европейской Комиссии, так как доступны более актуальные и детальные данные. В целом, можно сказать, что в этом случае этот институт Евросоюза и более интересный предмет исследования. Еврокомиссия разрабатывает и предлагает новые законы, регулирующие различные области деятельности ЕС, такие как экономика, торговля, окружающая среда, социальная политика и т. д. Также под ответственность Еврокомиссии входит разработка политики развития, оказание международной помощи, работа с делегациями ЕС в мире и дипломатическими представительствами при ЕС [11]. Кроме того, служащие в Еврокомиссии имеют больше возможности оказывать влияние на принимаемые решения, так как в Совете ЕС и в Европарламенте главную роль играют люди, которые не проходили специальные отборы в ЕС, в первом случае это министры стран организации, а во втором избранные евродепутаты. Сама Еврокомиссия состоит из 45 департаментов и агентств [12]. Среди них есть службы связанные с вопросами внешней политики и торговли ЕС, что может быть особенно интересно для стран Центральной Азии. Несмотря на наличие данных по сотрудникам Европейской Комиссии в открытом доступе стоит отметить скудность опубликованных материалов по этой тематике, что повышает ценность данной работы.

Институты Европейского Союза и процессы отбора: баланс между беспристрастностью и национальными интересами

Кандидаты, претендующие на работу в ЕС, должны подавать заявки на участие в открытых конкурсах, называемых «Concours». Эти конкурсы организуются Европейским бюро по отбору персонала (EPSO). Кандидаты должны иметь на момент подачи заявки академическую степень с отличием, полученную в университете, и владеть как минимум двумя языками ЕС, причем один из них должен быть языком, на котором проводится процедура отбора. Успешно прошедшие отбор кандидаты включаются в резервные списки и набираются агентствами ЕС по мере появления вакансий [13]. 

Европейский Союз является международной организацией и по этому поводу, можно было бы аргументировать бессмысленностью работы над потенциальными кандидатами на работу в организации из-за принципа беспристрастности. Данный принцип заложен в основу работы практически любой международной организации. В ЕС действует законодательная база, подчеркивающая беспристрастность в работе сотрудников, независимо от их национальной принадлежности. Статья 11 Положения о персонале ЕС гласит, что должностные лица должны выполнять свои обязанности с должным учетом интересов Союза, не запрашивать и не получать указания от внешних организаций, действовать объективно, беспристрастно и лояльно по отношению к ЕС [14]. Однако, несмотря на этот принцип беспристрастности, страны — члены ЕС заинтересованы в увеличении числа своих граждан, работающих в институтах ЕС. Например, политики из Германии выражают обеспокоенность относительно низкой представленностью своих граждан в организации пропорционально доли своего населения в ЕС, это особенно касается Европейской службы внешних связей [15]. Сама Европейская комиссия признает важность поддержания такого распределения персонала, которое в целом отражает распределение граждан Союза по гражданству, и принимает меры по исправлению ситуации в случае выявления существенных расхождений.

Среди стран ЕС Германия самая большая по численности населения, но при этом по количеству работников в Европейской Комиссии Германия занимает 5 место, если же рассматривать в процентном соотношении к доле населения страны в ЕС, то ФРГ опустится еще на пару строчек (рисунок 1 и 2) [16].

Аналогичная ситуация складывается и в генеральном секретариате Совета ЕС [17]. В последнее время количество немецких сотрудников в Европейской Комиссии постепенно сокращается. Если в 2018 году доля немцев в Европейской комиссии составляла 7,1%, то в апреле 2023 года — 6,7%, что примерно соответствует потере от 130 до 150 немецких сотрудников (рисунок 3).

В свою очередь различные ведомства страны стараются принимать разные меры по увеличению количества своих сотрудников в институтах ЕС. К примеру, проводятся информационные мероприятия о возможностях работы в Европейском Союзе или среди студентов и заинтересованных лиц проводят тренировочные курсы для подготовки к сложному многоэтапному отборочному процессу «EU Concours» [18].

При этом следует отметить, что в период с 2010 по 2016 год коэффициент успешности прохождения отборочных процессов среди кандидатов из Германии (4,5%), согласно данным Европейской Комиссии, был более чем в два раза выше, чем в Бельгии (2,5%), Франции (2%), Италии (2,4%), Португалии (1,4%), Греции (2%) и Испании (2,1%), но значительно хуже, чем в Румынии (11,1%) [19, с. 30]. При этом количество заявок от граждан Германии значительно меньше, чем от граждан стран с более низким уровнем успешности.

Таким образом, даже при важности принципов беспристрастности и объективности среди служащих в Европейском Союзе как руководство самой организации, так и некоторые правительства стран ЕС заинтересованы в том, чтобы сохранялась географическая пропорция среди служащих по стране их происхождения. А сами страны Евросоюза заинтересованы в том, чтобы больше граждан их страны работало в организации для защиты интересов своего государства. Учитывая это, количество работников в Европейском Союзе может говорить о влиянии государства.

Несмотря на то, что в Германия самое большое государство в плане численности населения и силы экономического влияния, она не является самой влиятельной в организации. Бельгия, Италия, Франция, Испания обладают большим влиянием по количеству сотрудников, влиятельными являются также Польша, Румыния и Греция. В целом, такую информацию важно учитывать при сотрудничестве с Европейским Союзом странам Центральной Азии.

Рис. 1. Процентная доля сотрудников Европейской комиссии по странам в апреле 2023 года [19]

Рис. 2. Процентное соотношение доли сотрудников Еврокомиссии и доли населения по странам [19]

Рис. 3. Динамика занятости служащих из Германии в Европейской комиссии (%) с октября 2018 г. по апрель 2023 г. [16]

Почему таков расклад сил?

Анализ данных по другим странам-членам ЕС позволяет предположить, что численность сотрудников институтов ЕС зависит от образовательной и трудовой миграции в Бельгию; эта страна не является самым популярным местом работы и учебы немцев. Данные по представленности стран свидетельствуют о том, что миграция из ЕС в Брюссель оказывает существенное влияние на распределение персонала в Европейской комиссии. В частности, заметна высокая представленность стран, вступивших в ЕС после 2004 года. Качество жизни в этих странах, как правило, ниже, поэтому квалифицированные граждане стремятся уехать за границу. Исключение составляют Бельгия, Франция и Италия. Общественные опросы, проведенные в 2020 году среди граждан Румынии в Брюсселе, показывают, что карьерные возможности и привилегии, которые дает работа в институтах ЕС, являются сильным стимулом для переезда в Брюссель [20, с. 21-22]. 

На рис. 4 показано снижение немецкой иммиграции в Брюссель. Напротив, численность, к примеру, болгарского населения по отношению к численности немцев в Брюсселе возросла. Учитывая размеры Брюсселя, следует принимать во внимание статистику по Фландрии. В основном во Фландрию переезжают граждане из Нидерландов, Румынии, Польши, Болгарии, Италии, Испании и Франции, причем большинство из них сосредоточено в районах, граничащих с Брюсселем [21]. Граждане Италии, Испании и Греции ищут в Брюсселе лучшие возможности для трудоустройства из-за высокого уровня безработицы у себя на родине. Отсюда можно сделать вывод, что на численность персонала в институтах Еврокомиссии влияет привлекательность условий жизни и работы в Брюсселе и в ЕС как места работы в целом. Для стран с высоким уровнем жизни это может быть менее привлекательным, чем для стран с более низким уровнем жизни. Немалую роль может играть и языковая близость, так как для работы в ЕС и для жизни в Бельгии нужны хорошие знания французского.

Рис. 4. Доля иностранцев в Брюсселе с 2013 по 2022 гг [22]

Возможности для продвижения интересов стран Центральной Азии

Знание состава основных органов Европейского Союза по гражданству служащих важно для стран Центральной Азии в контексте долгосрочного продвижения своих интересов в ЕС. Конечно же, самым эффективным способом продвижения собственных интересов было бы наличие граждан государств ЦА в качестве сотрудников органов ЕС, но не граждане ЕС могут получить рабочее место либо с временным договором, либо в качестве редкого исключения, поэтому наиболее эффективными могут быть инструменты публичной дипломатии. В этом случае можно сказать, что более высокая осведомленность сотрудников ЕС о странах Центральной Азии, об их потребностях и об их интересах может привести к более продуктивному сотрудничеству, так как в случае разработок и принятия каких-то решений они будут знать о регионе и обладать соответствующими контактами, а в случае каких-то собственных потребностей будут готовы обратиться за помощью. В этой связи были разработаны следующие рекомендации по применению инструментов публичной дипломатии для повышения осведомленности о Центральной Азии среди потенциальных сотрудников Евросоюза:

1. 1. Проводить мониторинг и отслеживать тенденции формирования состава сотрудников Европейского Союза. Для этого ежеквартально выпускаются отчеты Европейской Комиссии. В этом случае важно понимать, из каких стран больше приступает к работе сотрудников в ЕС и в дальнейшем делать на эти страны акцент. Как показывает нынешняя тенденция, описанная выше, сотрудников из Германии становится меньше, в то время как количество служащих из Румынии, Франции, Болгарии и других стран растет. В то же время стоит учитывать, что в ЕС обсуждались различные законодательные инициативы для создания баланса представленности граждан стран ЕС. Но насколько это может эффективным, учитывая наличие таких факторов как более привлекательные предложения в недопредставленных странах ЕС остается непонятным.
   2. Определить основные пути рекрутинга работников ЕС и сформировать целевую аудиторию. Кроме информации о гражданстве служащих Евросоюза, ценность представляет и информация о высших учебных заведениях, где выпускается больше всего будущих сотрудников Евросоюза в каждой стране, к примеру, очень известен колледж Европы в Брюгге. Информации по университетам в открытых источниках собранной нет, но для этого можно провести отдельное исследование. К примеру, можно было бы проанализировать профили сотрудников в Linkedin. Касательно целевой аудитории, нужно понимать на потенциальных сотрудников каких отделов стоит сделать акцент. К примеру, в структуру Еврокомиссии входит служба, которая обеспечивает безопасное и комфортное рабочее место для сотрудников организации в Брюсселе, она состоит в основном из граждан Бельгии. Скорее всего, страны Центральной Азии будут менее заинтересованы во взаимодействии только с Бельгией, только потому что по статистике из этой страны больше всего сотрудников. В агентствах и департаментах Еврокомиссии, которые заняты вопросами торговли, внешней политики, предоставления международной помощи также работает много людей из Италии, Франции, Германии, Испании, Польши, Греции и Румынии. Это означает, что для стран Центральной Азии важно изначально понять, как эти люди попадают на работу в ЕС, проходят ли какие-то специальные курсы при Министерствах иностранных дел этих стран или же выдвигаются по собственной инициативе.
   3. Создавать сети через полу-автономные организации. После определения основных путей рекрутинга работников ЕС и целевой аудитории нужно проводить мероприятия направленные на повышение осведомленности потенциальных сотрудников Евросоюза уже во время обучения их в университетах. В этом большую роль могут сыграть полу-автономные организации как культурные институты, молодежные организации и, возможно, приближенные к государству СМИ. Данные организации могут проводить культурные мероприятия как выставки, кинопоказы, театральные постановки, концерты и т. д. могут также организовывать события связанные с политическими вопросами как научные конференции, дебаты, дискуссии. Главное в этом контексте рассказать больше про регион. Если затронуть молодежные объединения, то студенты стран Центральной Азии могли бы проводить совместные мероприятия и приглашать на них своих коллег. Подобная организация уже существует при Гарвардском университете [23]. Важным остается предоставление возможности академического обмена не только из стран Центральной Азии в ЕС, но и наоборот. Это может быть проведение летних школ, практик и семестры по обмену. Такие программы можно запускать именно в тех учебных заведениях, где обучается целевая аудитория, то есть потенциальные сотрудники Европейского Союза.

Заключение

За 30 лет сотрудничества стран Центральной Азии и Европейского Союза было немало достижений, но существуют определенные трудности, преодоление которых будет способствовать еще большему росту сотрудничества. Это касается, в первую очередь, осведомленности сотрудников Европейского Союза о регионе и понимание его специфики. В этой связи для стран Центральной Азии, стремящихся продвигать свои интересы в ЕС, становится важным понимание состава органов ЕС и ориентация на будущих сотрудников организации с помощью инструментов публичной дипломатии. Построение долгосрочных отношений, доверие и информированность сотрудников ЕС о странах Центральной Азии могут привести к более продуктивному сотрудничеству. Определение стран происхождения сотрудников ЕС и департаментов, в которых они работают, может помочь странам Центральной Азии выработать эффективную стратегию взаимодействия.

Отдельно работа представляет анализ состава работников Европейского Союза, в особенности Европейской Комиссии и основные тенденции развития. С учетом этого для полноценной реализации применения инструментов публичной дипломатии были разработаны три рекомендации: 

1. Проводить мониторинг и отслеживать тенденции формирования состава сотрудников Европейского Союза; 
2. Определить основные пути рекрутинга работников ЕС и сформировать целевую аудиторию; 
3. Создавать сети через полу-автономные организации.

Использованные источники

1. Borrel, J. The EU and Central Asia: by connecting regions, we are connecting people. См. https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-and-central-asia-connecting-regions-we-are-connecting-people_en
2. Гусейнов, Э. Влияние пересечения интересов Евросоюза и Турции на формирование нового баланса сил в Центральной Азии в 2022 году. https://heartland.asia/the-formation-of-a-new-balance-of-power-in-central-asia/
3. Чеботарев, А. Е., Губайдуллина М. Ш. Европейский Союз и страны Центральной Азии: возможности и перспективы сотрудничества в свете новой стратегии. Монография. — Алматы: Центр актуальных исследований Альтернатива, Центр германских исследований КазНУ им. аль-Фараби, Представительство Фонда Розы Люксембург в Центральной Азии, 2021. — 300с.
4. Маринин, С. Поддержка демократии EC в Центральной Азии: ложные обещания? См. https://cabar.asia/ru/podderzhka-demokratii-ec-v-tsentralnoj-azii-lozhnye-obeshhaniya
5. Гусейнов, Э. Мягкая сила Германии: влияние на идентификационные процессы в Казахстане. См. https://www.academia.edu/78528082/
6. Nye, J. Public Diplomacy and Soft Power. In: The annals of the American Academy of Political and Social Science, Jg. 616, 2008, S. 94-109.
7. Bauersachs, H. Wandlungsprozesse in der deutschen auswärtigen Kulturpolitik: Eine mehrdimensionale Analyse am Beispiel der Deutschlandjahre. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, 2017. — 272c.
8. Aarup, S. A., Hernandez A. Kazakhstan says it will help EU companies sell T-shirts and sneakers to Russia. См. https://www.politico.eu/article/kazakhstan-says-it-will-help-eu-companies-sell-t-shirts-and-sneakers-to-russia/
9. Министерство иностранных дел Республики Казахстан. В штаб-квартире европейской дипломатии отметили 30-летие дипотношений с Казахстаном и другими странами Центральной Азии. См. https://www.gov.kz/memleket/entities/mfa/press/region-news/details/11990?lang=ru
10. EURACTIV. How the European Union is advancing its agenda in Central Asia – Kazakhstan’s role in interregional cooperation. https://www.euractiv.com/section/global-europe/video/how-the-european-union-is-advancing-its-agenda-in-central-asia-kazakhstans-role-in-interregional-cooperation/
11. European Commission. What the European Commission does. https://commission.europa.eu/about-european-commission/what-european-commission-does_en. 
12. European Commission. Departments and executive agencies. https://commission.europa.eu/about-european-commission/departments-and-executive-agencies_en.
13. EPSO. Selection procedure. https://epso.europa.eu/de/selection-procedure/how-apply
14. Eur-Lex. Consolidated text: Regulation No 31 (EEC), 11 (EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101
15. Busse, N. Wenige hohe Posten für Deutsche. https://www.faz.net/aktuell/karriere-hochschule/buero-co/auswaertiger-dienst-der-eu-wenige-hohe-posten-fuer-deutsche-11339705.html
16. European Commission. Commission staff. https://commission.europa.eu/about-european-commission/organisational-structure/commission-staff_en
17. Council of the European Union. Infographic — General Secretariat of the Council staff by nationality. https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/gsc-staff-nationality/
18. Andrássy Universität Budapest. Die EU, das Tätigkeitsfeld EU sowie die Vorbereitung auf den Concours der EU. https://www.andrassyuni.eu/landing/etntargyleirascim.html
19. European Commission. Report from the commission to the European Parliament and the Council: ‘pursuant to Article 27 of the Staff Regulations of Officials and to Article 12 of the Conditions of Employment of Other Servants of the European Union (Geographical balance)’. 2018.
20. Nicola, S., Zickgraf, C., Schmitz, S. The Romanian white-collar immigrants in Brussels: a transnational community under construction. Revue Belge de Géographie. 2021. См. https://doi.org/10.4000/belgeo.46679
21. Statistiek Vlaanderen. Population by nationality, Vlaanderen. См. https://www.vlaanderen.be/en/statistics-flanders/population/population-by-nationality
22. Institut bruxellois de statistique et d´analyse. Mini-Bru: La Région de Bruxelles-Capitale en chiffres 2013-2023. См. https://ibsa.brussels/publications/mini-bru
23. Harvard University. Central Asia Student Association at Harvard. https://projects.iq.harvard.edu/casah/home

Главное фото: freepik.com