В то время, как Европейский Союз (ЕС) сталкивается с проблемами в поддержке демократии в Центральной Азии (ЦА), многие задаются вопросом, как должна выглядеть текущая стратегия Европы в вопросах поддержки демократических преобразований в ЦА. Каковы ключевые элементы успешной стратегии и как можно эффективно использовать “принцип кондициональности”? Могут ли цели продвижения демократии, защиты прав человека и поддержки гражданского общества в регионе быть реально достигнуты, учитывая новые политические и экономические реалии? CABAR.asia исследует эти и другие вопросы в эксклюзивном интервью с экспертом Гентского университета Фабьен Боссют.
Фабьен Боссют — доцент и со-координатор Гентского института международных и европейских исследований (GIES). Она получила докторскую степень в Астонском университете (Великобритания) и Гентском университете, защитив диссертацию о влиянии Европейского Союза на постсоветскую Центральную Азию. Д-р Боссют является старшим преподавателем магистерской программы европейских исследований и магистерской программы глобальных исследований. Она также является со-директором Евразийской платформы Гентского университета, научным сотрудником Института сравнительных исследований региональной интеграции Университета Организации Объединенных Наций (UNU-CRIS), аффилированным исследователем программы мониторинга взаимодействия Европы и Центральной Азии (EUCAM) и членом Ученого совета Европейского совета по вопросам соседства (European Neighbourhood Council).
Активный рост демократий в мире стал знаменем ХХ века. Однако сегодня мы наблюдаем значительный регресс демократии не только в странах с неустойчивыми демократическими традицииями, но и в западных обществах, где возрастает роль “нелиберальной демократии”. Данный откат представляет серьезную угрозу стабильности этой формы общественной организации во всем мире. Economist Intelligence Unit выявил неуклонный спад демократии в половине государств мира, особенно во время пандемии COVID-19. Несмотря на эту тревожную тенденцию, государства-члены Европейского союза остаются оплотом “нормативной силы” и приверженности продвижению либеральных ценностей и поддержке гражданского общества во всем мире. В этой связи, как бы вы оценили многолетнюю стратегию ЕС по продвижению демократии в Центральной Азии?
Усилия Европейского Союза по продвижению демократии в Центральной Азии не увенчались успехом. Центральная Азия всегда была периферийным регионом для ЕС и, как таковая, не была главным его приоритетом. Ограниченный масштаб деятельности ЕС является одной из основных причин недостаточной эффективности стратегии Европы. Даже в наиболее активных странах, таких как Кыргызстан и Казахстан, усилия ЕС были ограничены по сравнению с другими постсоветскими государствами, особенно из Восточного партнерства. Несмотря на начало своей работы в регионе с 2000-х годов, ЕС не добился значительных результатов в продвижении демократии в Центральной Азии. В целом можно сказать, что поддержка демократии ЕС в Центральной Азии остается относительно неэффективной.
В свете более пристального внимания ЕС к продвижению демократии в странах Восточного партнерства (ВП), можно задаться вопросом о причинах такого более вовлеченного подхода. Связано ли это только с их близостью к границам ЕС и более тесными культурными и политическими связями между Союзом и странами Восточного партнерства по сравнению с географически и цивилизационно более отдаленной Центральной Азией? Возможно ли, что ЕС станет более активно участвовать в поддержке демократии в Центральной Азии в будущем?
Взаимодействие ЕС с Центральной Азией исторически было сосредоточено на материальных вопросах, таких как энергетическое сотрудничество и транзитные маршруты, при этом проблематика продвижения демократии всегда отходила на второй план. А вот в странах Восточного партнерства ЕС уделяет первоочередное внимание продвижению демократии, в основном из-за их географической близости. Однако, несмотря на активизацию усилий ЕС в странах ВП, там также были свои взлеты и падения. Например, в Азербайджане, где энергетические интересы Союза затмили демократическую повестку. Это в том числе обуславливает слабую эффективность стратегии ЕС в вопросах продвижения демократии в Центральной Азии — превалирование реализма над конструктивизмом.
Существует также целый ряд факторов, снижающих эффективность демократической поддержки ЦА со стороны Союза. Во-первых, ограниченность предложений ЕС государствам региона препятствует продвижению демократии по сравнению с той же Молдовой, Украиной и Грузией, где ЕС смог предложить более мощные стимулы для их демократизации. Кроме того, инструменты продвижения демократии в ЦА, используемые ЕС, оказались в значительной степени неэффективными. Для данных инструментов характерно превалирование технократического и деполитизированного подходов. То есть данные подходы приоретизируют роль технических экспертов в разработке и реализации политики, смещая фокус с поддержки политических или демократически настроенных публичных акторов.
Данные подходы также уделяют слишком много внимания измеримым и неким осязаемым результатам и чрезмерно полагаются на иностранных советников, постоянно проживающих в странах региона. Еще одним критическим аспектом стратегии поддержки демократии в ЦА является нежелание ЕС использовать «подход кондициональности». Это связано с тем, что ЕС ставит собственные интересы выше своих нормативных ценностей, часто отдавая предпочтение стабильности, а не демократии, что выражается в открытых связях ЕС с авторитарными лидерами региона. Тем не менее, кондициональность все же не списывается со счетов, особенно для такого региона, как Центральная Азия.
Вы упомянули неолиберальный подход ЕС к продвижению демократии в Центральной Азии. Не могли бы вы объяснить, что вы подразумеваете под «неолиберальным» и как этот подход проявляется в контексте европейской поддержки демократии? Кроме того, не могли бы вы привести несколько конкретных примеров того, как ЕС в Центральной Азии демонстрирует свое виденье процесса демократизации?
Некоторые ученые утверждают, что подход ЕС к продвижению демократии в Центральной Азии носит в высшей степени технократический и управленческий характер, при котором готовые решения переносятся на реалии местного контекста. Более того, подход ЕС встроен в преобладающую на Западе неолиберальную парадигму мышления — «государство — гражданское общество — рынок». Однако эта парадигма не всегда успешно применима к местному контексту Центральной Азии, где либеральная демократия является чуждой концепцией. Такое понимание проблемы способно существенно повлиять на эффективность стратегии продвижения демократии ЕС в регионе.
Давайте возьмем организации гражданского общества, с которыми ЕС работает в Центральной Азии. Подобные организации часто действуют в соответствии с системами и процессами западного образца, которые необходимы для доступа и управления выделяемым ЕС финансированием. И несмотря на то, что эти организации хорошо вписываются в европейское понимание функционирования гражданского общества, такое представление не означает понимание специфики местного контекста Центральной Азии.
Читайте также: Геополитическое значение Центральной Азии: подходы и стратегии Запада
В этой связи вопрос — чем децентрализованный, пост-неолиберальный подход к поддержке демократических инициатив в регионе отличается от ныне практикуемого подхода ЕС и почему новый подход необходим в Центральной Азии? Кроме того, есть ли где-то на пространстве ЦА успешные примеры демократических инициатив, созданных усилиями снизу, и если да, то как их можно реплицировать в других странах региона?
В последние годы среди некоторых ученых растет признание того, что продвижение демократии в Центральной Азии требует отказа от традиционного европоцентристского и неолиберального подхода.
Один из примеров такого подхода можно увидеть в деятельности волонтерских групп и союзов самопомощи, стихийно возникших во время пандемии COVID-19 в Центральной Азии. Эти организации оказывали важнейшую поддержку нуждающимся группам населения, когда реакция со стороны правительства была недостаточной. Возникновение подобных низовых демократических групп демонстрирует прочность “социальной ткани” Центральной Азии, которая придает большое значение принципам солидарности и социального доверия. Это контрастирует с Западом, где большинство граждан полагалось на поддержку правительства в большей степени. Успех подобных местных инициатив подчеркивает важность включения локальных акторов и местных ценностей в стратегию по продвижению демократии в Центральной Азии.
Возникновение подобных групп гражданского общества и организаций самопомощи в Центральной Азии во время пандемии COVID-19, несомненно, стало важным событием. Считаете ли вы, что отсутствие доверия к власти в ЦА сыграло ключевую роль в их появлении и позволило им взять на себя более значительную роль в обществе на тот период?
Пандемия COVID-19 выявила резко отличающиеся позиции в обществах Центральной Азии и Запада. В то время как на Западе граждане в значительной степени полагались на поддержку правительства, в Центральной Азии решающую роль сыграли принципы солидарности и социального доверия. По мере роста недоверия к правительствам стран региона на передний план вышли как активно функционирующие, так и недавно возникшие группы гражданского общества и организации самопомощи, оказавшие столь необходимую поддержку нуждающимся в тот период. Как я уже упомянула, данная коллективная ответственность внести свой вклад и помочь является свидетельством устойчивости “социальной ткани” общества в Центральной Азии. На Западе же возобладала мантра «Почему я должен помогать другим? Мне нужно помочь себе самому». Данный пример демонстрирует потенциал эффективного продвижения демократии в Центральной Азии, основанный на местных реалиях и ценностях, а не на европоцентристском и неолиберальном подходе, который часто используется ЕС.
Учитывая впечатляющие достижения в мобилизации гражданского общества в Центральной Азии во время пандемии COVID-19, у правящих режимов есть опасения, что данные группы могут стать их политическими конкурентами. Поэтому во избежание данного сценария, такие группы кооптируются действующей властью. Некоторые активисты, заработавшие значительный символический капитал во время пандемии, попытались войти в местную политику, но столкнулись с юридическими ограничениями, политическими барьерами и коррумпированными институтами. Вопрос: как ЕС может эффективно поддерживать такие инициативы в условиях политического соперничества с традиционными автократиями Центральной Азии, и в токсичной среде пропагандистских нарративов, обвиняющих ЕС во вмешательстве во внутреннюю политику центральноазиатских государств под видом продвижения демократии?
Я повторюсь, однако подход ЕС к продвижению демократии и поддержке гражданского общества в Центральной Азии несовершенен, поскольку он основан на европоцентристском взгляде, который не соответствует местному контексту. Построение демократии в регионе — это сложный процесс, который не может быть навязан извне и должен развиваться внутри страны усилиями самих граждан Центральной Азии. ЕС необходимо пересмотреть свой подход, поскольку он не может ожидать, что те же самые механизмы, которые работали на Западе, обязательно сработают в Центральной Азии. Регион имеет разнообразные социальные особенности и культурные факторы, формирующие его понимание демократии, которые ЕС должен учитывать.
Учитывая глубоко укоренившийся европоцентризм в подходе ЕС к продвижению демократии в Центральной Азии, необходимость пересмотра подходов действительно является серьезным вызовом. Как вы предлагаете ЕС решить эту проблему и работать над более эффективным подходом, учитывающим местные реалии и специфику стран региона?
То, что у стратегии продвижения демократии в Центральной Азии имеются существенные проблемы, широко признается на местах. Однако еще предстоит проделать огромную работу по повышению осведомленности официальных лиц ЕС в Брюсселе и других европейских столицах. В то время как официальные чиновники ЕС, работающие в регионе, понимают недостатки нынешнего подхода, те, кто находится далеко, цепляются за европоцентристские убеждения и полагают, что западную демократию можно легко воспроизвести в любом месте. ЕС должен признать разнообразие Центральноазиатского региона и необходимость того, чтобы демократия развивалась внутри страны, а не навязывалась извне. Только признавая эти реалии, ЕС может эффективно поддерживать продвижение демократии и развитие гражданского общества в регионе.
Подход ЕС к продвижению демократии подвергается критике в самой Центральной Азии, но как насчет других регионов, где Союз также способствует продвижению демократических инциатив? Использует ли ЕС системный подход в других частях мира, и существуют ли какие-либо успешные региональные модели, например на Ближнем Востоке, Северной Африке (MENA, от англ. Middle East and North Africa), или в других странах Африки, которые ЕС мог бы адаптировать для достижения лучших результатов в Центральной Азии?
Подход ЕС к поддержке демократии в Центральной Азии менялся с течением времени. Первоначально этот регион рассматривался как аналог посткоммунистической Восточной Европы и России, а подход ЕС был сосредоточен на продвижении либеральной демократии и рыночной экономики. Однако, когда ЕС осознал, что Центральная Азия “менее развита”, чем предполагалось изначально, данный регион стал рассматриваться как все еще развивающийся. Такое видение аналогично тому, как ЕС подходит к странам Африки к югу от Сахары (так называемый Сахель/Sahel region — прим. редактора), за некоторыми исключениями, такими как Казахстан, который продвинулся намного дальше в сравнении с остальными государствами Центральной Азии. Однако по-прежнему существуют проблемы с адаптацией подходов ЕС к поддержке демократии к конкретным потребностям и реалиям каждого региона. Все же имеет смысл изучить отдельные успешные особенности региональных моделей ЕС в регионах MENA и Африки, которые Союз мог бы адаптировать для более успешной поддержки демократии в Центральной Азии.
Недавний Саммит за демократию (Summit for Democracy) 2023 года в США выдвинул на первый план угрозу цифрового авторитаризма и необходимость противодействия неправомерному использованию технологий. В связи с этим возникает вопрос о том, становятся ли такие формы и механизмы авторитарного управления более распространенными в странах Центральной Азии? Если да, то какие действия должны быть предприняты гражданским обществом для противодействия этому феномену. Кроме того, предусматривает ли стратегия ЕС по поддержке демократии в регионе эти угрозы и предлагает ли адекватные меры для их устранения?
Проблема состоит в том, что правительства стран Центральной Азии активно взаимодействуют с Китаем и Россией в отношении цифровых технологий принуждения, и она не нова, и ЕС хорошо о ней осведомлен. Хотя ЕС публично выражает обеспокоенность нарушениями прав человека в регионе в смысле неправомерного использования технологий, у него все же нет четкой стратегии противодействия этому явлению. Возникает вопрос, учитывает ли стратегия ЕС в отношении Центральной Азии, принятая в 2019 году, угрозу цифрового авторитаризма, который становится все более распространенным и в других частях мира. Гражданскому обществу в Центральной Азии, возможно, также необходимо подумать о том, какие действия оно может предпринять для противодействия неправомерному использованию технологий авторитарными правительствами. Несмотря на усилия ЕС по привлечению внимания к этой проблеме, не совсем понятно, достаточно ли у него инструментов для эффективного решения этой проблемы.
Поскольку ЕС стремится пересмотреть свою стратегию поддержки демократии в Центральной Азии, какие конкретные меры следует включить для достижения успеха? Как “кондициональность” может повлиять на эту стратегию и какие шаги можно предпринять для обеспечения ее эффективности? С учетом многочисленных вызовов и препятствий на пути продвижения демократии в регионе, могут ли цели ЕС быть реально достигнуты, и если да, то каким образом?
Эффективность “кондиционального подхода” (при котором государству предлагаются вознаграждения или стимулы в обмен на проведение демократических реформ, либо на него налагаются санкции в случае нарушения конкретных обязательств) в деле продвижения демократии в Центральной Азии находится под большим вопросом, поскольку эксперты задаются вопросом, могут ли санкции и одни только стимулы вызвать изменения в регионе. В то время как одни утверждают, что санкции могут быть мощным инструментом давления на правительства с целью заставить их соблюдать демократические нормы, другие, как и я, например, теряют веру в этот подход и утверждают, что ограниченная сфера влияния и непреднамеренные последствия санкций могут сделать их неэффективными. Например, Казахстан продемонстрировал готовность соблюдать санкции, введенные против России, и в то же время отстаивать свою независимость от Москвы. Существуют ли лучший способ стимулировать демократические реформы в регионе, кроме кондициональности, работающей по формуле “реформы в обмен на дивиденды”? Вопрос остается открытым.