10 марта 2023 года региональное представительство Института по освещению войны и мира в Центральной Азии (IWPR ЦА) провело международную экспертную дискуссию по изучению меняющихся геополитических подходов США и ЕС в отношении Центральной Азии. Всего экспертная панель собрала около 45 участников. Смотрите полную версию видео трансляции экспертной дискуссии в конце данной обзорной статьи.
В своем вступительном слове региональный директор IWPR по Центральной Азии, Абахон Султоназаров, подчеркнул активную роль IWPR ЦА в содействии политическому и экспертному диалогу между различными региональными акторами, объединяя их и решая сложные вопросы в Центральной Азии. Господин Султоназаров подчеркнул важность пересмотра западных стратегий в регионе в условиях непрекращающейся войны в Украине, которая выявила множество проблем и создала много новых вызовов. Данная экспертная панель входит в цикл экспертных встреч в рамках проекта «Расширять, проверять, вовлекать: информация для демократизации и надлежащего управления в Евразии», финансируемого правительством Норвегии.
Доктор Наргис Касенова выступила модератором дискуссии. Она является старшим научным сотрудником и директором программы по Центральной Азии в Дэвисовском центре российских и евразийских исследований Гарвардского университета.
Спикерами дискуссии выступили:
- Посол Джордж Крол, адъюнкт-профессор Военно-морского колледжа США и бывший посол США в Казахстане и Узбекистане.
- Доктор Брианна Тодд, региональный директор по Центральной Азии офиса заместителя министра обороны по политическим вопросам, адъюнкт-профессор Центра исследований в области безопасности (CSS).
- Доктор Жанибек Арынов, доцент Высшей школы государственной политики Назарбаев Университета (Казахстан).
- Доктор Каролина Ключевска, научная сотрудница Гентского института международных и европейских исследований.
- Доктор Фабьен Боссют, доцент Гентского университета и сокоординатор Гентского института международных и европейских исследований.
Посол Джордж Крол начал свое выступление с недавно прошедшего визита государственного секретаря США Энтони Блинкена в Казахстан и Узбекистан. Он подчеркнул своевременность и высочаший уровень визита чиновника администрации Байдена после вторжения России в Украину и ухода США из Афганистана, вызвавших тектонический сдвиг американской внешней политики в отношении Центральной Азии. Оба упомянутых события значительно повлияли на отношение и присутствие США в регионе.
Господил посол отметил, что война в Украине стала решающим фактором визита госсекретаря Блинкена в регион. Визит продемонстрировал Центральной Азии и ее соседям, прежде всего России и Китаю то, что США не отреклись от региона. И хотя регион не в авангарде безопасности и экономических интересов США, визит Центральной Азии все же продемонстрировал символическую поддержку американцев в противовес доминированию России и Китая.
Визит Блинкеном Казахстана и проведение встречи в формате «С5+1» в Астане свидетельствовали об относительном потеплении отношений между двумя странами, которые охладились после январских событий 2022 года. В тот период поддержки президента Токаева со стороны Белого дома не наблюдалось. Были даже призывы в Конгрессе США ввести санкции против Казахстана. Но начавшаяся в Украине война месяц спустя изменила динамику, изменив первоначальную риторику США. США приветствовали позицию Астаны в ООН по вопросу развязанной Россией войны против Украины, позицию Токаева по аннексии Россией территорий Украины, а также установке «юрт несокрушимости» в городе Буча.
Последующий визит госсекретаря Блинкена в Узбекистан отражает изменение американской внешней политики, которое началось еще до прихода администрации Байдена. США сосредотачиваются на Узбекистане как на ключевом партнере в Центральной Азии. Несмотря на встречи Блинкена с министрами иностранных дел остальных стран региона, эти встречи в целом не были направлены на нечто больше, чем выражение США поддержки суверенитета и территориальной целостности этих стран.
Визит также продемонстрировал обеспокоенность США усиливающимся положением Китая в Центральной Азии и потенциальной угрозой России для региона после ее вторжения в Украину. Риторика визита Блинкена также впервые акцентировала примат защиты мирового порядка, основанного на правилах. Особенно важно, отметил Блинкен, этот порядок соблюдать таким странам, как Россия и Китай, но также и государствам Центральной Азии.
Читайте также: Многогранность проблем безопасности в Центральной Азии: прогноз на 2023 год
По словам посла Крола, во время визита Блинкена не упоминалась «война с терроризмом», противодействие исламскому экстремизму или проблема Афганистана, которая ранее была центральным элементом внешней политики США в регионе. Ничего не было сказано о присутствии США в Центральной Азии в смысле безопасности и о намерении вернуться в регион. Углеводороды, транзитные маршруты, новый Шелковый путь и Средний коридор были упомянуты лишь вскользь. Американская повестка была сосредоточена на идеях взаимосвязанности стран региона и межрегиональной торговле, а также на общей экономической устойчивости Центральной Азии.
По словам посла Крола, визит Блинкена уделил меньше внимания вопросам продвижения демократии и прав человека в регионе. США поддерживают планы реформ руководств Казахстана и Узбекистана, и,
Вместо этого США прилагают больше усилий, направленных на программы обучения английскому языку, что является более мягким способом продвижения тематики гражданского общества, но фактически явно его не упоминающего.
США пытаются избежать негативных последствий для Центральной Азии из-за санкций, введенных против России вследствие ее войны в Украине. Правительство США демонстрирует прагматичный и понимающий подход к Центральной Азии, признавая деликатное положение региона между Россией и Китаем. США также не намерены наносить ущерб работе Тенгиз Шевройл (крупнейшее нефтедобывающее предприятие в Казахстане – прим. ред.), которая остается самой крупной американской инвестицией в регионе.
Конфликт в Украине усилил внимание США к региону, но их политика больше направлена на предотвращение господства России или Китая в Центральной Азии и во всем мире.
Важно отметить, что США рассматривают Центральную Азию как периферийный регион. Интересный факт: при администрации Байдена, Центральная Азия находятся в ведении российского отдела, тогда как ранее регион находился в ведении подразделения по Южной и Центральной Азии. Текущая внешнеполитическая стратегия США рассматривает Центральную Азию как часть политики по отношению к другим регионам, и крайне важно понимать этот контекст при оценке взаимодействия США с регионом.
Д-р Брианна Тодд продолжила обсуждать визит госсекретаря США в Центральную Азию, в частности, возможности и недостатки взаимодействия США с регионом. Она отметила популярный ныне нарратив о возрождении интереса к Центральной Азии вследствие войны в Украине. Однако интерес сохраняется на протяжении многих лет – фактически с тех пор, как государства Центральной Азии обрели независимость в 1991 году. В качестве примера она привела Казахстан, упомянув его политику по ядерному разоружению, активно поддержанную США, и многие другие достижения в отношениях двух стран.
Что касается возможностей, то США продолжают свой формат взаимодействия с регионом С5+1 и различные форматы рабочих групп по темам безопасности, энергетики, изменению климата и т.д., в зависимости от потребностей государств региона. Отвечая на критику в связи с отсутствием визитов на высоком уровне, помимо визита госсекретаря Блинкена, д-р Тодд упомянула визиты заместителей министров обороны Центральной Азии в Соединенные Штаты, официальных лиц США уровней заместителя помощника госсекретаря и помощника госсекретаря, уже побывавших в регионе. Проблема не в отсутствии визитов, а в их недостаточной видимости, часто по просьбе партнеров из Центральной Азии. В связи с этим возникает вопрос: в какой степени центральноазиатские партнеры хотят афишировать эти взаимные визиты?
Д-р также отметила, что несмотря на уход США из Афганистана, предстоит много работы по обеспечению безопасности границ и борьбе с терроризмом. Интерес и инициатива США в регионе остаются. Проблема здесь заключается в нехватке ресурсов, которые раньше были более доступны из-за присутствия США в Афганистане.
Еще одним направлением сотрудничества в области безопасности является репатриация женщин и детей из Сирии. Совсем недавно в Кыргызстан вернулась группа из 59 граждан. Узбекистан и Казахстан также добились успехов на этом фронте. США тесно сотрудничали со своими центральноазиатскими коллегами и поддерживали эти инициативы.
Что касается проблем, как упоминалось ранее, то успешные совместные инициативы недостаточно заметны, в то время как за кулисами ведется много работы. Но центральный вопрос в другом:
Этот вопрос также беспокоит правительства стран Центральной Азии, как и уход американских военных из региона. Отсутствие постоянства с обеих сторон питает сохраняющееся недоверие по отношению к долгосрочным обязательствам США в регионе. Равно как и США сомневаются в партнерских обязательствах Центральной Азии на фоне потенциально более привлекательных предложений со стороны других игроков.
Важным фактором является Конгресс США, который играет огромную роль в надзоре за внешней политикой США и по части выделения финансирования. Множество голосов и институтов, формирующих внешнюю политику США, усложняют американский единый фронт в отношении Центральной Азии, что также отражается в неспособности направить частные инвестиции и экономические возможности в Центральную Азию.
Наконец, у Центральной Азии есть разные варианты для взаимодействия с партнерами, но это также и влечет за собой определенные последствия. Склонность государств региона к сотрудничеству с Россией, особенно в оборонной сфере, или поставка оборудования или запасных частей для российской [военной] техники, может нести в себе потенциальные риски.
После спикеров из США обсуждение перешло к Европе. Д-р Каролина Ключевска описала подход Европейского Союза к Центральной Азии, обозначив его институциональные особенности и сложности, непоследовательность внешней политики ЕС в отношении региона и общую эволюцию стратегии ЕС.
Она подчеркнула множество действующих лиц, интерпретаций и интересов внутри ЕС в отношении Центральной Азии, перечислив элементы системы многостороннего управления ЕС. Например, Европейская служба внешних сношений выступает за более тесное взаимодействие с ЦА. Европейскй парламент скептически настроен по отношению к более активному сотрудничеству с регионом вследствие непростой ситуации в области прав человека. Европейская комиссия имеет преимущественно энергетические интересы в регионе. Существуют также различные интересы отдельных государств-членов ЕС. Это разноголосье акторов и интересов объясняет затяжную бюрократию процессов принятия решений, касающихся внешней политики в отношении Центральной Азии.
Эволюция взглядов ЕС на регион также отражает изменение нарратива: от идеи “Центральной Азии как продолжения России”, которая доминировала в начале 90-х, к более сложному восприятию региона в контексте безопасности в конце 90-х вследствие внутренних конфликтов в ЦА. В течение десятилетия «войны с терроризмом» в начале 2000-х ЕС воспринимал Центральную Азию как «буферную зону» между собой и нестабильным Афганистаном. Общее восприятие Центральной Азии происходило по линии «сосед соседа» из-за большего внимания ЕС к странам Восточного партнерства. Важное замечание: стратегия ЕС в отношении Центральной Азии 2019 г. демонстрирует противоречие, когда, с одной стороны, ЕС желает прислушиваться к локальным потребностям Центральной Азии, а с другой – рассматривает регион через призму соперничества России и Китая. Тем не менее, ЕС считает себя главным проводником либеральных ценностей в регионе.
После начала войны в Украине ЕС пытается усилить сближение с регионом. Об этом свидетельствуют несколько визитов на высоком уровне и обсуждение Соглашения о расширенном партнерстве с Таджикистаном. Своей работой ЕС пытается усилить стимулы для экономик ЦА склоняться в сторону ЕС, снижая при этом зависимость региона от России.
Д-р Жанибек Арынов также представил обзор взаимодействия ЕС с Центральной Азией, заявив, что незначительная роль Центральной Азии для ЕС является одним из определяющих факторов ограниченной работы ЕС в регионе.
Д-р Арынов рассказал о потребностях ЕС в энергии и транспортных маршрутах, а также о том, что и то, и другое было в повестке дня еще до войны в Украине. Но, в частности, повышенный интерес Европы к сфере энергетической диверсификации продиктован важностью роли, которую могут сыграть в ней государства Центральной Азии, особенно в отношении редкоземельных металлов и поставок нефти.
Он признал, что ЕС мог бы сделать больше для человеческого измерения, например, поддержать молодежные инициативы в Центральной Азии, поскольку союз пользуется относительно высокой репутацией в странах региона по сравнению с растущим уровнем синофобии в Казахстане и Кыргызстане, и меняющегося отношения граждан государств Центральной Азии к России на фоне ее войны против Украины.
Д-р Фабьен Боссют критически оценила продвижение демократии ЕС и поддержку прав человека и гражданского общества в Центральной Азии, подчеркнув неоднозначную репутацию ЕС в этом конкретном направлении. Продвижение демократии стало более заметным в повестке ЕС с середины 2000-х годов, и в последней Стратегии 2019 года этот вопрос рассматривается как один из ключевых. Он существует на бумаге, однако ощутимые результаты этой работы более скромные, как и масштабы, поскольку регион находится на периферии интересов западных акторов.
Объяснение ограниченного воздействия деятельности ЕС в регионе помимо недостаточности бюджета заключалось в отсутствии стимулов, особенно по сравнению со странами Восточного партнерства. Бюрократическая небрежность ЕС в распределении помощи в целях развития, а также отсутствие подхода, основанного на кондициональности и преобладание интересов над ценностями помешали успешному продвижению демократии.
Стабильность в Центральной Азии оказалась важнее демократии. Несмотря на крайне авторитарные модели управления центральноазиатских режимов, ЕС поддерживает с ними дружеские отношения.
Д-р Боссют также подняла важную проблему продвижения демократии и поддержки гражданского общества ЕС в ЦА – не работающий неолиберальный подход союза к продвижению ценностей и его европоцентристскую фиксацию на нормах. Данный подход носит технократический и управленческий характер, копируя внешне отформованные готовые «решения» и вставляя их в контекст центральноазиатских обществ.
Чтобы инициативы поддержки демократии и гражданского общества в регионе были более успешными, необходимо их поддерживать по принципу “местной собственности” и понимать местный контекст, системы ценностей и местные демократические практики.
Например, большое значение социального доверия и общественной солидарности и местных норм самоуправления, ярко проявившихся во время кризиса COVID-19. Конечно, некоторые практики самоуправления и опоры на собственные силы имеют свои недостатки. Некоторые сети доверия в сельской местности носят родовой и патриархальный характер и не лишены оппортунистического поведения, так что это тоже не панацея. Исследовательница заключила, что нельзя некритично относиться к формам и практикам местного самоуправления.
За дискуссией последовала сессия вопросов и ответов, в ходе которой участники имели возможность спросить о будущем продвижения демократии в регионе, биобезопасности и перспективах введения вторичных санкций в отношении государств Центральной Азии.
В ходе сессии д-р Брианна Тод, обращаясь к будущему продвижения демократии, упомянула о важности работы, ведущейся «за кулисами», где она упомянула несколько визитов членов Конгресса в регион за последний год в связи с «январскими событиями» в Казахстане, ситуацией в Каракалпакстане (Узбекистан) и ГБАО (Таджикистан).
Другие вопросы аудитории касались пограничных столкновений в Ферганской долине вдоль кыргызско-таджикской границы, а также того, изменится ли в ближайшее время позиция США/ЕС в отношении безопасности и стабильности на границах государств региона. Посол Крол подчеркнул важность двустороннего механизма урегулирования конфликтов. Он упомянул случай Кемпир-Абадского водохранилища на кыргызско-узбекской границе, в результате которого обе стороны пришли к соглашению. При отсутствии доминирующей силы в регионе, как это было в советское время, отсутствует и региональный механизм разрешения конфликтов, что по-прежнему является серьезным вызовом.