«Туркменистан стремится вырваться из зависимости от Китая и России как единственных маршрутов для экспорта своих энергоресурсов, которые в свою очередь используются этими странами, чтобы втянуть Туркменистан в свою орбиту влияния», — отмечает в статье, написанной для аналитического портала CABAR.asia, политолог Рустам Мухамедов (Туркменистан).
В последние годы двусторонние отношения Туркменистана и России характеризовались подъемом после почти десятилетнего периода кризиса между двумя странами. Текущее возрождение отношений привело к определенным прорывам, таким как расширение торговли и углубление сотрудничества в области безопасности. Несмотря на неуклонный рост отношений, сохраняются определенные ограничения, а именно нежелание Туркменистана присоединиться к российско-центричным интеграционным проектам, что является свидетельством упорных попыток Ашхабада сохранить преемственность своей внешнеполитической стратегии, которая основывается на равноудаленности от глобальных центров силы.
Однако Туркменистан находится в более узком пространстве для достижения этой цели, поскольку внутренние и внешние вызовы, а именно внутренний экономический кризис, чрезмерная экономическая зависимость от Китая и усиление режима талибов (запрещено в странах Центральной Азии и признано террористическим) в соседнем Афганистане, вынуждают его тяготеть ближе к России. В этой связи представляет интерес изучить в какой степени нынешний уровень двустороннего сотрудничества указывает на стратегические изменения во внешней политике Туркменистана и каковы основные прорывы и существующие пределы этих отношений.
Наследие прошлого и возрождение отношений после 2016 года
Двусторонние отношения между Туркменистаном и Россией развивались по неровному пути, отмеченному периодами напряженности и беспокойства. В этом отношении бывший президент Туркменистана С. Ниязов оставил неоднозначное наследие. Во внутренней политике страны он настойчиво проводил политику «туркменизации», которая исключила русский язык из всех социальных сфер, что включало закрытие школ с русским языком обучения и запреты на подписку на русские периодические издания и вещание в СМИ.
Во внешней политике Ниязов проводил курс на изоляционизм, основанным на двойственном статусе страны – «позитивном нейтралитете». Эта политическая позиция позволила ему оградить свой персоналистский автократический режим от международного контроля и иностранного влияния, что, естественно, повлияло на отношения с Россией. Ашхабад уделял приоритетное внимание двусторонним экономическим контактам, сосредоточив внимание главным образом на потребностях своего энергетического сектора, воздерживаясь от активного взаимодействия с ориентированными на Россию платформами. Страна понизила свой статус в Содружестве Независимых Государств (СНГ) до ассоциированного члена и не проявляла интереса к тому, чтобы стать членом Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Первые шаги Г. Бердымухамедова в сторону России после прихода к власти, казалось, указывали на стратегическое изменение внешнеполитического курса страны. Две страны выразили амбициозные планы по расширению торгово-экономического сотрудничества, прежде всего в энергетическом секторе, а также в других областях. Они договорились о строительстве Прикаспийского газопровода (вместе с Казахстаном), который увеличил бы объем экспорта туркменского газа в Россию примерно на 20–30 миллиардов кубометров.
Однако эта переориентация длилась недолго; в 2009 году взрыв на трубопроводе Средняя Азия–Центр, по которому туркменский газ поставляется в Россию, привел к взаимным обвинениям и последующему постепенному ухудшению отношений, в результате чего планы строительства трубопровода были приостановлены и экономическое и политическое сотрудничество было сведено к минимуму. Отношения достигли дна к 2016 году, когда российский «Газпром» прекратил импорт газа из Туркменистана и подал иск против «Туркменгаза» в международный арбитражный суд в Стокгольме по поводу цены, указанной в контракте на поставку.
С 2017 года руководство Туркменистана предприняло значительные шаги для восстановления отношений с Россией. В 2017 году президенты двух стран подписали знаковый договор о стратегическом партнерстве, который включал более 13 документов, в том числе программу экономического сотрудничества на период 2017–2019 годов, в которой было около 80 совместных проектов и мероприятий. В мае 2021 г. Г. Бердымухамедов утвердил новую программу экономического сотрудничества между странами на период 2021–2023 гг., которая предусматривает дальнейшее расширение сотрудничества в целом ряде областей, в том числе в промышленности, сельском хозяйстве, высоких технологиях, финансах и энергетике.
Положительная динамика также нашла отражение в увеличении количества регулярных встреч на высшем и высоком политическом уровнях, межправительственных и межрегиональных контактов, включая недавнее участие Туркменистана в заседаниях Межправительственного совета Евразийского экономического союза и саммитах ШОС. Показательно также, что Сердар Бердымухамедов, сын президента и очевидный преемник поста своего отца, был назначен сопредседателем межправительственной комиссии Россия–Туркменистан, а совсем недавно – представителем Туркменистана в Экономическом совете СНГ.
Экономические отношения: рост торговли и сотрудничества – да, ЕАЭС – нет
Заинтересованность Туркменистана в восстановлении отношений с Россией продиктована экономическими потребностями. Страна переживает самый острый экономический и финансовый кризис в своей независимой истории, который возник в результате целого ряда факторов: падения мировых цен на углеводороды, потери зарубежных заказчиков газа и массового нецелевого использования государственных средств на тщеславные проекты. Торговля газом с Китаем, который стал основным покупателем туркменского газа и с 2017 по 2019 год был его единственным покупателем, не была особенно прибыльной, несмотря на большие объемы, поскольку Ашхабаду приходилось возвращать китайские инфраструктурные кредиты. В результате, испытывающий серьезные финансовые трудности политический режим был даже вынужден сократить бесплатное предоставление некоторых коммунальных услуг, которые были столпами неофициального «социального контракта» с населением, и столкнулся с нехваткой продуктов питания, что даже привело к маломасштабным и изолированным протестам в разных частях страны.
Таким образом, возобновление импорта газа «Газпромом» было для Ашхабада первоочередной задачей, поскольку это могло бы смягчить его финансовые трудности. В 2019 году «Газпром» отозвал иск против Туркменгаза и возобновил импорт газа из Туркменистана, подписав пятилетний контракт, хотя и со скромным годовым объемом в 5,5 млрд кубометров. Несмотря на отсутствие официальных данных по фактической цене в открытом доступе, косвенные данные свидетельствуют о том, что она может составлять около 187 долларов США за 1 000 кубометров. Хотя такую договоренность вряд ли можно рассматривать как выгодную сделку для туркменского правительства, учитывая предыдущие газовые соглашения между двумя сторонами, она, тем не менее, является важной поддержкой в нынешних обстоятельствах, поскольку возобновление деятельности незамедлительно приносит столь необходимые денежные поступления и помогает стабилизировать внутреннюю экономическую ситуацию. Кроме того, данное соглашение укрепляет позицию туркменской стороны на переговорах с Китаем по экспортным ценам на газ, поскольку последний больше не имеет полной закупочной монополии.
Однако Ашхабад не единственная сторона, извлекающая выгоду из возрождающегося сотрудничества в энергетическом секторе. В июне 2021 года посол России в Туркменистане Александр Блохин положительно оценил соглашение между Туркменистаном и Азербайджаном о совместной разработке ранее спорного нефтегазового месторождения Достлук в Каспийском море, подчеркнув готовность Лукойла стать оператором проекта. Ранее, в феврале 2021 года, во время встречи с главой «Лукойла» Вагитом Алекперовым Г. Бердымухамедов выразил поддержку Туркменистаном намерению компании стать оператором нефтяного месторождения и готовность страны рассмотреть конкретные инвестиционные предложения компании.
Татнефть – еще один российский нефтяной гигант, который расширяет свою деятельность в стране. Компания присутствует в Туркменистане с 2008 года; в 2020 году было подписано новое соглашение с государственной компанией «Туркменнебит» (Туркменская нефть) о продолжении оказания услуг по увеличению дебита нефтяных скважин на месторождении Готурдепе до 2028 года, а в январе 2021 года была запущена новая площадка для ремонта НКТ труб. «Татнефть» – одна из нескольких компаний из российской Республики Татарстан, которая напрямую извлекает выгоду из хороших личных отношений между Г. Бердымухамедовым и Р. Миннихановым, президентом республики. Так, татарстанский КАМАЗ поставит около 2000 единиц автотехники в период 2019–2021 годов и в настоящее время расширяет локальную сеть своих сервисных центров. Казанский вертолетный завод также рассчитывает на дальнейшее сотрудничество, поставив 2 новых вертолета для службы скорой авиации. Судостроительная корпорация «Ак Барс» занимается модернизацией туркменского морского флота; в 2019 году она сдала новый пассажирский теплоход «Ровач», сейчас идет сборка еще одного судна. В целом, в январе 2019 года товарооборот между Туркменистаном и Татарстаном достиг 120 миллионов долларов и будет расти. Обе стороны также связывают тесные гуманитарные связи, поскольку университеты Татарстана являются одним из основных направлений в России для туркменских студентов.
Тенденция к росту экономического сотрудничества между Туркменистаном и Россией связана не только с углеводородами. В последние годы наблюдается устойчивый рост товарооборота, не связанного с природным газом. В 2020 году, несмотря на замедление мировой экономики, вызванное пандемией коронавируса, эта торговля выросла на 40% и достигла рекордной отметки в 970 миллионов долларов США. В то же время, как показывают цифры, расширение негазовой торговли приводит к росту отрицательного торгового баланса Туркменистана. Таким образом, эта цифра указывает на то, что экономика Туркменистана остается крайне недиверсифицированной и мало что может предложить, кроме углеводородов.
Хотя двустороннее экономическое сотрудничество процветает и, согласно прогнозам, в ближайшие годы будет и далее расширяться, оно не приводит к изменению взглядов Ашхабада в отношении российских интеграционных проектов, а именно Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В то же время совсем недавно туркменская делегация действительно стала постоянным гостем на саммитах ЕАЭС, подчеркивая, что у страны есть ресурсы, которые могут представлять большой интерес для ее членов. Делегация упомянула, в частности, транспортную и логистическую инфраструктуру страны, в том числе международный морской порт Туркменбаши. Туркменистан имеет давние амбиции стать важным межрегиональным соединительным звеном и, следовательно, вложил значительные средства в развитие этой инфраструктуры, которая в настоящее время не используется в полной мере.
Несмотря на вышесказанное, Ашхабад не заинтересован во вступлении в ЕАЭС, так как это еще больше сократит и без того узкое пространство для маневрирования, замкнув Туркменистан в ориентированной на Россию экономической и политической орбите, чего туркменское руководство пытается избежать, учитывая обострение геополитических противоречий в регионе со стороны внешних держав и все еще значительную зависимость от Китая. Это также объясняет растущее участие Туркменистана во внутрирегиональном сотрудничестве, поскольку оно может укрепить позиции стран региона в продвижении своих интересов по отношению к внешним державам. На внутреннем уровне нежелание вступать в ЕАЭС связано с необходимостью проведения структурных экономических реформ для гармонизации внутренней законодательной и нормативной базы и открытия внутреннего рынка, что высшее руководство не желает делать, поскольку это отнимет у них рычаги, которые используются для собственной политической и финансовой выгоды. Таким образом, Туркменистан, скорее всего, продолжит переговоры о какой-либо форме соглашения с ЕАЭС, которое не ограничивало бы его способность действовать в одностороннем порядке.
Отношения в сфере безопасности: в центре внимания афганская проблема
По сравнению с экономикой, сотрудничество в области безопасности между двумя государствами не претерпело такого же уровня прорыва, несмотря на сохраняющееся множество вызовов безопасности в регионе, которые вызывают взаимную озабоченность. Туркменистан всегда поддерживал наименее выраженное партнерство в области безопасности с Россией из всех пяти стран Центральной Азии. Ашхабад всегда отказывался присоединяться к возглавляемым Россией многосторонним платформам, ориентированным на безопасность – ОДКБ и ШОС, ссылаясь на принцип неприсоединения своего статуса нейтралитета. Ашхабад также избегает участия в совместных военных учениях и маневрах, в отличие, например, от Узбекистана (также не являющегося членом ОДКБ). Эта самоисключающая позиция, хотя и предоставляет возможность для многовекторного политического курса, имеет высокую цену, поскольку Ашхабаду остается полагаться на свои возможности.
Эта способность противостоять угрозам, исходящим из Афганистана без посторонней помощи, давно вызывает сомнения в Кремле. Таким образом, с 2017 года, когда сотрудничество между двумя государствами приобрело новый импульс, Россия активизировала свои усилия, чтобы побудить Туркменистан развивать более глубокое партнерство в области безопасности. Эти усилия завершились подписанием долгожданного соглашения о совместном сотрудничестве в области безопасности в октябре 2020 года после 17-летнего ожидания. Время и контекст, в котором Туркменистан ускорил принятие документа, подчеркивают, что Кремль не уклонился от использования экономических рычагов для достижения этой цели. Маловероятно, что это произошло в результате переоценки потребностей туркменских властей в области безопасности, поскольку Ашхабад всегда настаивал на том, что пограничная ситуация находится под контролем, даже в тех случаях, когда независимые наблюдатели сообщали о насильственных инцидентах на границе, которые приводили к жертвам с туркменской стороны. Позже в том же году в сообщениях говорилось, что российские войска оказывали прямую помощь Туркменистану в защите его границы с Афганистаном, что туркменские власти отрицали, поскольку это открыто нарушает основополагающие принципы его внешней политики.
Несмотря на различные предпочтения в отношении механизмов сотрудничества (неформальное партнерство или формальный альянс), цели Туркменистана и России совпадают в отношении восстановления политической стабильности в Афганистане, что некоторые наблюдатели рассматривают как благодатную почву для более прочного соглашения о безопасности между двумя странами. Действительно, при подписании Договора о стратегическом партнерстве 2017 года Г. Бердымухамедов подчеркнул признание интересов России в регионе, ее подход как «стабилизирующий фактор» и взаимную позицию для всеобъемлющего политического урегулирования в Афганистане через политико-дипломатические средства. Обе стороны также разделяют схожие стратегии взаимодействия в решении афганской проблемы; и Россия, и Туркменистан поддерживали дипломатический диалог как с официальным правительством, так и с Талибаном, рассматривая последних как важный фактор стабилизации ситуации.
Тем не менее, Россия и Туркменистан различаются своими более крупными стратегическими целями в отношении политического урегулирования в Афганистане. Для России недавнее усиление режима талибов и связанные с этим риски предоставляют реальную возможность еще больше укрепить и без того доминирующее положение в архитектуре региональной безопасности, что включает в себя приближение Туркменистана к орбите влияния в сфере военной безопасности. Фактор Китая играет важную роль в этих соображениях. В последние годы Китай активизировал свою деятельность по обеспечению безопасности в регионе, увеличив продажи оружия странам региона, создав военную базу в Таджикистане и обязавшись поддерживать его в обеспечении безопасности своих границ. Туркменистан тоже в данном списке; показательно, что Ашхабад стал первой остановкой в пятидневном туре министра иностранных дел Китая Ван И в Среднюю Азию в июле 2021 года. Во время встречи с Г. Бердымухамедовым Ван И выразил готовность Пекина помочь Туркменистану защищать свои границы как «традиционными», так и «нетрадиционными» средствами; последнее, по мнению некоторых наблюдателей, скорее всего, подразумевает расширенное развертывание персонала китайских частных охранных компаний, которые уже помогают защищать принадлежащую китайцам инфраструктуру в стране.
Это предложение было тепло встречено в Ашхабаде, особенно с учетом того, что оно было связано с новыми экономическими сделками между двумя странами. Что наиболее важно, имея поддержку другой крупной державы, Ашхабад получает важные рычаги влияния в своих дискуссиях по поводу более интенсивного сотрудничества с Россией в сфере безопасности, которые он будет использовать, чтобы избежать чрезмерного тяготения последней к региональным платформам, ориентированным на безопасность. Следовательно, ожидается, что Ашхабад попытается найти правильный баланс в своих отношениях с обеими крупными державами и не станет слишком зависимым от кого-либо из двух в сфере безопасности. Кроме того, Туркменистан продолжит свой курс на установление дружественных отношений с талибами для обеспечения своих инфраструктурных проектов и инвестиций в Афганистане, таких как газопровод Туркменистан-Афганистан-Пакистан-Индия, который важен не только с экономической, но и с геополитической точки зрения, поскольку это уменьшит зависимость Ашхабада как от Китая, так и от России.
Заключение
Недавняя активизация сотрудничества между Туркменистаном и Россией, которая, хотя и отмечена определенными прорывами, не указывает на стратегическое изменение внешнеполитического курса Туркменистана, а именно на его переориентацию на Кремль. Это подчеркивается тем, что Ашхабад предпочитает поддерживать отношения на двустороннем уровне с упором на экономическое сотрудничество и сохраняющееся нежелание присоединяться к многосторонним платформам, ориентированным на Россию, таким как ЕАЭС, ШОС и ОДКБ.
Хотя непосредственные интересы России и Туркменистана действительно пересекаются в вопросах, представляющих взаимный интерес, а именно в отношении стабилизации политической ситуации в соседнем Афганистане, две страны расходятся в своих предпочтениях в отношении механизмов сотрудничества и более крупных стратегических целей. Туркменистан стремится вырваться из зависимости от Китая и России как от единственных маршрутов для экспорта своих энергоресурсов, которые в свою очередь используются этими странами, чтобы втянуть Туркменистан в свою орбиту влияния. Следовательно, Ашхабад продолжит свой курс на обеспечение успеха проекта газопровода ТАПИ, который, однако, крайне сложно будет реализовать в ближайшем будущем. Учитывая это, туркменские власти постараются найти правильный баланс в своих отношениях как с Москвой, так и с Пекином, чтобы не ухудшить отношения ни с одной из двух сторон, одновременно пытаясь избежать чрезмерного увлечения политикой безопасности, которая еще больше сузит пространство для односторонних действий.
Еще предстоит увидеть, как туркменское руководство справится с этим планом уравновешивания, учитывая внутренние и внешние проблемы, которые оказывают дополнительное давление на правящий режим. Туркменистан отмечает 30-летие своей независимости крайне неэффективной экономикой, чрезмерно зависящей от экспорта углеводородов, множеством социальных проблем, вызванных ухудшающейся социально-экономической ситуацией и наследственной преемственностью власти, вырисовывающейся на горизонте, требующей политической стабильности. Что наиболее важно, Туркменистан не обладает той степенью автономности во внешней политике, которую он когда-то имел, что сделало возможным его самоисключающую позицию, основанную на статусе нейтралитета. Учитывая эту современную реальность, Туркменистан сталкивается с множеством сложных вопросов, требующих решений, с гораздо меньшими вариантами, которые удовлетворили бы его интересы и амбиции, а также с потенциальной позицией «цугцванга», когда любой потенциальный шаг, скорее всего, приведет только к ухудшению его положения.