Узбекистан с 2016 года активно предпринимает шаги по поэтапной децентрализации госуправления, однако, на этом пути имеются ряд системных проблем.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Узбекистан с первых дней независимости уделял внимание вопросу поэтапной децентрализации системы государственного управления. Особенно после 2016 года данное направление было определено как одно из приоритетных в утвержденной в 2017 г. стратегии действий по развитию республики. Значимость поэтапной децентрализации государственного управления была обозначена в числе утвержденных основных направлений и задач административной реформы государственного управления[1].
Осторожная децентрализация
Проведенные в период с 2016 по 2020 годы реформы в данном направлении демонстрируют, что Узбекистан пока пытается осторожно осуществлять административную и фискальную децентрализацию, сохраняя статус-кво в вопросе политической децентрализации. Следует отметить следующие решения, которые были нацелены на усиление местных органов власти:
- Укрепление финансовой самостоятельности регионов, поддержка роста доходной базы местных бюджетов и увеличение полномочий местных властей по формированию приоритетных расходов на уровне областей, городов и районов.
На первом этапе руководством страны было принято решение по проведению эксперимента с местными бюджетами города Ташкент и его районов. Так 7 июня 2017 году были приняты указ президента № УП–5075 «О мерах по расширению полномочий органов государственной власти на местах в формировании местных бюджетов» и постановление № ПП–3042 «О расширении полномочий органов государственной власти на местах и повышении их ответственности за формирование доходов местных бюджетов»[2].
Согласно вышеперечисленным правовым актам, ряд поступлений как фиксированный налог по отдельным видам предпринимательской деятельности; налог на имущество и земельный налог с физических и юридических лиц; единый налоговый платеж для микрофирм и малых предприятий в доходы бюджетов районов; налог за пользование водными ресурсами; налог на потребление бензина, дизельного топлива и газа, а также другие сборы были перераспределены в полном или частичном объеме в пользу городского бюджета Ташкента и местных бюджетов его районов[3].
Уже в конце 2018 года было принято решение распространить данную практику и на остальные регионы республики. Было решено кроме вышеуказанных видов налогов и сборов в бюджеты регионов перечислять часть наиболее важных поступлений в виде налогов на доходы физических лиц и налогу на добавленную стоимость, а также полностью поступления от акцизного налога на алкогольную продукцию, пиво, розничную реализацию бензина, дизельного топлива и газа[4].
Однако к сожалению, повышение объема доходов местных бюджетов не всегда сопрягается с параллельным ростом уровня подотчетности местных органов власти и введением транспарентной системы их расходования. Во многих случаях дополнительные доходы направляются лишь на укрепление материально-технической базы местных хокимиятов [местная администрация – прим.ред], а не на развитие социальной инфраструктуры.
- Передача полномочий по принятию решений из центральных органов управления местным властям и повышение их ответственности за социально-экономическое развитие регионов, городов и районов.
В конце 2018 года органам власти на местах также были переданы из республиканского бюджета в местное финансирование ряда бюджетных организаций. Например, финансовые управления/отделы хокимиятов, управления юстиции, территориальные инспекции по карантину растений, информационно-библиотечные центры, территориальные управления государственного финансового контроля и казначейства, музеи и театры регионального значения, а также управления/отделы внебюджетного Пенсионного фонда[5]. Наряду с этим, для активизации самостоятельной деятельности местных кенгашей народных депутатов было принято решение образовать отдельные секретариаты, которые будут обеспечивать организационное, техническое и иное обслуживание деятельности местных депутатов[6].
Также, начиная с 2018 года в каждом регионе республики образованы военно-административные секторы под руководством хокимов областей. Нововведения были аргументированы необходимостью обеспечения достаточного уровня взаимодействия между военными округами и органами государственной власти на местах, а также привлечения ресурсов местных бюджетов для развития инфраструктуры военных городков и полигонов, укрепления материально-технической базы воинских частей, учреждений и подразделений[7].
В то же время, важно разграничить функции центральных и местных органов власти в этом направлении. Согласно концепции децентрализации центральные органы управления обычно сохраняют контроль над такими стратегическими отраслями, как вооруженные силы и могут передавать местным властям лишь вопросы финансирования и регулирования деятельности в основном территориальных полицейских учреждений.
В этом контексте следует также упомянуть, что начиная с августа 2017 года налажена деятельность секторов – новой системы по комплексному социально-экономическому развитию регионов[8]. В соответствии с этим и в целях повышения ответственности местных руководителей за поступательный прогресс регионов, территории Республики Каракалпакстан, областей, районов, городов разделены на четыре сектора по комплексному социально-экономическому развитию под руководством хокимов областей и районов (городов), руководителей региональных органов прокуратуры, внутренних дел, налоговой службы. Руководителям секторов поручено системно изучать состояние в семьях их регионов и решать на местах выявленные проблемы.
Требует отдельного изучения вопрос своевременного и эффективного исполнения руководителями региональных органов прокуратуры, внутренних дел и налоговой службы их непосредственных служебных обязанностей параллельно с занятием социально-экономическими вопросов и сбалансированности распределения властных полномочий на местах.
В период пандемии и введения карантинных мероприятий руководство страны не раз отмечало ответственность местных органов власти за устойчивость эпидемиологической ситуации на ответственных территориях[9]. Более того, местным властям были переданы полномочия по самостоятельному ужесточению или ослаблению карантинных мер на их территориях по согласованию с органами здравоохранения[10]. Также было предложено принимать решения о возобновлении традиционной учебной деятельности школами в сентябре 2020 г. местным кенгашам народных депутатов исходя из эпидемиологической ситуации в каждом районе или городе[11].
Вызовы в реализации мер по децентрализации
Несмотря на предпринимаемые меры по повышению ответственности и значению местных властей, на пути политики децентрализации в Узбекистане существует ряд системных проблем:
- В то время как были осуществлены некоторые изменения в законодательстве, фундаментальный нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность местных органов власти Закон «О государственной власти на местах» все еще исполняется в устаревшей редакции, утвержденной в 1993 г.[12].
Еще в мае 2019 г. сообщалось о разработке данного законодательного акта в новой редакции[13], однако до сих пор он не был принят. Согласно этому проекту, предлагалось расширить полномочия хокимов на местах, включив в их перечень координацию деятельности территориальных правоохранительных органов в вопросах обеспечения соблюдения общественного порядка, безопасности граждан, защиты их прав, свобод и здоровья, профилактики правонарушений, соблюдения паспортно-визового режима, социальной реабилитации лиц, совершивших правонарушения[14].
Очевидно, что необходимо принять данный нормативно-правовой акт в новой редакции в соответствии с современными реалиями и в рамках кардинальной трансформации системы государственного управления согласно запущенной административной реформе. Наряду с этим, утверждение Стратегии последовательной децентрализации государственного управления с указанием конкретных сроков по каждому этапу передачи полномочий центральных органов местным властям, повышением самостоятельности органов местной власти, их финансового обеспечения, высокой ответственности и транспарентной подотчетности.
- В последние годы полномочия местных органов власти, особенно хокимов и хокимиятов, серьезно расширились. В настоящее время они, согласно законодательству, выполняют около 300 задач и функций, в то время как из них 175 не входят в основную компетенцию хокимов и дублируют функции других ведомств[15].
Децентрализация в стране развивается по типу деконцентрации, когда передаваемые из центра полномочия консолидируются в руках местного хокима. Эффективная децентрализация требует большего вовлечения неправительственных организаций в работу местных властей. Передача отдельных функций и привлечения НПО для решения актуальных социально-экономических вопросов в сфере защиты прав лиц с ограниченными возможностями, молодежи, поддержки уязвимых слоев населения, а также образования могла бы разгрузить местные исполнительные структуры. Это также помогло бы повысить адресность государственной поддержки и роль гражданского общества в урегулировании значимых проблем на местах.
Однако в условиях низкого уровня подотчетности местных властей и обладания крайне широкими полномочиями были зафиксированы несколько случаев, демонстрирующих факты коррупции, процветания местничества и конфликта интересов. Так, экс-хоким Самаркандской области Т. Джураев был обвинен в получении крупных взяток, превышении должностных полномочий и был осужден на 13 лет лишения свободы[16]. В декабре 2020 г. получили известность факты выигрыша крупных государственных тендеров в Андижанской, Джизакской и Хорезмской областях компаниями, контролируемыми родственниками ответственных руководителей хокимиятов этих регионов[17].
Сохранение практики возглавления хокимами одновременно представительной и исполнительной власти на соответствующей территории, вкупе с низким уровнем их подотчетности местному населению и кенгашу народных депутатов, непрозрачности процедуры выделения земельных участков, принятия решений, кадровых назначений, проведения государственных закупок и тендеров на строительные работы, предоставления услуг, усиливают коррупционные риски. Это может нанести серьезный урон достижению национальных интересов по социально-экономическому благосостоянию страны.
В связи с этим требует пересмотра процедура подготовки и назначения руководящих кадров в местных органах власти. Назрела необходимость принятия целостного законодательства о госслужбе, введения системы поэтапной подготовки государственных служащих и их назначения на высшие ответственные посты на базе меритократии.
Исполнение руководителями территориальных органов власти и правоохранительных структур их непосредственных обязанностей, закрепленных в законодательных актах, может повысить эффективность их деятельности, а также строго соблюдать систему сдержек и противовесов с особой ролью судебных органов как арбитров в решении спорных вопросов между центральными и региональными вопросами на уровне каждой отдельно взятой территории.
- Концепция децентрализации предполагает постепенное уменьшение роли центральных органов власти. Однако в последние годы отмечается тенденция увеличения количества центральных управленческих структур и их штатной численности. По сравнению с 2016 годом количество министерств было увеличено с 14 до 22 единиц, государственных комитетов с 8 до 10, агентств с 6 до 7, комитетов с 2 до 4, инспекций с 7 до 8.
Так, в настоящее время хокимы областей, городов и районов могут иметь до восьми заместителей по различным вопросам[18] по сравнению с тремя-шестью заместителями в начале 2016 года[19].
Чрезмерное увеличение аппаратов как центральных, так и территориальных органов управления может привести к излишней бюрократизации вопросов, концентрации властных полномочий, усложнению процедуры принятия решения и ощутимому росту расходов на содержание управленческих структур. В условиях невысокого потенциала местных органов власти рост их численности не может обернуться качественным скачком в эффективности управления и в социально-экономическом развитии территорий.
К сожалению, несмотря на увеличение полномочий и ощутимого улучшения финансирования деятельности местных органов власти, количество областей, требующих выделения трансфертов из республиканского бюджета для покрытия их расходных статей, выросло из 7 в 2018 г.[20] до 11 в 2021 г.[21] Руководство страны также в декабре 2020 г. объявило о решении провести оптимизацию численности работников системы государственного управления в среднем до 15 процентов[22].
- Не сформирован единый подход к назначению руководства и сотрудников территориальных подразделений центральных органов власти, а также к финансированию их деятельности на местах.
Так, руководители управлений здравоохранения, главных финансовых управлений, управлений дошкольного образования назначаются на должность и освобождаются от должности по согласованию с местными хокимами, руководители управлений народного образования и территориальных подразделений казначейства назначаются на должность и освобождаются без согласования с органами государственной власти на местах.
Прокуроры областей, руководители областных управлений юстиции и управлений внутренних дел назначаются и освобождаются от должности их непосредственными руководителями из центральных ведомств.
В то же время начальники управлений Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан в областях и Государственных налоговых управлений областей назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Узбекистан.
Назначение руководителей социально-экономических ведомств решением местных кенгашей, а руководителей правоохранительных органов центральными органами власти могла бы способствовать повышению роли местных депутатов, а также созданию унифицированной системы формирования руководителей органов на местах.
Наряду с этим, финансирование деятельности главных финансовых управлений хокимиятов, территориальных управлений государственного финансового контроля, управлений казначейства по областям, управлений юстиции областей в 2018 году были переданы из ведения республиканского бюджета в местные бюджеты[23].
В этих условиях может быть нарушен процесс целенаправленного, постоянного и беспристрастного мониторинга формирования доходов и распределения доходов местных бюджетов вышеуказанными финансовыми органами. Также нарушается осуществление действенного контроля за соблюдением требований законодательства, законности в правоприменительной практике и нормотворческой деятельности государственных органов на местах в силу их зависимого положения от местных руководителей.
Данная система в существующем виде может эффективно работать лишь в условиях повышения подотчетности местных органов власти и повышения транспарентности их ежедневной деятельности.
Заключение
В целом следует отметить, что децентрализация государственного управления часто воспринимается лишь как простое усиление властных полномочий местных органов власти. На самом деле, эффективная децентрализация возможна при продуманном распределении, а не разделении общей ответственности между центральными и местными органами управления.
Действенная децентрализация предполагает создание новой модели взаимоотношений между центральным правительством и местными властями на базе более тесного сотрудничества и стратегической роли центральных органов управления.
Вместе с тем, множество кейсов в Узбекистане демонстрируют, что расширенная финансовая самостоятельность местных органов власти на текущем этапе развития и с учетом имеющихся пробелов в законодательстве наносят урон обеспечению финансовой дисциплины и финансовой устойчивости регионов.
Ключевыми факторами успеха реформ по децентрализации служат сопряжение этих трансформаций с целостной модернизацией системы управления в государстве, создание необходимой нормативно-правовой базы, развитие адекватного потенциала местных органов власти и ощутимое повышение их реальной подотчетности в принятии решений и распределении бюджетных средств.
Разумеется, что решение этих вопросов требует времени, долгосрочной приверженности и политической воли центральных органов управления на проведение реформ по децентрализации. В этом случае как показывают практики многих государств мира децентрализация может принести такие положительные результаты, как повышение качества и эффективности предоставления государственных услуг на местах, ускоренное социально-экономическое развитие территорий, а также активное участие местных жителей в принятии решений органами власти.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в материале, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Указ Президента Республики Узбекистан № УП-5185 «Об утверждении Концепция административной реформы в Республике Узбекистан» от 8 сентября 2017 г. https://lex.uz/docs/3331176
[2] В Ташкенте проведут эксперимент с местным бюджетом. // Информационно – правовой портал «Norma», 21 июня 2017 г. https://www.norma.uz/novoe_v_zakonodatelstve/v_tashkente_provedut_eksperiment_s_mestnym_byudjetom
[3] Указ Президента Республики Узбекистан № УП–5075 «О мерах по расширению полномочий органов государственной власти на местах в формировании местных бюджетов» от 7 июня 2017 г. https://www.lex.uz/docs/3232503
[4] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-4086 «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы» от 26 декабря 2018 г. https://lex.uz/docs/4131693#4134663
[5] Там же
[6] Закон Республики Узбекистан № ЗРУ-636 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с совершенствованием деятельности Кенгашей народных депутатов» от 14 сентября 2020 г. https://www.lex.uz/acts/4996187
[7] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП- 3897 «О создании Фонда развития военно-административных секторов» от 4 августа 2018 г. https://lex.uz/docs/4883904
[8] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП- 3182 «О первоочередных мерах по обеспечению ускоренного социально-экономического развития регионов» от 8 августа 2017 г. https://www.lex.uz/docs/3302446#3303504
[9] Президент возложил на хокимов дополнительную ответственность. ИА «Sputnik Узбекистан», 14 апреля 2020 г. https://uz.sputniknews.ru/society/20200414/13924070/Prezident-vozlozhil-na-khokimov-dopolnitelnuyu-otvetstvennost.html
[10] А.А.Халмурзаев. Траектория выхода из карантина. // ИА «KUN.UZ», 11 мая 2020 г. https://kun.uz/ru/news/2020/05/11/trayektoriya-vyxoda-iz-karantina
[11] Учебный год в школах начнется 14 сентября — президент. // ИА «Газета.uz», 28 августа 2020. https://www.gazeta.uz/ru/2020/08/28/school/
[12] Закон Республики Узбекистан № 913-XII «О государственной власти на местах» от 2 сентября 1993 г. https://lex.uz/docs/112168#120911
[13] Закон о госвласти на местах примут в новой редакции. // ИА «Газета.uz», 24 мая 2019. https://www.gazeta.uz/ru/2019/05/24/project/
[14] Проект Закона Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» от 20 мая 2019 г. https://regulation.gov.uz/ru/document/3518
[15] Полномочия хокимов будут пересмотрены. // ИА «Газета.uz», 24 января 2020. https://www.gazeta.uz/ru/2020/01/24/authority/
[16] Экс-хоким Самаркандской области осужден на 13 лет. // ИА «Газета.uz», 2 августа 2019. https://www.gazeta.uz/ru/2019/08/02/samarkand/
[17] Андижанская прокуратура занялась проверкой фактов возможного конфликта интересов при госзаказах. // АН Podrobno.uz, 28 декабря 2020. https://podrobno.uz/cat/obchestvo/andizhanskaya-prokuratura-zanyalas-proverkoy-faktov-vozmozhnogo-konflikta-interesov-pri-goszakazakh/
[18] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП- 2691 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов исполнительной власти на местах» от 22 декабря 2016 г. https://www.lex.uz/acts/3101496#3102616
[19] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП- 2497 «О совершенствовании структуры территориальных органов государственного управления» от 24 февраля 2016 г. https://www.lex.uz/acts/2906735
[20] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-4086 «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы» от 26 декабря 2018 г. https://lex.uz/docs/4131693#undefined
[21] Закон Республики Узбекистан № ЗРУ-657 «О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2021 год» от 25 декабря 2020 г. https://www.lex.uz/ru/docs/5186047
[22] В Узбекистане число чиновников уменьшат на 15% – Мирзиёев. // АН Podrobno.uz, 29 декабря 2020. https://podrobno.uz/cat/obchestvo/v-uzbekistane-chislo-chinovnikov-umenshat-na-15-mirziyeev/
[23] Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-4086 «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы» от 26 декабря 2018 г. https://lex.uz/docs/4131693#undefined