«Сейчас реформа местного самоуправления имеет серьёзные политические ограничения, носит поверхностный характер и направлена больше на создание видимости демократических преобразований, чем на подлинную децентрализацию власти», – отмечает в своей статье, написанной специально для аналитической платформы CABAR.asia, политолог Димаш Альжанов (Алматы).
Первые прямые выборы сельских акимов прошли 25 июня 2021 года и позиционируется властями как часть реформы по укреплению института местного самоуправления (МСУ). Несмотря на заявление президента Касым-Жомарта Токаева о демократическом характере выборов, они прошли без участия оппозиции.[1] По их итогам, большинство мандатов ожидаемо получила партия Nur Otan. Сразу после выборов президент утвердил «Концепцию развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года» (далее Концепция), где обозначил основные задачи правительства в этом направлении.[2]
Стоит отметить, что это не первая инициатива властей, направленная на развитие органов местного самоуправления. Однако, до значимых изменений дело никогда не доходило. Не имея серьезных стимулов для реформы, власти, наоборот, стремились сохранить политический контроль над регионами. Значимой проблемой остается неготовность и нежелание руководства страны пойти на подлинную децентрализацию власти, обеспечить местное самоуправление надлежащими ресурсами и позволить гражданам через выборы самим формировать состав местных органов власти.
Чтобы лучше понять, что из себя представляет реформа правительства, в этой статье будут проанализированы основные препятствия на пути развития МСУ и дана оценка последним инициативам правительства в контексте политической, административной и фискальной децентрализации.
Административный и политический контроль
Пожалуй, самым очевидным препятствием на пути развития МСУ является высокоцентрализованная система управления. При формировании органов местного управления приоритет был отдан сильной исполнительной вертикали власти. На основе нисходящего принципа президент назначает и снимает с должности акимов областей и городов республиканского значения. Те, в свою очередь, назначают и снимают с должности нижестоящих акимов (кроме сельских акимов). Круг полномочий и обязанностей местного управления определяется центральным правительством. Решения, связанные с администрированием налогов, утверждением бюджета, планированием и развитием регионов, тоже принимаются в центре и реализуются местными исполнительными органами через строгую иерархию подчинения местных органов власти вышестоящему уровню. Чрезмерная концентрация власти и полномочий в руках центрального правительства обеспечивает ему контроль над экономической и политической жизнью регионов, но при этом, полностью сужает пространство для развития местного самоуправления.
Административные единицы третьего уровня (муниципальный уровень, состоящий из сельских округов), в рамках которых внедряется самоуправление, теперь избирают своих акимов напрямую. Несмотря на то, что сельские акимы обретают статус главы администрации местного самоуправления, они, как и прежде остаются частью высокоцентрализованной системы управления. Сельские акимы не обретают независимость в принятии решений и не наделены достаточными полномочиями, чтобы вместе с представительными органами власти самостоятельно формировать местный бюджет и планировать развитие своей административной единицы. На этом фоне передача на уровень сельского округа части коммунальной собственности, а также полномочий по контролю за целевым использованием земельных участков и благоустройству не является достаточным для обретения статуса самоуправляемой единицы.
К тому же не решена проблема с порядком организации выборов. Избирательный процесс полностью контролируется властями, а их итоги фальсифицируются. Как механизм, выборы не могут обеспечить представительство интересов населения в органах власти и исключают избрание независимых от правительства кандидатов. Вместе с выборностью сельских акимов, была внесена норма об управляемом (императивном) мандате. Она связывает акимов избранных от политических партий с членством в партии, и потеря последнего автоматически ведет к потере должности. По итогам первого этапа выборов, 95.4% сельских акимов (77.12% от партии Nur Otan) представляют контролируемые правительством партии, и как депутаты маслихатов, находятся в зависимости от партийного руководства.[3]
В планах правительства, правда, упоминается о намерении формализовать работу сельского собрания и создать на его основе представительный орган – кенес. Но даже в этом случае возникают вопрос относительно полномочий такого фиктивного органа, который по ключевым вопросам будет зависеть от вышестоящей администрации.
Принцип местного самоуправления определяет местный орган власти как выборную территориальную единицу со своим политическим измерением и собственными полномочиями.[6] Поэтому для формирования подлинных органов МСУ реформа в обязательном порядке должна снять существующие политические и административные барьеры, препятствующие свободному участию граждан в управлении региональными и местными органами власти. Для этого необходимо реформировать избирательную систему, четко разграничить полномочия и обязанности между центральным и местным правительством. Создать конституционные гарантии для осуществления самоуправляемого характера власти на местном уровне и закрепить за органами МСУ статус юридического лица. И после того как будут сформированы полноценные представительные и исполнительные органы власти муниципалитетов, перейти к их наполнению через свободные выборы.
Финансовый контроль
Централизованный подход также применяется в администрировании налогов и формировании местного бюджета. Так, основная часть значимых налоговых поступлений направляется в центральный или вышестоящий бюджет и только в последующем распределяются между сельскими округами. Внедрение с 2018 года четвертого уровня бюджета позволило сельским округам пополнить свой бюджет за счет шести налогов (на землю, транспорт, имущество, индивидуальный подоходный налог и др.), плат, штрафов и доходов от коммунального имущества. Тем не менее значительная часть доходов по-прежнему зависит от трансфертов из вышестоящего бюджета, в то время как доля собственных доходов за 2020 год составила только 13.4%.[7]
Из-за централизованного администрирования налогов муниципальные власти вынуждены переводить часть своих средств в вышестоящие бюджеты, так как не имеют полномочий и представительного органа, чтобы самостоятельно управлять ими. На практике это создает дополнительные проблемы в планировании и утверждении статей расходов местного бюджета, так как они должны приниматься через решения районного маслихата (города областного значения).[8] Как показывает исследование бюджетов местного самоуправления от Transparency Kazakhstan за 2019-2020 годы, не все маслихаты проявляют одинаковую заинтересованность во взаимодействии с сельскими округами и своевременном утверждении их бюджетов.[9]
Проблема заключается в том, что районные маслихаты слишком отдалены от муниципального уровня и неспособны быстро реагировать на потребности местного населения. Исправить существующее положение можно только путем создания на уровне муниципалитетов своих маслихатов передав им соответствующие полномочия. Более того, чтобы успешно развивать свои административные единицы, необходимо также пересмотреть систему налогообложения и предоставить органам МСУ возможность не только собирать отдельные налоги, но и самостоятельно определять их ставку.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), осуществляющая мониторинг прогресса Казахстана в области надлежащего государственного управления (good governance), указывала на неэффективность действующей централизованной модели финансового администрирования, и рекомендовала правительству наравне с политической децентрализацией в обязательном порядке провести и фискальную.[10]
Административно-территориальное деление
Краеугольным камнем в построении эффективной системы МСУ является административно-территориальное деление страны. Оно определяет количество уровней субнационального правительства, влияет на административную и экономическую эффективность местного управления, на затраты государства, связанные с содержанием административного аппарата, а также определяет динамику местной демократии и степень восприимчивости местных органов власти к потребностям граждан.
В этом отношении крайне пассивной является позиция правительства Казахстана, которое после долгих лет изучения опыта экономически развитых стран так и не реорганизовало действующую с советских времен командно-административную систему.[11] При создании административно-территориальных единиц третьего уровня (2345) на основе маленьких населенных пунктов (см. график 1), советская система не брала в расчет вопрос экономической эффективности, и тем более не видела в них самостоятельных субъектов рыночных отношений.
Сейчас, по прошествии 30 лет, все эти административно-территориальные единицы имеют существенные различия между собой по количеству населения и размеру территории, что в свою очередь создает большие диспропорции в их экономическом развитии и доходах. К примеру, наименьший бюджет сельского округа составляет — 2.8 млн. тенге (6600 долларов США), а наибольший — 2.5 млрд (58 млн. долларов).[12] Как мы видим, из-за разной налоговой базы и экономического потенциала, малые сельские округа практически не имеют шансов преодолеть зависимость от дотаций из центрального бюджета.
С точки зрения эффективности местного самоуправления, мелкие сельские округа неспособны взять на себя весь спектр задач и компетенций необходимых для экономического развития, не говоря уже о предоставлении качественных услуг населению и бизнесу. Действующая модель показала свою несостоятельность, поэтому должна быть реорганизована. В этом отношении, прежде чем переходить к прямым выборам сельских акимов, правительству Казахстана следовало было основательно изучить существующие в мире модели и найти лучший баланс между эффективным управлением, территориальным делением и экономической состоятельностью административно-территориальных единиц.
Так, упразднение районов позволит: 1) значительно сократить затраты на содержание административного аппарата; 2) делегировать функции районов муниципалитетам; 3) упростить разделение полномочий и ответственности между региональным (областным) и местным уровнем.
Укрупнение сельских округов и формирование на их основе более-менее равнозначных по населению и территории муниципалитетов, позволит: 1) повысить эффективность местного самоуправления; 2) создать более устойчивую основу для долгосрочного экономического развития; 3) расширить сферу самоуправления и демократии на местном уровне; 4) сократит дистанцию между местными сообществами и органами власти.
Заключение
В условия Казахстана развитие института МСУ тесно связано с децентрализацией власти и демократизацией политической системы. Для этого властям Казахстана необходимо создать новую нормативно-правовую базу, которая способствовала бы укреплению института МСУ. Поскольку действующая конституционная архитектура не позволяет в полной мере реализовать это, реформа должна включать изменения в основной закон страны, включая пересмотр избирательного законодательства и закона о политических партиях.
После реорганизации административно-территориального деления необходимо сформировать органы управления муниципалитетов, делегировать им полномочия и следуя принципу субсидиарности обеспечить их достаточными финансовыми ресурсами для выполнения своих обязанностей. Под ответственность МСУ должны перейти такие сферы, как распоряжение земельными ресурсами и общественной собственностью, сбора отдельных налогов (с возможностью самим определять их ставки), городское планирование, жилищная политика, местная полиция, строительство и ремонт дорог, сбор и утилизация мусора, социальное обеспечение, лицензирование, начальный уровень здравоохранения и образования, вопросы поддержки и развития культуры.
Сейчас реформа МСУ имеет серьёзные политические ограничения, носит поверхностный характер и направлена больше на создание видимости демократических преобразований, чем на подлинную децентрализацию власти. Вполне возможно, что Казахстану предстоит пройти пути других стран СНГ, где стимулы для реформ появилось только после смены власти.
[1] Комментарий президента Касым-Жомарта Токаева.
[2] Указ Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639 Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года.
[3] Венецианская комиссия, Доклад об императивном мандате и аналогичной практике CDL-AD(2009)027.
[4] Журнал Exclusive. Нур Отан контролирует маслихаты, которые избирают акимов.
[5] Источник Всемирный банк. Индексе местного управления определяет в какой степени местное управление избирается и может ли работать без вмешательства со стороны назначенных органов на местном уровне. Право голоса и подотчетность, индекс о степени участия граждан в выборе правительства, а также о свободе выражения мнений, свободе объединений и свободных СМИ.
[6] The relationship between central and local authorities. Report of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) 2007.
[7] Указ Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639 Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года.
[8] Статья 9-1.2 Бюджетного кодекса Республики Казахстан.
[9] Transparency Kazakhstan, Бюджет местного самоуправления в Казахстана 2019-2020 гг.
[10] OECD 2017, Reforming Kazakhstan: Progress, Challenges and Opportunities.
[11] Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан от 28 ноября 2012 года №438
[12] Указ Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639 Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года.
[13] Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — международная экономическая организация развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики. OECD (2017), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences.