Возможна ли реформа полиции Казахстана в ближайшем будущем?

«Деятельность полиции в Казахстане в основном ориентирована на защиту правящего режима и в меньшей степени на удовлетворение нужд населения по охране общественного порядка. Только с ростом общественного недовольства власти начали демонстрировать некоторую готовность к ограниченному реформированию. Это главное отличие и надежда, что реформаторская повестка имеет шанс на формирование движения в нужном направлении», — отмечает в своей статье, написанной специально для аналитической платформы CABAR.asia, политолог Димаш Альжанов.

English

---

Подпишитесь на наш канал в Telegram!  

---

Краткое изложение статьи:

• Запрос на комплексную реформу МВД со стороны общества формировался в течение многих лет — по мере снижения эффективности работы полиции и роста недоверия к ее деятельности;
• Ранее попытки властей реформировать МВД сверху не принесли ощутимых результатов для общества;
• Предложения гражданского общества, связанные с комплексной реформой МВД для формирования политически нейтральной и подотчетной обществу полиции, были проигнорированы;
• Среди известных примеров реформирования полиции в постсоветских странах (кроме Прибалтики) выделяются Грузия, Молдова и Украина;
• Любая реформа МВД не может проводиться изолировано, поэтому потребуются масштабные политические изменения.

---

От контроля над обществом к сервисной модели

Министерство внутренних дел (МВД) в Казахстане является наименее реформированным ведомством в системе правоохранительных органов, унаследованных с советского периода. Начиная с 1991 года руководство страны не имело серьезных стимулов для демократизации полиции, поэтому модель контроля над обществом через милитаризированное ведомство была сохранена. Все предыдущие «реформы» МВД были направлены на укрепление силовых возможностей полиции в рамках потребностей правящего режима и не предусматривали значимой трансформации ведомства в сторону открытости и подотчетности.  

В Казахстане полиция широко используется в борьбе против политических оппонентов. Полицией систематически нарушаются права и свободы граждан. Согласно официальным данным за 2018 год, на 221 граждан приходится один сотрудник полиции,[1] что превышает средний европейский показатель один к 300 – 400.[2] В последние годы государство вкладывало в техническое оснащение полиции, поддерживало сотрудников полиции и их семьи через предоставление льготного жилья и социального пакета.[3] В этом смысле Казахстан является «полицейским государством».

В действующей модели, политическая лояльность является ключевым элементом в отношениях между полицией и правящим режимом. Лояльность обеспечивается через дисциплинарную власть начальства над полицейскими и возможностью субъективно определять карьерный рост каждого сотрудника. Существенную роль в этих отношениях играет коррупционная составляющая. В таких условиях полицейские не имеют самостоятельности при принятии оперативных решений. Они действуют по указанию начальства или из своих узковедомственных, а подчас и личных интересов. В стране, где нет верховенства права, это приводит к злоупотреблениям полицейской властью в соответствии с политической необходимостью и катастрофически снижает эффективность работы полиции по охране общественного порядка.

За четыре дня более 15 тысяч сторонников реформы вступили в группу в социальной сети Facebook.com «Требуем реформу МВД». Следом сформировалась гражданская инициатива «За Реформу МВД», которая оформила общественный запрос на комплексную реформу полиции в виде концепции Новая полиция Казахстана.[4]

Концепция «Новая полиция Казахстана» была разработана гражданским обществом и учитывает более трехсот предложений и рекомендаций как от простых граждан, так и известных независимых экспертов. Документ включает в себя стандарты прав человека и лучшую международную практику по организации полицейской службы в демократическом обществе. Концепция предлагает четко разграничить политические и административные функции в рамках МВД, децентрализовать полицию и ввести парламентский и общественный контроль за полицией.

Руководству страны было предложено на уровне Совета Безопасности РК и Парламента РК создать рабочие группы с участием гражданского общества и международных экспертов для открытого обсуждения основных направлений реформы. Власти эти предложения отвергли.

Параллельно, по инициативе отдельных граждан, были поданы заявки на проведение 35 митингов за реформу МВД во всех крупных городах страны. Во всех случаях были получены отказы. Однако, это в свою очередь, оживило дискуссию о праве граждан на мирные собрания. Именно стихийная мобилизация общественного мнения и риск политизации запроса стали для властей стимулом к реагированию. После оценки общественных настроений на уровне президента страны были сделаны соответствующие заявления. В них признавалась неудовлетворительная работа полиции и обозначались контуры будущей реформы, разработку которой возложили на Администрацию Президента РК (АП) и МВД.

Обзор реформы МВД в период с 1991 по 2018 годы

С момента обретения независимости и до 1998 года институт советской милиции продолжал существовать без каких-либо серьезных изменений за исключением попытки выделить из МВД в 1995 году Следственный Комитет. В 1998 году по аналогии с международной практикой милиция была переименована в полицию. Однако, смена названия не подразумевала демилитаризацию ведомства.

В 2002 году уголовно-исполнительную систему передали в Министерство юстиции РК (МЮ). Передача была проведена на волне первой широкомасштабной реформы тюремной системы. Казахстан на тот момент стал лидером в этом направлении в странах бывшего СССР. Это был важный шаг в построении современной пенитенциарной системы, но оказался не подкрепленным реальными изменения, что привело к возращению тюремной системы в структуру МВД в 2011 году.  

В 2003 году было заявлено о реформировании отдельных направлений в деятельности полиции включая кадровую политику. МВД  оптимизировало структуру управления и сократило штат территориальных и транспортных Департаментов Внутренних Дел (ДВД), увеличив численность полицейских в городах и районных центрах.[5] Каких-либо системных изменений в работе МВД реформа не повлекла.

В 2005 году регистрация и учет физических лиц был передан Министерству юстиции. В принципе, передача этих функций имела бы смысл, если бы постепенно в системе МВД стала формироваться современная полиция. Сперва, властям следовало бы определиться с моделью реформ. Если брать европейскую модель МВД, то функции по регистрации и учету физических лиц можно было оставить при МВД. Сами по себе бюрократические перераспределения функций большого смысла не имеют.

В 2010 году МВД лишили части функций по охранной деятельности и техническому осмотру транспортных средств. Медицинские вытрезвители и центры временной изоляции были переданы гражданским ведомствам.[6] Эти изменения были в правильном ключе. Полицейские не должны работать охранниками или заниматься деятельностью, которая прямо не связана с пресечением и расследованием преступной деятельности.

В 2011 году МВД обратно переданы функции в сфере уголовно-исполнительной системы. Тюремная система опять закрылась, а реформа, начатая в 2002 году и получившая положительные отзывы ОБСЕ и ООН, свернута. Внятного объяснения, почему тюремные учреждения вернули МВД, нарушая международные стандарты, не было. За исключением ссылок на несколько случаев побега заключенных и бунт в одной из колоний, где содержались лица, отбывающие сроки за преступления террористической направленности. Не исключено, что истинной причиной была внутриведомственная борьба за ресурсы. 

В том же году обратно в МВД были переданы функции документирования и регистрации населения. Одновременно хотели улучшить учетно-регистрационную дисциплину заявлений граждан.[7] Проблемы в этой сфере были частично разрешены через несколько лет, после внедрения Единого Реестра Досудебных Расследований.    После протестов и расстрела бастующих в городах Жанаозен и Шетпе 16 декабря 2011 года, по-видимому, одной из основных задач поставленных перед МВД была  недопущение любых митингов и протестов.[8] Эта задача является приоритетной для МВД и по сей день.    

В 2012 году МВД разрабатывает государственную программу модернизации правоохранительной системы на 2014-2020 годы.[9] В декабре 2013 года правительство утверждает эту государственную программу.[10]  Вместе с ней принимается концепция кадровой политики правоохранительных органов. Программа модернизации нацелена на повышение уровня доверия к полиции, расширение и стандартизацию государственных услуг. Также программа была направленна на улучшение процедуры регистрации заявлений и внедрение упрощенной формы досудебного производства. Были объединены подразделения патрульной и дорожной полиции в дорожно-патрульную службу. Меняется система управления Внутренними войсками РК. В августе 2016 года по не понятным причинам программа сворачивается досрочно.[11]

В январе 2016 года создается местная полицейская служба (МПС).[12] Устанавливается связь полиции и местных органов в организации охраны  общественного порядка. Аким получает возможность (по представлению министра) назначать руководителя местной полиции по согласованию с маслихатом, а также формировать приоритеты деятельности местной полиции. Следует отметить, что аким не избирается и не является частью системы местного самоуправления, а маслихаты только формально можно считать «местными представительными органами». Тем не менее, идея была правильной. К примеру, в Нидерландах местная полиция напрямую связана с местным самоуправлением.[13] Приоритеты полиции определяются в сотрудничестве с местными сообществами. Во многих аспектах своей деятельности местная полиция автономна от центра.[14]

Даже не вдаваясь в вопрос о сути децентрализации, эти меры могли бы задать положительную траекторию будущих изменений. К сожалению, реформу местной полицейской службы (МПС) свернули в июле 2018 года. Официальной причиной назвали неэффективность и дублирование функций ДВД.  Но реальная проблема была в том, что, созданная МПС не могла институционально опереться на местное самоуправление (которого не существует). МПС зависла между МВД и акимом – в централизованной системе управления, без связи с местным сообществом и без ресурсов. Органы местной полиции были объединены с ДВД и переименована в Департаменты полиции. Эксперимент с МПС еще раз показал, что без реформ политической системы и развития местного самоуправления многие изменения в правоохранительной останутся имитацией.

В январе 2017 года был введен запрет на использование полицейскими жезлов.

В заключении, необходимо отметить, что дальше единичных изменений (жезл) реформа МВД не продвинулась. Одни меры возвращали страну к старым порочным практикам полицейского контроля, другие имели только декларативный характер. Попытки властей реформировать МВД сверху ощутимых результатов для общества не принесли.

Во-первых, все меры разрабатывались и применялись в одностороннем порядке без участия гражданского общества и не отражали потребностей общества. Во-вторых, через реформу власти пытались оптимизировать управление, «повысить эффективность» и перераспределить функции (бюджетные средства), руководствуясь узковедомственными интересами. Более того, все эти меры без внедрения принципов надлежащего управления (good governance), прозрачности и подотчетности не могли быть эффективными. В-третьих, реформирование не было направлено на возврат общественного доверия к работе полиции. Хотя доверие должно быть ключевым критерием в оценки деятельности полиции.   

Модернизация МВД 2019-2021

После смерти Дениса Тена в 2018 году, казахстанское общество требовало от властей решительных действий. Каких-либо ясных заявлений от руководства страны не было на протяжении двух месяцев. Лишь в сентябре 2018 года МВД заявило об открытии фронт-офисов при департаментах полиции для улучшения приема граждан и заявлений. Пока фронт-офисы еще не имеют общего унифицированного вида и в некоторых случаях, представляют собой импровизированные сооружения/комнаты, доступ к которым по-прежнему затруднен. Департамент полиции Алматы увеличил штат сотрудников диспетчерской службы 102.

В ноябре 2018 года по поводу реформы высказался Президент РК Нурсултан Назарбаев. Он заявил о планах сократить руководящий состав полицейских через переаттестацию на 10 процентов. Сэкономленные средства направят на повышение жалования оставшимся сотрудникам полиции. Президент также заявил, что следует ожидать внедрения нового формата взаимодействия полиции с гражданами, который должен способствовать формированию образа дружественного полицейского. Позже, в том же месяце министр представил новую форму полиции, проект которой выставлен на общественное обсуждение до окончательного утверждения.[15] По существу, этими шагами, в контексте «быстрых побед» и были ограничены действия властей.     

19 ноября 2018 года МВД опубликовало дорожную карту по модернизации органов внутренних дел РК на 2019-2021 годы.[16] Документ содержит положения, направленные на оптимизацию организационно-штатной структуры, улучшение системы оплаты труда и социальной защиты сотрудников. Отбор и подготовка кадров, модернизация ведомственного образования также включены в перечень предлагаемых мер. Дополнительно МВД планирует исключить несвойственные функции и собирается противодействовать коррупции.

Дорожная карта отражает только небольшую часть требований гражданского общества. Позитивным примером служит желание властей реорганизовать вузы МВД в полицейские академии, т.е. обеспечить подготовку полицейского по общепринятому формату. Также в планах преобразовать строевые подразделения в патрульную полицию, а также ввести новые методы подготовки полицейских с обязательным прохождением службы через патрульные подразделения. Полиция, согласно плану реформы, больше не будет привлекаться к охране культурно-массовых мероприятий. Дорожная карта предлагает изучить вопрос внедрения обязательного ношения нательных камер для всех полицейских контактирующих с населением с исключением возможности отключения записи. Для обслуживания всех экстренных звонков, должна быть создана единая диспетчерская служба 112.

Однако предложения гражданского общества, связанные с комплексной реформой МВД для формирования политически нейтральной и подотчетной обществу полиции, были проигнорированы. Дорожная карта не содержит мер, направленных на внедрение институтов и механизмов надзора за деятельностью полиции. Более того, проект МВД не детализирует порядок проведения аттестации и не предусматривает участие независимых экспертов в работе аттестационных комиссий. Такой подход приведет к тому, что переаттестацию пройдут лояльные руководству сотрудники. В схожем ключе МВД не планирует привлекать независимых экспертов для анализа и оценки внутренних процессов ОВД на предмет их эффективности и коррупционности. Такая политика властей не будет способствовать кардинальному улучшению ситуации и неминуемо подорвет доверие граждан к реформе. Дорожная карта не напоминает план действий по реформе полиции, в ней нет системности. Также не ясно, когда будут проводиться заявленные изменения.

Грузинский опыт полицейской реформы

Среди известных примеров реформирования полиции в постсоветских странах (кроме Прибалтики) выделяются Грузия, Молдова и Украина. Их объединяет то, что реформа МВД проходила на фоне широких политических изменений. В случае с Грузией, реформа полиции осуществлялась после смены власти.[17] Полиция была одной из самых коррумпированных структур, тесно связанная с организованной преступностью.[18] Быстрая антикоррупционная кампания в государственных органах, включая полицию, была успешной благодаря институциональным изменениям и политики нулевой терпимости к коррупции и преступности, включая порой карательные меры за рамками закона.[19] Политическая воля президента Саакашвили была решающим фактором, которая определяла формирование новой полиции. 

Реформирование полиции началось через кадровый набор с нуля. Власти смогли существенно сократить и обновить штат сотрудников министерства и полиции. На смену автоинспекции пришла патрульная полиция, которая теперь вовлечена не только в организацию автомобильного движения, но реагирует на все виды правонарушений. Начиная с 2006 года, в сотрудничестве с США, Грузия внедрила американскую модель патрульного.[20] Для обеспечения максимальной физической прозрачности, многие полицейские участки страны были оборудованы стеклянными стенами, так что вся работа полицейских была по-настоящему на виду граждан.     

Грузинские власти не переходили на децентрализованную модель полиции, предпочитая сохранить контроль центральных властей. Однако, полномочия территориальных и районных управлений полиции, а также местных полицейских участков были минимально расширены. Территориальные органы получили право проводить самостоятельную от центра финансовую (бюджет выделяется министерством) и кадровую политику. За министерством остается назначение глав территориальных департаментов полиции.

Пенитенциарная система и места предварительного заключения, находившиеся под полицейским управлением, были переданы в специальное Управление по надзору за соблюдением прав человека, а Уполномоченному по правам человека (омбудсмен) дали право посещать без ограничения места содержания под стражей. Именно отчеты омбудсмена помогли позже выявить случаи пыток и злоупотреблений.[21]

Нельзя сказать, что полиция в Грузии должным образом оказалась деполитизирована и полностью подотчетна обществу. Тем не менее, очевидно, что она стала менее коррумпированной и более сервис-ориентированной службой.  Известны недавние случаи вмешательства полиции в избирательный процесс.[22] В целом, полиция Грузии все еще находится в процессе реформирования.

Грузинский вариант реформы может быть успешно реализован в Казахстане. Для этого нужна твердая политическая воля руководства страны и стимулы для изменений.  Как и в Грузии, вполне вероятно, сперва полиция будет далека от идеальной модели, он она имеет шансы сменить парадигму от репрессивной модели в сторону сервисной.  

Основные задачи по формированию Новой Полиции Казахстана

Деятельность полиции в Казахстане в основном ориентирована на защиту правящего режима, и в меньшей степени на удовлетворение нужд населения по охране общественного порядка. Чрезмерный контроль и влияние политического руководства страны на полицию, в конечном счете, привели к снижению ее профессионализма и коррумпированности. Поскольку общество не требовало реформ через активное и организованное участие в политическом процессе, у властей не было стимулов в построении понятных и подотчетных для общества процедур и правил работы полиции. Все инициативы по реформе МВД осуществлялись в рамках действующей авторитарной системы и отражали интересы правящего режима.

Только с ростом общественного недовольства, власти начали демонстрировать некоторую готовность к ограниченному реформированию.  Пока список предлагаемых нововведений кардинальным образом не меняет взаимоотношения между государством, полицией и обществом. По большому счету, он не выходит за рамки мер, которыми характеризовались реформы и до 2018. Парадигма полицейского контроля по-прежнему доминирует. Тем не менее, впервые власти начали реагировать под давлением общественного мнения.  Это главное отличие и надежда, что реформаторская повестка имеет шанс на формирование движения в нужном направлении. Любая реформа МВД не может проводиться изолированно, поэтому потребуются масштабные политические изменения.

С целью реализации ключевых принципов по реформированию полиции Республики Казахстан руководству страны были предложены следующие практические шаги:

• Назначить во главе Министерства внутренних дел гражданское лицо;
• Лишить министра полномочий оперативного управления за полицией;
• Создать Полицию Республики Казахстан как отдельный орган при МВД;
• Полномочия по управлению полицией возложить на Главу Полиции Республики Казахстан;
• Сформировать институциональную связь между местными сообществами и полицией через создание местной полицейской службы;
• Обязать главу местной полицейской представлять маслихату свою программу по профилактике и борьбе с преступностью с учетом потребностей местного сообщества;
• Внедрить принципы верховенства права, недопустимости дискриминации, политической нейтральности, соразмерности применения силы и прозрачности в деятельность полиции;
• Вывести пенитенциарную систему, включая любые места содержания под стражей из ведения МВД;
• Осуществить демилитаризацию полицейской службы, прежде всего аппарата министерства внутренних дел;
• Организовать кадровое обновление состава Полиции Республики Казахстан через открытый конкурсный набор сотрудников с нуля;
• Организовать подготовку новых сотрудников Полиции РК в течение шести месяцев по современным методикам обучения;
• Принять закон, в котором критерии для продвижения по службе на основе открытого конкурса четко регламентированы;
• Разработать и принять новую систему оценки деятельности полиции и ее отдельных сотрудников;
• На законодательном уровне закрепить парламентский и общественный контроль за деятельностью полиции;
• Обеспечить свободный доступ граждан в полицейские участки для подачи заявлений, обращения за помощью 24/7;
• Обеспечить ревизию и публикацию всех нормативно-правовых актов под грифом «Для служебного пользования»;
• Обеспечить чтобы любое задержанное лицо как в уголовном порядке, так и в случае административного задержания, должно предстать перед следственной судьей;
• Создать независимый внешний орган по надзору за всей полицейской деятельностью;
• Реформировать существующие процедуры и механизмы реагирования полиции на заявления и обращения граждан.

Ссылка на источники: 

[1]             Совещание по вопросам модернизации деятельности органов внутренних дел под председательством Президента, 19 ноября 2018 г.

[2]           Understanding Policing. A resource for human rights activists. Anneke Osse, 2006, p. 91. Police officers per 100 thousand inhabitants in the EU area for 1996-2016.

[3]             Глава 6 Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан». Глава 9 Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 года № 380-IV «О правоохранительной службе». Также Постановлением Правительства РК от 19 ноября 2014 года №1209 Об утверждении Правил обеспечения жилищем…

[4]             С полной версией концепции можно ознакомиться на официальной странице гражданской инициативы «За Реформу МВД», а также на www.police reform.kz

[5]             О принятых мерах административной реформы в органах внутренних дел за 2008 г.

[6]             Указ Президента Республики Казахстан от 17 августа 2010 года № 1039 «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан».

[7]             О реформировании органов внутренних дел 2011 г.

[8]             Erica Marat, Reforming Police in Post-Communist Countries. International Efforts, Domestic Heroes. Comparative Politics April 2016, p. 348

[9]             Информация об основных направлениях реформирования органов внутренних дел Республики Казахстан.

[10]            О мерах по дальнейшему развитию правоохранительной системы Республики Казахстан 2013 г.

[11]            Постановление Правительства Республики Казахстан от 18 августа 2016 года № 464.

[12]            Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 388-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности местной полицейской службы». Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2015 года № 1142 «Об утверждении Положения о местной полицейской службе органов внутренних дел».

[13]            В Нидерландах полиция состоит из Национального агентства полицейской службы и десяти региональных. Каждая региональная служба возглавляется полицейским советом, куда входит мэр.

[14]            К примеру, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии разделено на 45 полицейских управлений и все они автономны друг от друга, не существует единого центра.

[15]            С проектом формы можно ознакомиться на официальном instagram аккаунте МВД РК.

[16]            Дорожная карта по модернизации органов внутренних дел Республики Казахстан на 2019-2021 годы.

[17]            Erica Marat, Reforming Police in Post-Soviet States: Georgian and Kyrgyzstan, 2013 p. 10

[18]            Alexander Kupatadze, Police Reform in Georgia, Center for Social Science, 2012 p. 4

[19]            Nations in Transit, Democratization from Central Europe to Eurasia, 2008, p. 241

[20]            The next stage of police reform, statement of the MIA, 14 December 2018.

[21]            Alexander Kupatadze, Police Reform in Georgia, Center for Social Science, 2012 p. 14

[22]            The OSCE/ODIHR EOM Statement of Preliminary finding and conclusions. Georgia, Parliamentary elections, 8 October 2016. p. 7

---

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.