«Политика децентрализации закончилась неясными результатами и не стимулировала ощутимое улучшение подотчетности местных органов власти» — считает независимый эксперт Акрам Умаров в статье, специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Казахстан после распада СССР и обретения независимости в 1991 году нуждался в масштабных реформах, чтобы заложить основы нового суверенного государства. Основная цель состояла в том, чтобы преобразовать существующую плановую экономику и сверхцентрализованную систему государственного управления. Первый президент Казахстана Нурсултан Назарбаев и политические элиты страны в начале независимости решили создать унитарную республику с сильной иерархической президентской формой правления. Однако большая территория страны вкупе с немногочисленным населением, а также эффективное предоставление государственных услуг потребовало в последующем принятия отдельных элементов политики децентрализации.
В этой статье вначале будет обсуждаться краткий анализ существующих подходов к эффективности политики децентрализации, содержание реформы децентрализации в Казахстане и основные этапы ее реализации, а также оценка ее влияния на подотчетность местных органов власти и, наконец, предложения по улучшению подотчетности властей на местном уровне. Незавершенная реформа децентрализации и недостатки действующего законодательства в сочетании с сильным сопротивлением со стороны центрального правительства, нехваткой независимых финансовых ресурсов для местных органов власти привели к малочисленным положительным результатам политики децентрализации. Усиление подотчетности путем введения прямых выборов местных губернаторов, придание большей независимости в формировании местного бюджета и более широкому участию местных общин в процессах принятия решений и реализации может быть полезным для повышения подотчетности местных органов власти.
Краткое описание существующих подходов к децентрализации
В данном материале под подотчетностью я подразумеваю создание необходимых условий и структур, которые позволяют людям контролировать деятельность государственных должностных лиц и возлагают на них ответственность за регулярное предоставление общественности отчетов о своей деятельности. Я использую термин децентрализация как частичная передача власти и ресурсов от центрального правительства местным органам власти, органам самоуправления и гражданскому обществу.
Существуют общепринятые различные типы децентрализации — административная, фискальная и политическая/демократическая[1].
Существующие подходы о влиянии децентрализации могут быть разделены на две группы.
Во-первых, ряд исследований продвигают децентрализацию в качестве решения для лучшего исполнения обязанностей, повышения качества и подотчетности местных органов власти, лучшего реагирования на потребности и ожидания людей, расширения их участия в процессе принятия решений на местном уровне[2].
Во-вторых, в то же время растущее количество исследований в разных странах, которые проводят децентрализацию, свидетельствует о том, что эта политика не принесла ожидаемых положительных результатов. Итоги децентрализации могут привести к таким негативным последствиям, как ухудшение качества предоставляемых государственных услуг, захват власти местными элитами и неудовлетворительное улучшение подотчетности местных органов власти[3]. Мы будем оценивать как положительные, так и отрицательные результаты политики децентрализации на уровне подотчетности местных органов власти.
Казахстан: обзор политики децентрализации и ее достижения
Политика децентрализации была очень популярным движением во всем мире в 1980-х и 1990-х годах[4]. Широкий круг международных организаций, агентств по развитию и внешних партнеров Казахстана заявили о своей поддержке политики децентрализации и ее важности в продвижении демократических процессов. Один из близких партнеров Казахстана, Европейский Союз, активно продвигал политику децентрализации в новых постсоветских странах в рамках «Европейской хартии местного самоуправления», принятой в 1985 году. Программа развития ООН активно поддерживала политика децентрализации в разных частях света, поскольку «децентрализация власти… позволяет людям непосредственно участвовать в процессах управления и может помочь расширить возможности людей, ранее исключенных из процесса принятия решений… Более тесный контакт между правительственными чиновниками и местными сообществами и организациями также способствует обмену информацией, которая может использоваться для разработки программ развития, которые адаптированы к местным потребностям и приоритетам и, следовательно, являются более эффективными и устойчивыми»[5].
Основными мотивами объявления политики децентрализации в Казахстане была необходимость демократизации его системы управления в соответствии с «модным трендом» того времени. В развитии своих внешних связей с западными странами было важно продемонстрировать приверженность реформированию страны, внедрению современных демократических тенденций и институтов и быть на одной стороне развития с другими прогрессивными посткоммунистическими государствами Центральной и Восточной Европы, которые широко децентрализовали свои политические системы и передали больше полномочий и средств местным органам власти. В этой связи, руководство Казахстана рассматривало постепенную децентрализацию как средство следования в русле основных тенденций развития в мире; компромиссное решение, учитывающее интересы местных элит, заинтересованных в получении большей власти; стимулирования рыночных реформ и экономического процветания регионов страны.
Процесс децентрализации в Республике Казахстан был постепенным, и его можно разделить на три этапа:
Как видно из этих этапов реформы децентрализации в Казахстане, создание законодательной базы органов местного самоуправления, делегирование им сохранения и самостоятельного расходования части собранных налогов, а также создание местных представительских советов, избираемых гражданами напрямую, являются основными достижениями этой политики в контексте ее влияния на подотчетность местных акимов. Де-юре граждане теперь напрямую связаны с местными органами власти путем выплаты им подоходных и имущественных налогов, создания механизма маслихатов, который должен отчитываться перед населением и представлять его интересы в отношениях с местными органами власти, которые напрямую назначаются вышестоящими органами. Кроме того, внедрение системы выборов местных акимов в сельской местности может стать начальным этапом постепенного внедрения прямых выборов в районные органы власти, а на более поздних этапах и региональных губернаторов.
Влияние пандемии на политику децентрализации в Казахстане
Распространение коронавирусной инфекции оказала серьезное воздействие на системы госуправления в различных странах мира. На первоначальном этапе лавинообразного распространения вируса правительства ряда стран приняли решения о введении карантинных мер на национальном уровне. Однако очевидность длительного срока борьбы с данной пандемией и необходимость поддержания экономической активности в стране сподвигло правительство Казахстана принять политику применения более точечных ограничений и отказа от масштабных мер изоляции. Руководство страны призвало местные органы власти проявлять большую инициативность и готовность брать ответственность за решения о введении ограничительных мер на конкретных территориях[12].
Данное решение принималось ввиду понимания, что именно местные исполнительные органы сегодня находятся в авангарде противостояния дальнейшей передачи коронавирусной инфекции и его последствий. Однако последующее скачкообразное развитие пандемии в Казахстане свидетельствует о невысокой эффективности передачи отдельных полномочий по введения ограничительных мер от национального на местный уровень. Неготовность местных властей к подобным чрезвычайным ситуациями, отсутствие необходимых ресурсов в регионах и районах страны, а также сложившаяся практика ориентирования руководителей на местах на центральные органы власти стали основными причинами возникших проблем. Более того, отсутствие конкретных механизмов постоянного диалога с населением, последовательного аргументирования принимаемых ограничительных мер и недостаточная подотчетность местных органов власти населению не способствовали улучшению ситуации.
Неоднозначные результаты политики децентрализации: подотчетность местных органов власти
Реформа децентрализации оказывают весьма ограниченное влияние на улучшение подотчетности местных властей перед жителями этих территорий. Основными проблемами, которые препятствуют усилению подотчетности, являются следующие:
Во-первых, нежелание центрального правительства передавать полномочия и ресурсы местным органам власти. В Казахстане возникли проблемы с непропорциональностью доходов между центром и регионами в начале 1990-х годов, когда региональные органы власти собирали большую часть государственных доходов и прибыли от добычи природных ресурсов и были практически финансово независимы от центральных органов, что привело к их нежеланию считаться с интересами центрального правительства[13]. Зависимость местных органов власти от назначений со стороны центрального правительства снижает их подотчетность местным жителям и приводит к полной зависимости от центральных органов власти.
Во-вторых, незавершенная децентрализация в Казахстане укрепила местные органы власти от влияния местных жителей. Переход некоторого количества административных и фискальных функций со стороны центрального правительства без обеспечения строгой отчетности местного самоуправления привел к снижению уровня ответственности как перед вышестоящими органами управления, так и перед гражданами соответствующих территорий[14]. Казахстан по-прежнему занимает высокое место с 113-м местом из 180 стран мира в «Индексе восприятия коррупции 2019»[15], и 80% казахстанской молодежи указали, что коррупция является наиболее важной проблемой[16].
В-третьих, финансовая зависимость местных органов власти от центра ослабляет мотивы к сотрудничеству, отзывчивость на нужды местных жителей и низкий интерес к привлечению местных средств, что могло бы привести к расширению сотрудничества и повышению ответственности перед местными жителями. Если в 2000 году доля трансфертов из государственного бюджета в местные бюджеты составляла от 6,3% до максимум 43,4%, то к концу 2017 года этот показатель уже составлял от 55% до 79%. В 2000 году 8 регионов были донорами, а 7 регионов субсидировались, к 2017 году только 4 региона были донорами, а остальные субсидировались[17].
В целях контролирования регионов центральное правительство не устанавливает фиксированную сумму средств, перечисляемых местным органам власти регулярно, предпочитая ежегодно уточнять сумму финансирования после тщательного изучения запрашиваемых из регионов и районов средств. Центральное финансирование расходов местных органов власти снижает их подотчетность перед гражданами, потому что они всегда могут указать на недостаточность центрального финансирования в случае каких-либо недостатков и возможной критики местного населения[18].
В-четвертых, создание местных представительных органов с прямыми выборами его членов местными жителями не повышает подотчетность местных органов власти. Власть, предоставленная местным маслихатам, остается довольно размытой, списки функций областных, городских и районных маслихатов очень похожи, пересекаются и не разграничиваются между ними, что в реальности приводит к фактической подчиненности местным органам власти и принятию всех их решений без значимых дискуссий[19]. Кроме того, отсутствует четкий механизм участия местного гражданского общества и отдельных лиц в деятельности маслихатов и взаимодействия с местными органами власти. Поэтому в регионах роль местных представительных учреждений — маслихатов остается незначительной, а иногда и имеет лишь декоративную функцию по сравнению с полномочиями местных органов власти.
Предложения по улучшению подотчетности местных органов власти
Во-первых, основное внимание в законодательной базе децентрализации в Казахстане уделяется передаче власти от центрального правительства местным органам власти, хотя большее внимание к расширению прав и возможностей местных гражданских сообществ может помочь в усилении подотчетности на местном уровне. Польша — также бывшая коммунистическая республика, которая успешно провела реформу децентрализации при поддержке местного гражданского общества[20], могла бы стать хорошим примером вовлечения местных гражданских сообществ в процессы принятия решений на местах. Однако в Казахстане все еще отсутствуют четкие механизмы участия гражданских сообществ в местном самоуправлении, за исключением выборов представителей маслихатов. Граждане, местное гражданское сообщество и активисты должны иметь больше возможностей участвовать в процессах принятия решений, формирования бюджета и расходов, требуя отчеты, прозрачность руководителей местных органов власти и других должностных лиц, регулярно оценивать их работу, предоставляя отзывы, которые будут гарантированы на уровне национального законодательства.
Во-вторых, внедрение прямых выборов местных губернаторов, начиная с акимов сел и постепенно дойти до уровня губернатора региона. ОЭСР предлагает «установить фиксированные мандаты для акимов на всех уровнях местного самоуправления и рассмотреть вопрос об установлении предельных сроков для всех акимов, которые должны быть избраны»[21]. Усиление конкуренции на местных выборах с участием местного гражданского общества может способствовать повышению уровня подотчетности. Акимам будет известно, что их мандат и срок работы будут напрямую зависеть от избирателей-местных жителей. Реформа децентрализации с проведением широкомасштабных местных выборов, конкуренция между различными партиями и вовлечение местных сообществ в Болгарии[22], еще одной посткоммунистической республике, могут послужить хорошим примером для Казахстана.
В-третьих, уровень подотчетности местных органов власти может быть повышен путем передачи большей автономии в сборе и расходовании доходов. Установлено, что сбор налогов может оказать существенное влияние на отношения между гражданами и государственными органами[23]. Налогообложение местных жителей может вызвать их обеспокоенность и активность по поводу того, насколько эффективно и прозрачно расходуются собранные средства, стимулировать требование регулярных отчетов о правильном использовании этих денег и в целом привести к улучшению подотчетности местных органов власти. Анализ ряда стран Центральной и Восточной Европы, таких как Польша, Венгрия и страны Балтии, показывает, что независимость местных органов власти в формировании доходов путем сбора налогов «может создать большую подотчетность и повысить эффективность в здоровой институциональной и нормативно-правовой среде»[24].
Заключение
Децентрализация широко пропагандируется как механизм обеспечения лучшей подотчетности. Тем не менее, анализ ситуации в Казахстане с более чем 20-летней историей реализации децентрализации показывает, что особенности сложившейся централизованной политической системы могут существенно препятствовать положительному влиянию этой политики на повышение подотчетности местных органов власти. Осуществление децентрализации главным образом как следствие процессов демократизации в большинстве посткоммунистических стран, которые были политически и финансово поддержаны группой международных организаций и развитых стран, привело к созданию в основном «фасадной» децентрализации. Центральное правительство осуществило децентрализацию, но ограничило ее в целом принятием нескольких законов и стратегий, которые были во многом декларативными и не меняли в корне сложившуюся практику.
Таким образом, эта политика закончилась неясными результатами и не стимулировала ощутимое улучшение подотчетности местных органов власти. Напротив, это привело к большему неравенству в размерах бюджетов разных регионов, росту зависимости местных элит от центральных органов власти и недостаточному вниманию потребностям местных жителей, ограниченным усилиям по развитию местной экономики и повышению благосостояния жителей. Создание системы, позволяющей более широкое вовлечение местных гражданских сообществ, поэтапное внедрение прямых выборов местных органов власти вместе с более широкими возможностями для сбора и расходования местных доходов, могут стимулировать дальнейшие реформы децентрализации в Казахстане.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
Фото на обложке: natalya-solokhina.blogspot.com
[1] См.: Robinson, M., 2007. ‘Does Decentralisation Improve Equity and Efficiency in Public Service Delivery Provision?’, IDS Bulletin 38, 7–17; Schneider, A., 2003. ‘Decentralization: Conceptualization and Measurement’. Studies in Comparative International Development, 38, 32–56.
[2] См.: Grindle, M., 2007. ‘Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance’. Princeton University Press, Princeton.; Faguet, J.P., 2014. ‘Decentralization and Governance’. World Development, 53, 2–13.; Khan, S., 2008. Local Governments and Local Elites. Local Government Studies, 34, 509–528.
[3] См.: Crook, R., 2003. ‘Decentralisation and poverty reduction in Africa: the politics of local-central relations’. Public Administration and Development, Volume 23, 77–88.; Treisman, D., 2007. ‘The architecture of government: rethinking political decentralization’. Cambridge University Press, Cambridge; New York.
[4] Treisman, D., 2007. ‘The architecture of government : rethinking political decentralization’. Cambridge University Press, Cambridge ; New York.
[5] UNDP, 2000. ‘The UNDP Role in Decentralization and Local Governance’. Evaluation Office, The United Nations Development Programme
[6] Makhmutova, M., 2001. ‘Local Government in Kazakhstan’, in: ‘Developing New Rules in the Old Environment’. OSI/LGI, Budapest, Hungary, pp. 403–468.
[7] Nazarbayev, N., 1997. ‘The Strategy for development of the Republic of Kazakhstan until the year 2030’.
[8] Republican Center of Legal Information of the Ministry of Justice, 2019. The legal information system of Regulatory Legal Acts of the Republic of Kazakhstan.
[9] Keene, E., 2013. ‘Kazakhstan 2050 Strategy Leads to Government Restructuring’. Carnegie Endowment for International Peace.
[10] Sarsembayev, M., 2013. ‘How Rural Akims Are Elected in Kazakhstan’. The Astana Times
[11] Kapital.kz, 2018. ‘Более тысячи сельских округов перешли на самостоятельный бюджет’. https://kapital.kz/economic/69106/boleye-tysyachi-sel-skikh-okrugov-pereshli-na-samostoyatel-nyy-byudzhet.html
[12] Радио Азаттык, 2020. Карантин в регионах: ограничительные меры и возможные последствия. https://rus.azattyq.org/a/kazakhstan-coronavirus-quarantine-in-regions/30543610.html
[13] Luong, P.J., 2004. ‘Economic “Decentralisation” in Kazakhstan: causes and consequences’, in: ‘The Transformation of Central Asia: States and Societies from Soviet Rule to Independence’. Cornell University Press, Ithaca, New York, pp. 182–210.
[14] Sharipova, D., 2018. ‘State-Building in Kazakhstan: Continuity and Transformation of Informal Institutions’. Rowman & Littlefield, Lanham, Maryland.
[15] Transparency International, 2020. ‘Corruption Perceptions Index 2019’. https://www.transparency.org/en/countries/kazakhstan
[16] OECD, 2017. ‘Anti-corruption reforms in Kazakhstan’. Fourth Round of Monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan. Paris.
[17] Айгазин, Ж., 2018. ‘Богатые богатеют, бедные беднеют: как по-разному развиваются регионы Казахстана’. Forbes Kazakhstan. https://forbes.kz//stats/uroki_disgarmonii_1538924048/?
[18] Rodden, J., 2002. ‘The Dilemma of Fiscal Federalism: Intergovernmental Grants and Fiscal Performance around the World’. American Journal of Political Science, 46, 670.
[19] Bhuiyan, S.H., 2010. ‘Decentralization and Local Governance in Kazakhstan’. International Journal of Public Administration, 33, 658–672.
[20] Verheijen, A., 2004. ‘Removing Obstacles to Effective Decentralization: Reflecting on the Role of the Central State Authorities’. The World Bank 43–54.
[21] OECD, 2017. ‘Decentralisation and Multi‑level Governance in Kazakhstan’, OECD Public Governance Reviews. OECD Publishing, Paris. p.4
[22] International Republican Institute, 1996. Bulgaria: Municipal Election Report, October 1995.
[23] Moore, M., 2007. ‘How Does Taxation Affect the Quality of Governance?’ IDS Working Paper No. 280. IDS, Brighton, UK.
[24] Rodríguez-Pose, A., Krøijer, A., 2009. ‘Fiscal Decentralization and Economic Growth in Central and Eastern Europe’ (LEQS Paper No. 12), LSE ‘Europe in Question’ Discussion Paper Series. London School of Economics. p.14