«Чрезмерная зарегулированность негосударственного некоммерческого сектора, сохранение множества бюрократических барьеров и преобладание функций контроля над развитием равноправного социального партнерства препятствуют развитию гражданского общества в Узбекистане», – отмечают эксперты Дильмурад Юсупов и Ойбек Исаков в статье, написанной специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
В предыдущей статье «Почему в Узбекистане сложно открыть НПО?»[1] авторами были затронуты в основном проблемы вокруг регистрации самоинициативных негосударственных некоммерческих организаций (ННО, в других странах подобные организации коротко называются НПО – прим. ред.). Однако долгий процесс регистрации ННО – это лишь начало всех бед. После длительных административных процедур и получения долгожданного свидетельства о регистрации, многих социальных активистов ждут другие барьеры в процессе осуществления их уставной деятельности.
В указе президента Шавката Мирзиёева от 4 мая 2018 года[2] было отмечено, что законодательные нормы, регулирующие не только процедуры регистрации, но и порядок деятельности ННО, «предусматривают излишние бюрократические требования и препоны и являются устаревшими и не отвечают современным требованиям». К сожалению, на практике данный указ не реализуется должным образом. Свидетельством этому является низкий уровень вовлеченности институтов гражданского общества в реализацию реформ и социального-экономического развития республики. Президент Узбекистана неоднократно указывал на эти проблемы в своих ежегодных посланиях парламенту страны в 2019 и в 2020 годах.
Практически отсутствует работа ННО по закону «Об общественном контроле»[3]. Закон «О социальном партнерстве»[4], принятый в сентябре 2014 года, фактически не работает, так как не содержит действенных механизмов его реализации. До сих пор не налажен системный диалог государственных органов и ННО, не разработана национальная модель развития гражданского общества, не введены в практику заслушивания руководителей органов государственной власти на местах по вопросам развития деятельности ННО, обеспечения защиты их прав и законных интересов.
На основании майского указа президента от 2018 года был создан Консультативный совет по развитию гражданского общества при Президенте Республики Узбекистан, который должен был разработать стратегию развития гражданского общества, однако конкретные сроки исполнения не были указаны. Несмотря на то, что в мае этого года данному совету исполняется уже два года, ничего так и не изменилось в отношении коренных реформ в третьем секторе. Насколько известно авторам, внутри совета было учреждено 10-12 комиссий, включая отдельную комиссию, ответственную за разработку стратегии. Однако со стороны совета не ощущается необходимая защита и либерализация сектора ННО.
Несмотря на принятые многочисленные нормативно-правовые акты по повышению эффективности деятельности ННО, третий сектор в Узбекистане все еще развит слабо. Самоиницитивные ННО (в отличие от системообразующих или государством организованных негосударственных организаций (ГОНГО)) не обладают достаточным организационным потенциалом и ресурсами для того, чтобы внести достойный вклад в развитие страны. Авторы связывают это в основном с чрезмерной зарегулированностью сферы и преобладанием функций контроля со стороны регулятора сферы деятельности ННО над развитием равноправных партнерских отношений с институтами гражданского общества.
Уведомление, согласование или одобрение?
В первую очередь, необходимо признать, что финансовая помощь, выделяемая правительством Узбекистана для целей поддержки третьего сектора, достаточно ограничена. Не должным образом реализуются меры господдержки и поощрения деятельности активных самоинициативных ННО. Общественный фонд по поддержке ННО и других институтов гражданского общества при Олий Мажлисе является одним из основных доноров ННО. Однако гранты и социальные заказы, выдаваемые данным фондом, охватывают лишь незначительное количество ННО в стране.
По доступным нам данным, в сектор ННО в течение 2016 года было привлечено около 2,7 трлн сумов с различных источников. Как видно на диаграмме, в структуре финансовых поступлений преобладают членские, вступительные и добровольные взносы и пожертвования и прочие поступления внутри страны. Лишь 11% составляют поступления от иностранных и международных организаций в то время, как выделение средств из государственных целевых и специальных внебюджетных фондов довольно ограничено – на уровне почти 10%.
Несмотря на то, что ННО в Узбекистане предоставляют свои ежегодные отчеты государственному комитету по статистике до 2 марта, данные о финансовых показателях ННО не так легко найти в открытом доступе. В связи с отсутствием на данном этапе исследования данных за последние три года, авторы были вынуждены провести анализ финансовых показателей сектора на основе данных за 2016 год, использованных в докладе Независимого института по мониторингу и формированию гражданского общества (НИМФОГО) за 2018 год.
В майском указе президента также отмечалось, что «выделяемые государством средства на поддержку институтов гражданского общества не позволяют реализовывать среднесрочные и долгосрочные масштабные и общереспубликанские проекты и программы». Указом предусматривалось в двухмесячный срок создать общественные фонды по поддержке ННО и других институтов гражданского общества путем выделения необходимых средств из местных государственных бюджетов начиная с 2019 года. В настоящее время во всех регионах страны зарегистрированы общественные фонды по поддержке ННО, однако почти ни один из них не осуществляет свою деятельность: до сих пор не выделены денежные средства и не сформированы их штатные единицы. К примеру, Ферганское областное отделение Ассоциации инвалидов Узбекистана уже второй год не может подать документы в региональный общественный фонд поддержки ННО на получение гранта и субсидии из-за отсутствия финансирования и штата сотрудников данного фонда. Аналогичная ситуация наблюдается и в других регионах.
В соответствии с законами «Об ННО»[5] и «Об общественных объединениях»[6], ННО имеют право получать гранты и финансовую помощь от иностранных доноров. Тем не менее, в условиях ограниченности финансовых средств, выделяемых государством, сохраняются многие ограничения для зарубежного финансирования деятельности ННО. В своем недавнем пресс-релизе Министерство юстиции Узбекистана отмечало, что «использование ННО денежных средств и имуществ, поступивших от иностранных государств, международных и иностранных организаций, осуществляется без всяких препятствий после согласования их получения с регистрирующим органом»[7].
Однако, как и прежде, получение грантов со стороны ННО требует прохождения бюрократических процедур. Это напоминает так называемую «грантовую комиссию», которой не существовало по документам, но де-факто она осуществляла свою деятельность. Если раньше, получатель (ННО) должен был открыть специальный счет только в отделениях Национального банка внешнеэкономической деятельности Республики Узбекистан или государственно-акционерного коммерческого банка «Асака», то теперь, как отмечает Минюст, «грантовые средства поступают на специально открытые счета ННО в любых банковских учреждениях».
Осталось незамеченным недавнее постановление Кабинета Министров от 9 октября 2019 года[8], утвердившее новое положение о порядке согласования с Минюстом получения ННО денежных средств и имущества от международных доноров. Согласно принятому документу, если сумма денежных средств и имущества в течение одного календарного года не превышает 20 базовых расчетных величин (4460000 сумов по состоянию на 1 февраля 2020 года), то документы подаются в Минюст для информации. В случае, если сумма превышает 20 БРВ, документы подаются для согласования. Учитывая, что 20 БРВ в течение одного календарного года – это незначительная сумма (немного более 450 долларов США), для многих ННО, желающих получить гранты международных доноров, согласование чаще всего подразумевает не уведомительный характер. Пункт 12 постановления предоставляет право органу юстиции отказать в согласовании гранта с указанием на это причин в письменном или электронном виде.
В пункте 13 постановления отмечается, что регистрирующий орган может дать отказ в случаях, если получение ННО иностранных средств и имущества имеют цели «насильственного изменения конституционного строя, подрыва суверенитета, целостности и безопасности Республики Узбекистан, ущемления конституционных прав и свобод граждан, пропаганду войны, социальной, национальной, расовой и религиозной вражды, легализацию доходов от преступной деятельности и финансирование терроризма, посягательства на здоровье и нравственность граждан». Интересно, что аналогичный пункт содержится и в статье 25 закона «Об ННО» и может изначально служить основанием отказа в государственной регистрации ННО. Если органы юстиции уже провели экспертизу учредительных документов на соответствие требованиям статьи 25 закона «Об ННО» и зарегистрировали устав ННО, то в каких целях необходимо еще раз проводить согласование и экспертизу документов на получение зарубежных грантов и имущества по тому же пункту? Ведь государственная регистрация НПО уже подразумевает одобрение ее уставной деятельности со стороны регулятора, и организация уже несет полную ответственность перед законодательством.
Кроме того, согласно пункту 13, регулятор имеет право не согласовать грант, если есть посягательство на нравственность граждан. Однако данное понятие не закреплено законодательством и, учитывая расплывчатый характер, данный пункт может быть использован органами юстиции для отказа в зарубежном финансировании ННО. В постановлении также перечислены другие всевозможные причины, по которым регистрирующий орган может отказать в согласовании – в том числе, если документы содержат недостоверную информацию, если получение денежных средств или имущества противоречит законодательству и уставу ННО, если заявление на согласование подавалось без соблюдения установленного порядка и сроков, если не предоставляются дополнительные документы, запрашиваемые регистрирующим органом.
Такие же процедуры имели место и с так называемой грантовой комиссией, которая рассматривала документы, и только если она давала добро, то денежные средства поступали на счет ННО «без всяких препятствий». В чем же тогда отличие данного нормативно-правового нововведения, если ННО до сих пор должны согласовывать все свои финансовые поступления с регистрирующим органом? Многие самоинициативные ННО утверждают, что ничего так и не поменялось и, как прежде, получение грантов требует от них согласования с органами юстиции. К примеру, 1 февраля ННО «Центр развития современной журналистики» опубликовало публичное обращение на имя Министра юстиции Русланбека Давлетова[9]. Центр получил грант от организации IREX (Europe) для реализации проекта по повышению медиаграмотности молодежи, противостоянию фейкам, дезинформации и развитию критического мышления в целом. 13 января 2020 года Центр отправил письмо в Минюст с необходимыми документами и получил одобрение 28 февраля лишь спустя полтора месяца после публичного обращения в социальных сетях.
Где же обещанные «дома ННО»?
В майском указе президента отмечалось, что «состояние материально-технической обеспеченности негосударственных некоммерческих организаций все еще остается неудовлетворительным». Совет Министров Республики Каракалпакстан, хокимияты областей и города Ташкента совместно с Государственным комитетом по содействию приватизированным предприятиям и развитию конкуренции, согласно указу президента, должны были во всех регионах страны до 1 января 2019 года на базе пустующих и неэффективно используемых объектов государственной собственности создать «Дома негосударственных некоммерческих организаций». Однако, по имеющимся данным, было создано лишь три «дома ННО» по всей республике – один в Ургенче, где поместились всего 19 ННО, один в Гулистане, где приютились 12 ННО, и один в Нукусе.
В других регионах «дома ННО» создаются лишь для того, чтобы показать их во время визитов высокопоставленных гостей из столицы. Представителей ННО нередко размещают в непригодных зданиях с аварийным состоянием. Например, самоинициативное ННО в Самарканде разместили в общежитии колледжа, крышу здания которого недавно снесло ураганом. Скорее всего, подобная ситуация наблюдается и в других якобы существующих «домах ННО». В самом Ташкенте «дома ННО» пока еще нет, хотя по неподтвержденным данным в марте этого года такой дом должен открыться и в столице.
Конечно, несколько «домов ННО» не решат проблему всех действующих ННО, особенно самоинициативных и не имеющих доступа к господдержке, – всем может просто не хватить места. Кроме того, остаются неясными критерии, по которым будут выделяться помещения в таких «домах». Есть опасения, что в них разместят скорее всего системообразующие ННО, или ГОНГО, а самоинициативные так и останутся без офисных помещений. В майском указе президента упоминалось, что помещения в «домах ННО» будут выделяться в первую очередь вновь создаваемым ННО и осуществляющим свою деятельность в социальных значимых сферах с применением «нулевой» ставки арендной платы. Есть опасения, что данные критерии не будут соблюдены и места в создаваемых «домах ННО» в первую очередь предоставят ННО, образованным с помощью государства, а не самоинициативным ННО.
В связи с этим на ряду с «домами ННО» некоторые ННО предлагают рассмотреть идею создания коворкинг-центров для ННО. Один «дом ННО» не сможет вместить в себя большое количество ННО, а кабинетная система размещения офисов ННО может оказаться нецелесообразной. В то же время, в коворкинг-центрах можно организовать несколько залов для проведения тренингов и переговоров, библиотеку и ресурсный центр для ННО, фудзону, беспроводную сеть Wi-Fi и другие удобства. Помещениями коворкинг-центров можно было бы пользоваться по мере необходимости, предварительно согласовывая это с их администрацией, а также с возможностью использовать адрес коворкинг-центра в качестве юридического адреса ННО.
Вмешательство в деятельность ННО?
Статья 4 закона «Об негосударственных некоммерческих организациях» гласит, что «вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность негосударственной некоммерческой организации, равно как и вмешательство негосударственной некоммерческой организации в деятельность государственных органов и их должностных лиц не допускается». Однако на практике наблюдается излишняя опека и вмешательство в деятельность ННО со стороны органов юстиции, которые приказом министра юстиции от 1 июня 2018 года[10] взвалили на себя излишний контроль за деятельностью ННО. Положение о порядке уведомления о планируемых мероприятиях ННО обязывает заранее информировать о планируемых конференциях, семинарах, тренингах, собраниях, акциях, круглых столах, встречах, симпозиумах и других формах мероприятий на территории Узбекистана или иностранных государств. При этом, требования данного положения не распространяются на мероприятия политических партий и религиозных организаций.
Если ННО планирует провести мероприятие на территории Узбекистана без участия иностранных граждан, то необходимо не менее, чем за 10 дней до проведения мероприятия, уведомить территориальный орган юстиции. В случае, если мероприятие планируется провести на территории Узбекистана с участием иностранных граждан или на территории иностранного государства – не менее чем за 20 дней до проведения мероприятия. Существует специальная форма уведомления, состоящая из 12 пунктов. Данную форму теперь можно отправлять в режиме онлайн через новый портал ННО E-NGO.uz. Необходимо заранее предоставить информацию о теме и участниках, дате и месте проведения, основании для проведения и источниках финансирования, приложить копии раздаточных, печатных, аудиовизуальных и других материалов, а также персональные данные участвующих иностранных граждан.
Следует отметить, что в статье 89 изначального проекта Кодекса об ННО сохранились все эти требования, практически характеризующие прямое вмешательство органов юстиции в деятельность ННО. Кроме того, согласно Положению, ННО должны также уведомлять о визитах за границу, либо о визитах зарубежных гостей. Не ограничивается ли здесь конституционное право гражданина, представляющего ННО, на свободу передвижения?
Исходя из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что государство вместо либерализации третьего сектора, наоборот, идет по пути ужесточения контрольных функций. Ощущается недоверие регулятора к зарегистрированным ННО. Низкий уровень материально-технической обеспеченности и финансирования самоинициативных ННО, бюрократические требования и препоны для получения международных грантов и вмешательство в деятельность ННО в виде необходимости предварительного согласования или уведомления о всех планируемых мероприятиях на территории Узбекистана и за границей добавляют излишнюю волокиту и рабочую нагрузку и на ННО, и на регулятора сферы.
От контроля – к социальному партнерству
Наблюдения авторов и многих представителей гражданского общества Узбекистана показывают, что касательно согласований и уведомлений всего, что касается деятельности ННО, практически ничего так и не изменилось. Получение грантов от международных организаций, проведение мероприятий, контакты с международными партнёрами, выезд за территорию страны – всё это нужно согласовать или, как минимум, уведомлять территориальные органы юстиции. Ощущается острая нехватка доверия госорганов к представителям ННО, что приводит к преобладанию функций контроля. Если эти жесткие меры предпринимаются регулятором сферы ННО ради мониторинга деятельности общественных организаций, то почему нельзя это осуществлять посредством анализа ежегодной финансовой и оперативной отчетности ННО?
24 января в своем послании Олий Мажлису президент Шавкат Мирзиёев отметил, что «сегодня мы ждем от негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества, чтобы они активнее привлекали внимание государственных органов к волнующим граждан проблемам, а также их обоснованным предложениям»[11]. Президент также указал на необходимость налаживания социального партнерства с ННО и увеличения объема грантов и социальных заказов. В настоящее время уделяется большое внимание привлечению иностранных инвестиций в развитие бизнеса и предпринимательства по всей республике. Но не стоит забывать, что международное содействие развитию в форме грантов и безвозмездной финансовой поддержки ННО и других институтов гражданского общества также является своего рода инвестициями в социально-экономическое развитие страны. Для развития третьего сектора, как и для развития малого и среднего бизнеса и предпринимательства, необходима свобода ведения своей деятельности и противодействие любому виду вмешательства госорганов в их работу.
Для разрешения подобных проблем было бы правильнее разрабатывать и реализовывать стратегии развития взаимоотношений правительства и ННО, характерные для развитых стран. В этих странах государство совместно с третьим сектором формирует своеобразный социальный заказ, определяет объемы его финансирования, а потом доверяет выполнение этого социального заказа практически полностью некоммерческим организациям, способствуя получению ими необходимого финансирования, как из бюджетных, так и из грантовых средств. В развитых демократических странах госорганы обычно оставляют за собой право только определять приоритеты развития социальной сферы совместно с гражданским обществом, распределять бюджетные средства на конкурсной основе, а также контролировать исполнение социальных заказов.
Недоступность статистических данных об организационных и финансовых показателях третьего сектора делает затруднительным изучение и анализ системных проблем и недостатков ННО, препятствующих их активному участию в проводимых широкомасштабных реформах. Отсутствие академических исследований в данной сфере затрудняет разработку и принятие Кодекса ННО, предусматривающего механизм повышения потенциала институтов гражданского общества. Предварительный проект Кодекса об ННО не отвечает требования майского указа президента. В проекте государственной программы на 2020 год предусматривается до 1 мая 2020 года разработать и принять краткосрочную и долгосрочную стратегию развития гражданского общества[12]. Было бы логично разрабатывать и принимать проект Кодекса ННО на основе положений и в соответствии со стратегией развития гражданского общества Узбекистана.
Подытожим: нельзя не отрицать наличие некоторых позитивных изменений в сфере регулирования ННО, таких как снижение ставок пошлин за государственную регистрацию ННО, сокращение срока рассмотрения учредительных документов ННО с двух до одного месяца, и т. д. Однако многие изменения носят поверхностный характер с сохранением ряда внутренних бюрократических барьеров и препон для регистрации и осуществления деятельности ННО. Иногда складывается впечатление, что это прямой саботаж майского указа президента от 2018 года «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны». На недавней пресс-конференции с участием журналистов и блогеров министр юстиции Русланбек Давлетов дал обещание, что новый Кодекс ННО сделает многие процедуры проще и прозрачнее. Надеемся, что данная статья будет воспринята регулятором сферы ННО на позитивной и конструктивной основе для развития гражданского общества Узбекистана.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Почему в Узбекистане сложно открыть НПО? // URL: https://cabar.asia/ru/pochemu-v-uzbekistane-slozhno-otkryt-npo/
[2] Указ Президента Республики Узбекистан от 4 мая 2018 года № УП-5430 «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны» // URL: http://lex.uz/docs/3721651
[3] Закон Республики Узбекистан «Об общественном контроле» от 12 апреля 2018 г. // URL: https://lex.uz/docs/3679099
[4] Закон Республики Узбекистан «О социальном партнерстве» от 25 сентября 2014 г. // URL: https://www.lex.uz/docs/2468216
[5] Закон Республики Узбекистан «О негосударственных некоммерческих организациях» от 14 апреля 1999 г. // URL: https://www.lex.uz/acts/10863
[6] Закон Республики Узбекистан «Об общественных объединениях» от 15 февраля 1991 г. // URL: https://www.lex.uz/acts/111827
[7] Отказ в регистрации ННО: причины и следствия, «Газета.uz», 28 января 2020 г. // URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/01/28/mj/
[8] Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистана «Об утверждении положения о порядке согласования получения негосударственными некоммерческими организациями с регистрирующим органом от иностранных государств, международных и иностранных организаций, граждан иностранных государств либо по их поручению от других лиц денежных средств и имущества» от 9 октября 2019 г. // URL: https://lex.uz/ru/docs/4546607 (текст акта приводится на узбекском языке)
[9] Официальный сайт негосударственной некоммерческой организации «Центр развития современной журналистики Республики Узбекистан» // URL: http://www.mjdc.uz/ Их обращение Министру юстиции на странице в Facebook: https://www.facebook.com/109866433906189/posts/111774603715372/ (по состоянию на 28 февраля 2020 г.)
[10] Приказ Министра юстиции Республики Узбекистан «Об утверждении положения о порядке уведомления о планируемых мероприятиях негосударственных некоммерческих организаций» от 1 июня 2018 г. // URL: https://www.lex.uz/acts/3776151#3776168 (текст акта приводится на узбекском языке)
[11] Послание Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева Олий Мажлису // URL: https://president.uz/ru/lists/view/3324
[12] Проект Госпрограммы «Год развития науки, просвещения и цифровой экономики» // URL: http://2020.strategy.uz/