О сложностях и противоречиях конституционной реформы пишет директор негосударственного научного учреждения «Караван знаний» Фарход Толипов, специально для CABAR.asia
Лето 2022 года в Ташкенте выдалось жарким не только в климатическом смысле, но и в политическом. Официально был объявлен процесс внесения изменений в Конституцию Республики Узбекистан. Была создана Конституционная комиссия, которой было поручено собрать предложения по изменению статей Конституции. Был создан также вебсайт, через который граждане могли внести свои предложения. В конце июня проект Конституции с поправками был опубликован для всенародного обсуждения. Итак, Узбекистан должен был получить Основной Закон с важными поправками как еще один крупный символ и подтверждение проводимых в стране широкомасштабных реформ. Анализ этого процесса обнаруживает его сложность и противоречивость.
Субъекты и объекты
Обоснование необходимости конституционной реформы началось с политических заявлений типа «Конституция не догма» и что ее следует реформировать. Это было несколько неуклюжее утверждение, поскольку отразило некую искусственность идеи, будто Основной Закон страны следует периодически изменять. На самом деле Конституция и должна быть в некотором (позитивном) смысле догмой, т.е. устойчивым документом, мало подверженным различным «нововведениям». Более того, Конституция Республики Узбекистан, принятая в декабре 1992 года, в сущности, весь прошедший период была относительно прогрессивной и демократической.
Важность этой реформы заключалась, во многом не в том, что Конституция устарела или перестала отвечать современным требованиям и демократическим принципам, а в том, что многие ее статьи не работали именно как Основной Закон страны. Он был «закрытым документом» в переносном смысле слова: его мало, кто читал или открывал с целью, так сказать, регулярной сверки жизни, общественных отношений и политики с ее положениями. Он оставался своеобразным декоративным украшением в здании государства.
Главным инициатором конституционной реформы является сам Президент. Конституционная комиссия была создана в составе депутатов Олий Мажлиса (парламента), т.е. с самого начала процесс принял, так сказать, элитистский характер. Таким образом в работу комиссии изначально был привнесен элемент формальности.
Не обошлось и без присущей политическому процессу идеологизации данного процесса. Например, был введен в дискурс лозунг «Личность-Общество-Государство», который должен как бы заменить другой лозунг «Государство-Общество-Личность». Изменение порядка в этом ряду как бы должно было символизировать приоритет прав и интересов личности. Но этот лозунг на самом деле не несет в себе действительную демократическую смысловую нагрузку, поскольку такая формулировка приоритезации очень абстрактна и даже не научна. Личность, общество и государство – это равноценные, но разно-порядковые (разноуровневые) субъекты (как категории). Порядок в этом ряду можно менять, переставляя слова – и смысл ряда не изменится. Поэтому слишком большое, идеологическое ударение на новизну лозунга – это излишество, которое немного затуманивает действительный смысл и значение конституционной реформы, в который следует включать подлинно демократические и инновационные элементы.
С одной стороны, кажется, что граждане откликнулись на призыв, вносить предложения по реформированию Конституции и стали присылать свои предложения. Сообщается, что поступили тысячи предложений. Но нетранспарентность их отбора и внесения в проект нового текста Конституции Комиссией, состоящей в основном из членов парламента, не позволяет пока уверенно утверждать о реальном и полном учете воли и ожидании граждан, которые оказались не столько субъектами процесса, сколько его объектами.
Независимые эксперты могли выступить лишь в некоторых соцсетях и дать несколько интервью, но этого, разумеется, недостаточно для широкого обсуждения столь судьбоносного документа. В результате, мы имеем не только несовершенный продукт работы Комиссии, но и драматические события в Каракалпакстане, которые стали испытанием для народа, страны и политической системы государства.
Что требовалось изменить?
44-я статья гласит: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, право обжалования в суд незаконных действий государственных органов, должностных лиц, общественных объединений». Тут возникает ситуация коллизии: а если обжаловать даже законные решения? Ведь мы в последнее время были свидетелями множества случаев, когда решения властей (особенно на местах), первоначально принятые в соответствии с законом, все же оказывались ошибочно принятыми, без учета интересов и воли населения. И вообще, ведь суд определяет законность или незаконность действий госорганов, следовательно, граждане могут обжаловать любые решения госорганов. И в таких случаях противоречий проблема должна решаться в пользу граждан, либо решение госоргана должно быть приостановлено до полного выяснения обстоятельств.
Мы знаем, что в последнее время нещадно нарушались такие экологические статьи, как: статья 50: «Граждане обязаны бережно относиться к окружающей природной среде».
Статья 54: «Собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом. Использование имущества не должно причинять ущерб экологической среде, нарушать права и охраняемые законом интересы граждан, юридических лиц и государства». Как показывает опыт ряда демократических стран, если интересы предпринимателя вступают в противоречие с экологическими условиями проживания граждан, то проблема должна решаться в пользу граждан. И эта норма также должна быть включена в Конституцию. В противном случае политика Президента «Зеленое пространство» («Яшил макон») так и останется простым лозунгом.
Одна из самых острых и безотлагательных проблем – это вопрос (не)избираемости хокимов, т.е. глав органов местной исполнительной власти. На уровне высших органов власти бытует (можно сказать, доминирует) убеждение, что Узбекистан пока не готов вводить избираемость хокимов. Однако, это утверждение не только противоречит демократическим принципам, что очевидно, но и становится опасным для дальнейшего развития страны.
99-я статья гласит: «Представительными органами власти в областях, районах и городах (кроме городов районного подчинения) являются Кенгаши народных депутатов, возглавляемые хокимами, которые, исходя из интересов государства и граждан, решают вопросы, отнесенные к их компетенции».
102-я статья: «Представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района и города».
Это вопиющее антидемократическое положение, по всей видимости, власти еще не готовы кардинально менять (см. ниже). Парадоксально: на местах существуют избираемые органы власти – Кенгаши, и мы можем избирать членов Кенгаша, который по определению стоит выше Хокимията, который подотчетен Кенгашу, а выбирать самого хокима не можем. Другими словами, мы берем на себя большую ответственность избрать Кенгаш, а избрать подотчетного ему хокима не можем!
Злоупотребления хокимов уже стали притчей во языцех и введение избираемости руководителей органов местной исполнительной власти не ухудшит ситуацию, а лишь станет важнейшим, революционным достижением как политических реформ, в целом, так конституционной реформы – в частности. Принцип, запрещающий хокимам избираться более двух сроков, также должен быть закреплен в Конституции. Конституцию не реформируют часто, она должна быть устойчивым и всеобъемлющим Основным Законом, поэтому именно сейчас надо вводить норму избираемости хокимов и не ждать наступления мифического благоприятного момента для этого. Более того, нужно также закрепить норму, по которой хокимы любого уровня не должны быть членами местных кенгашей вплоть до Олий Мажлиса и Сената.
Статья 104 гласила: “Хоким в пределах предоставленных ему полномочий принимает решения, которые обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, а также должностными лицами и гражданами на соответствующей территории». Но на этой территории расположены и органы самоуправления граждан – махалли. Конституция не вносит ясности в их взаимоотношения. Это важная проблема, поскольку даже международные организации, не говоря о самих махаллинских жителях, все время указывают на то, что махалля не свободна от районных властей в принятии самостоятельных решений.
Статья 77 утверждает, что “Законодательная палата Олий Мажлиса Республики Узбекистан состоит из ста пятидесяти депутатов, избираемых в соответствии с законом», и не вносит ясности в фундаментальный вопрос о типе избирательной системы. В Узбекистане депутаты избираются по партийным спискам, и независимые кандидаты не могут избираться в парламент и местные кенгаши. Эту статью следовало изменить, но, кажется, ее не затронули.
Статья 88 также имеет существенное значение в смысле реформ. Она гласит: «Депутаты Законодательной палаты и члены Сената, работающие в Сенате на постоянной основе, на период своих полномочий не могут заниматься другими видами оплачиваемой деятельности, кроме научной и педагогической». Очевидно, стоит запретить депутатам заниматься любой деятельностью (оплачиваемой и неоплачиваемой), а также занимать другие руководящие должности.
Более того (исходя из узбекистанской специфики) важно закрепить норму, согласно которой работающий в госорганах госчиновник, допустивший злоупотребления служебным положением, должен быть немедленно освобожден от занимаемой должности и лишен права занимать высокие посты в иерархии государственных властных структур (а не переводиться на другую должность в этой иерархии).
Стоит также ограничить верхний возрастной предел 70 годами для занятия высоких государственных должностей на всех уровнях – от Президента до нижних органов власти.
Чрезвычайно важно ввести в Конституцию норму, согласно которой был бы гарантирован доступ гражданам в госорганы и к госчиновникам. Существование виртуальных приемных недостаточно. Нужен прямой доступ граждан вплоть до премьер-министра, для этого необходимо разработать соответствующий механизм прямого общения высокопоставленных должностных лиц с простыми гражданами.
О предлагаемых изменениях в Конституцию
В Преамбуле нового проекта Конституционного Закона говорится о «более чем трехтысячелетнем опыте развития узбекской государственности». Это спорное утверждение и насыщено идеологизмом, без упоминания которого Конституция ничего не потеряет.
Первая статья в новой редакции уже вызывает критические вопросы: «Узбекистан – суверенная республика, правовое, социальное, светское, демократическое государство». По-моему, здесь закладывается мина, поскольку если слова «демократическое» и «суверенное» – вполне известные и однозначные термины, имеющие свои определения как в мировой науке, так и в международной практике, то слова «социальное», «светское», «правовое» вовсе неоднозначные термины. Эти слова стоят в одном ряду с такими терминами, как «справедливое», «рыночное», «капиталистическое», «гуманное», «открытое», «толерантное», «самодостаточное» и т.п. Но они же не вводятся в первую статью, и это правильно. Про социальные права, к примеру, в статье 39 достаточно сказано и нет необходимости утверждать про социальное государство в первой статье.
Далее. Статья 17 гласит, что «Узбекистан проводит дружественную и миролюбивую внешнюю политику со всеми государствами» (даже с агрессорами?). Тогда может стоит провозгласить принцип нейтралитета во внешней политике?
Статья 44: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, право обжалования в суд незаконных решений, действий и бездействия государственных органов и иных организаций, их должностных лиц». Это не совсем верная формулировка. Во-первых, законность или незаконность решений и действий определяется судом; во-вторых, в последнее время многие решения, которые вначале были вполне законно принятыми, впоследствии оказались ошибочными и были отменены по требованию граждан. Поэтому каждому должно быть гарантировано право обжалования в суд любых решений, действия и бездействия госорганов и должностных лиц.
Статья 56 содержит в себе выражение типа «масло масляное»: «Институты гражданского общества, в том числе махалли, политические партии, движения, средства массовой информации, профессиональные союзы, общественные фонды и другие общественные объединения лиц образуют основу гражданского общества». Т.е. звучит так: институты гражданского общества… образуют основу гражданского общества, поэтому тут нужна редакция.
В статье 90 предлагается срок избрания президента установить 7 лет. Не ясно, почему? В Узбекистане уже экспериментировали со сроками: переводили с пятилетия на семилетие, потом возвращали пятилетие и теперь снова предлагается семилетие? Эта напоминает «договорную» политическую игру в пользу действующего президента с целью либо обнуления его нынешнего срока, либо пролонгации. Если пролонгация столь необходима, то было бы честнее и демократичнее провести по этому вопросу отдельный референдум.
Статья 99, наконец, вроде разделила должности хокима и председателя кенгаша, но это все же полумера, которая не устранит злоупотребления назначаемых сверху, а не избираемых, хокимов. Но вводимая норма, что кенгаш имеет право «отмены не соответствующих законодательству Республики Узбекистан решений хокима и нижестоящего Кенгаша народных депутатов», хоть и является шагом вперед, все же не ставит окончательную точку в демократическом реформировании института местных органов власти.
Заключение
Еще в XVII веке английский философ Джон Локк писал, что создавая государство, прислушиваясь к голосу разума, люди строго определяли меру той власти, которую они передавали государству. Т.е. они не передают государству всю полноту власти и свои естественные права и свободы.
А французский мыслитель Монтескьё писал: «Вещь не может быть справедливой, потому что она есть закон. Она должна быть законом, потому что он справедливый». Другими словами, проще говоря, не все законы бывают справедливыми.
Другой французский философ Жан-Жак Руссо в своем знаменитом труде «Социальный контракт» писал: “Суверенитет не может быть представительным по той причине, что он не может отчуждаться…Депутаты народа не являются и не должны быть его представителями; они являются просто его агентами; и они не могут все решать окончательно. Любой закон, который народ не может ратифицировать лично, является пустым; он даже не закон вообще”.
Эти классические идеи, заложившие основу демократии, должны быть вновь востребованы сегодня. Сколько власти дать государству и его органам, как обеспечить демократическое развитие страны, где даже уже ранее принятые демократические нормы не соблюдались, как сократить разрыв между де-юре правильными и красивыми документами и де-факто повсеместными нарушениями этих законов и решений – все эти вопросы остаются открытыми. Поэтому элитистский характер процесса разработки поправок в Конституцию следует исправить, приданием ему подлинно демократического характера.
Подготовленный новый проект Конституции оказался сырым и противоречивым документом. На мой взгляд, необходимо распустить Конституционную Комиссию в нынешнем составе и обновить ее с включением в нее представителей гражданского общества, ученых, экспертов, высококвалифицированных юристов и политологов. Необходимо развернуть широкую панораму открытых публичных дискуссий, прежде всего на телевидении, относительно вносимых поправок. Дату проведения референдума установить 8 декабря – День принятия Конституции. Но вопрос остается не совсем ясным: на референдуме граждане будут голосовать целиком за весь текст поправок к Конституции, а не по каждой поправке в отдельности? Но как быть если, гражданин не согласен с одной поправкой и согласен с другой?