Уходящий в историю кыргызский парламент VI созыва в реальности был послушным инструментом в руках власти, считает участник школы аналитики CABAR.asia Тансулуу Матиева.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Краткий обзор статьи:
- Жогорку Кенеш VI созыва практически единодушно одобрял все представленные властью документы;
- В ряде случаях парламент откровенно игнорировал общественное мнение, настроенное против принятия того или иного законопроекта;
- В парламенте фактически не было оппозиции;
- Отсутствие парламентской оппозиции стало одной из причин обострения ситуации в Кыргызстане в начале октября.
В июне этого года главный законодательный орган Кыргызской Республики Жогорку Кенеш рассмотрел и одобрил скандальный законопроект «О манипулировании информацией», который подразумевал передачу государству права блокировать фейковые аккаунты в социальных сетях.[1] Этот законопроект вызвал волну недовольства и протестов среди гражданского общества, так как, по мнению населения, экспертов и правозащитников, он угрожал свободе слова, основному конституционному праву человека.[2]
Законопроект не был подписан президентом и был направлен на доработку, но процесс рассмотрения и принятия данной законодательной инициативы депутатами Жогорку Кенеша вызвал много споров.[3] Журналисты отмечали ряд нарушений во время чтения законопроекта.[4] Но удивляло совершенно другое.
Несмотря на протестные настроения среди населения 79 из 89 депутатов проголосовали в поддержку данной инициативы.[5] В первую очередь, это говорит о том, что парламентарии в Кыргызстане проигнорировали общественное мнение при принятии законопроекта. С другой стороны, утверждение законопроекта, противоречащего конституционным нормам, с явными процессуальными нарушениями поставило под сомнение качество работы прежнего парламента Кыргызской Республики.
В-третьих, возник интересный вопрос о том, почему, несмотря на антинародность законопроекта «О манипулировании информацией» большинство депутатов проголосовали «за» его принятие. И как депутаты голосуют в других случаях?Степень консолидированности голосов депутатов Жогорку Кенеша.
Для определения степени единодушия Жогорку Кенеша при рассмотрении законопроектов были собраны данные о результатах поименного голосования за период с 1 сентября по 31 декабря 2017-2019 годов c официального сайта парламента. Как мы видим ниже, процент голосов поданных против не превышал 2% за все три года.[6]
Таким образом, в 98 % случаях из 100 законопроект получал одобрение со стороны парламента Кыргызской Республики. Это очень высокий показатель означает, что:
А) в парламенте Кыргызской Республики фактически не было оппозиции, несмотря на формальное существование оппозиционной коалиции меньшинства, которая должна была поддерживать баланс сил в парламенте;
Б) законопроекты рассматривались в спешке без детального и углубленного изучения;
Голосование в Жогорку Кенеше в сравнении с парламентами демократических стран
98-процентная гармония единства среди депутатов Жогорку Кенеша уже говорит об отсутствии альтернативной оппозиционной точки зрения в парламенте. Но если сравнить этот показатель с данными демократических государств как США и Великобритания, то факт отсутствия оппозиции в Жогорку Кенеше становится более заметным.
В Конгрессе США за четыре месяца 31% голосов были отрицательными, при этом учитывались все протокольные данные голосований и палаты представителей и сената.[7] Для объективности сравнения в статистику не были включены данные о процессуальных и номинативных голосованиях в конгрессе США, так как нет аналогичной информации из парламентов Кыргызстана и Великобритании.
31% отрицательных голосов в Конгрессе США говорит о наличии существенной оппозиции власти. Это при том, что в Сенате доминируют республиканцы.
В парламенте же Великобритании, которая заложила основу демократической Вестминстерской парламентской системе, в 46 случаях из 100 парламентарии выступают против предложенных законопроектов.[8] Это означает что, парламентская оппозиция, обладает достаточным влиянием, чтобы блокировать принятие законопроектов, которые она считает ненужными.
Для чего нужна оппозиция в парламенте и в чем заключается ее роль?
Роль парламентской оппозиции непосредственно связана с основными функциями представительства и контроля, которые выполняет парламент. В демократических странах оппозиция отделена от власти и образует парламентское меньшинство. В большинстве стран с парламентской системой правления оппозиционная коалиция не формирует кабинет министров и не входит в правительство.[9]
А правительство получает прямую поддержку от правящих партий, составляющих парламентское большинство. Если парламентское большинство представляет интересы большинства избирателей, то оппозиция защищает права меньшинств.Другой не менее важной функцией оппозиции является контроль над действиями коалиции большинства и правительства, то есть, исполнительной власти.[10] Парламентская оппозиция предлагает альтернативы решениям коалиции большинства, критически рассматривает законодательные инициативы путем возражений и дебатов на заседаниях.
Как вы могли уже понять, парламентская оппозиция является балансирующей силой для парламентского большинства. Каждое государство самостоятельно определяет оптимальный баланс сил между парламентским большинством и оппозицией. Но есть два условия, которые должны быть учтены при формировании состава парламента. Во-первых, оппозиция не должна превышать по размеру и силе коалицию власти (парламентское большинство), потому что в задачи оппозиции не входит функция управления страной.[11]
Государственные важные решения должны приниматься представителями большинства избирателей, оно должно иметь достаточное число мест в парламенте для эффективного управления государством и формирование правительства. Во вторых, и размер оппозиции в парламенте должен быть достаточен для того, чтобы она могла влиять на решения коалиции большинства. [12] Отсутствие сильной оппозиции в парламенте опасно тем, что оппозиционные настроения могут перерасти в насильственные протесты на улицах. Если в парламенте нет оппозиции, то снижается качество парламентских дебатов, что негативно сказывается на эффективности решения государственных вопросов.Существование разумной оппозиции в парламенте является одним из главных критериев демократичности государства. В парламенте Кыргызской Республики оппозиции практически нет, несмотря на формальное существование коалиции меньшинства. Это означает, что не выполняется второе условия формирования состава парламента.
Вследствие этого, как мы уже наблюдаем, в Кыргызстане произошел рост протестных настроений среди населения, который в итоге привел к недавним столкновениям. Главной причиной октябрьских протестов в Кыргызстане стали результаты парламентских выборов, которые закончились абсолютным поражением оппозиционных партий. Это означало, что и седьмой созыв Жогорку Кенеша ничем не отличался бы от предыдущего. Отсутствие дебатов в парламенте, невыполнение контрольных функций над исполнительной властью и игнорирование общественного мнения народными избранниками продолжались бы и в новом созыве парламента. Недовольство полной победой провластных партий и мирные требования аннулировать результаты выборов, как мы видим, переросли в массовые столкновения.Проблемы качества законодательного процесса в Жогорку Кенеше.
В СМИ периодически появляются новости с заголовками, свидетельствующими о нарушениях во время чтения законопроектов депутатами Жогорку Кенеша. Во время чтения скандального законопроекта «О манипулировании информацией» новостные издания сообщали о том, что законопроект утверждался при отсутствии кворума, и что депутаты голосовали друг за друга.[13]
Но перечень проблем, связанных с законодательным процессом на этом не кончается. Также в СМИ мелькают моменты, когда депутаты не признают факта инициирования законопроектов, указанных в протоколах или же отрицают, что когда-то голосовали за определенный законопроект.[14] Все эти заголовки, что появляются на просторах СМИ, заставляют усомниться в качестве работы главного законодательного органа страны.
К примеру, всего за один день 25 июня 2020 года Жогорку Кенеш успел рассмотреть 100 законопроектов и проголосовать «за» или «против».[15] С 28 октября 2015 года по 24 июня 2020 года было инициировано всего 1232 законопроекта.[16] 56% из них были подписаны президентом.[17] 56% это высокий процент прохождения законопроекта до последнего этапа подписания президентом, если учесть, что в Великобритании только 17% законопроектов доходят до стадии подписания монархом[18], а в США и вовсе подписываются только 4-6 % законодательных инициатив.[19]
Также Жогорку Кенеш в отличие от парламента той же Великобритании отличается активностью законодательных инициатив. К примеру, более 40% законодательных инициатив приходится на членов парламента. [20]Чаще всего законопроекты инициируются фракцией с наибольшим числом депутатских мандатов в парламенте.[21]
Эти данные свидетельствует о высокой активности парламента Кыргызской Республики в инициировании законопроектов. Но оптимальным соотношением парламентских и правительственных инициатив в демократических странах считается примерно 30 к 70. Данные доказывают, что депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики делают упор на количество инициируемых законопроектов. Это объясняется тем, что успешность депутатской деятельности принято оценивать по количеству, а не по качеству законодательных инициатив.
Как интерпретировать?
Анализ результатов поименных голосований Жогорку Кенеша подтверждает существующий дискурс о парламентаризме в постсоветских государствах как Россия, Казахстан, Украина и Кыргызстан. Отличительными чертами парламентаризма в этих государствах являются:
- отсутствие настоящей оппозиции при формальном существовании оппозиционной коалиции меньшинства;[22]
- высокая институциональная фрагментация, члены парламента одновременно являются членами профильных или функциональных комитетов;[23]
- чем больше коалиция меньшинства(формальная оппозиция), тем она пассивнее;[24]
- высокая законодательная активность с высоким показателем инициирования законопроектов коалицией или фракцией большинства.[25]
Все вышеперечисленные особенности парламентаризма замедляют процессы демократизации и способствуют сохранению авторитарного режима в государстве. Эти государства не смогли построить парламентскую систему, которая соответствовала бы демократическим стандартам.
Обычно парламентская активность противопоставляется авторитарному режиму в государстве. Принято считать, что чем активнее парламент в инициировании законопроектов, тем оно демократичнее. Но в России, в Казахстане, в Кыргызстане, на Украине, парламентская законодательная активность помогает поддерживать авторитарный режим в стране. Почему спросите вы?
Во-первых, высокий процент инициирования законов парламентом создает ощущение легитимности устоявшегося режима. Но при чтении законопроектов не уделяется нужного внимания дебатам между членами разных фракций и коалиций, Формальная оппозиционная коалиция сохраняет пассивность и почти всегда голосует «за» и одобряет законодательные инициативы правящей фракции.
Во-вторых, в поиске за статистикой парламентом могут быть приняты решения, противоречащие интересам электората. Чтобы не допустить таких моментов оппозиция должна быть активной и осуществлять контроль над коалицией власти.
В третьих, высокая законодательная активность парламента обеспечивает кооптацию государственной власти между президентом, членами парламента и правительства, что снижает вероятность политического мятежа отдельных политиков, желающих иметь доступ к государственной власти.[26] Авторитарное правление осуществляется посредством большого количества служащих, работающих в государственных институтах.
Кыргызстан всегда отличался более развитой демократией в сравнении с другими государствами в регионе. Но по последним данным неправительственной организации Freedom House Кыргызстан уже не является страной с гибридным режимом, а страной с консолидированным авторитарным режимом.[27] Аналитические данные подтверждают, что активность депутатов прежнего парламента в Кыргызстане не многим отличалась от соседних стран.
Рекомендации для развития парламентаризма в Кыргызстане.
Скоро нынешний шестой созыв парламента Кыргызской Республики должен завершить свою работу. Для того чтобы парламентаризм в Кыргызстане соответствовал нормам демократических государств, новому седьмому созыву Жогорку Кенеша нужно последовать рекомендациям, которые будут перечислены ниже.
Во-первых, партии прошедшие избирательный порог должны объединиться не по личным интересам, а по схожести идеологии и политических целей. В зависимости от того, какой электорат они представляют сформировать коалицию большинства или оппозиции.
Во-вторых, парламент не должен быть сфокусирован только на законодательной функции и ставить своей целью инициирование большого числа законопроектов.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1]Айдай Токоева, “ Депутаты одобрили законопроект «О манипулировании информацией» во втором и третьем чтениях,” Kloop.kg, июнь 25, 2020, https://kloop.kg/blog/2020/06/25/deputaty-odobrili-zakonoproekt-o-manipulirovanii-informatsiej-vo-vtorom-i-tretem-chteniyah/
[2]“Перед зданием ЖК проходит пикет против принятия законопроекта «О манипулировании информацией»,” Радио Азаттык, июнь 25,2020, https://rus.azattyk.org/a/30689588.html
[3] Дарья Подольская, “Закон о манипулировании информацией вернули в парламент. Возражение президента,” 24.kg, август 3,2020, https://24.kg/vlast/161462/
[4] Камила Баймуратов а, “Голосовали друг за друга: Как депутаты принимали законопроект «О манипулировании информацией»,”Kloop.kg,июнь26,2020, https://kloop.kg/blog/2020/06/26/golosovali-drug-za-druga-kak-deputaty-prinimali-zakonoproekt-o-manipulirovanii-informatsiej/
[5] Айдай Токоева, “ Депутаты одобрили законопроект «О манипулировании информацией» во втором и третьем чтениях,” Kloop.kg, июнь 25, 2020, https://kloop.kg/blog/2020/06/25/deputaty-odobrili-zakonoproekt-o-manipulirovanii-informatsiej-vo-vtorom-i-tretem-chteniyah/
[6] Результаты голосований, http://kenesh.kg/ru/article/list/11
[7] Протоколы голосований, https://www.govtrack.us/congress/votes#session=303
[8] Голосования в парламенте, https://votes.parliament.uk/
[9] Европейская комиссия за демократию через право, «О роли оппозиции
в демократическом парламенте» (Страсбург, 15 ноября 2010 года), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)025-rus
[10] Европейская комиссия за демократию через право, «О роли оппозиции
в демократическом парламенте» (Страсбург, 15 ноября 2010 года), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)025-rus
[11] Европейская комиссия за демократию через право, «О роли оппозиции
в демократическом парламенте» (Страсбург, 15 ноября 2010 года), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)025-rus
[12] Европейская комиссия за демократию через право, «О роли оппозиции
в демократическом парламенте» (Страсбург, 15 ноября 2010 года), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)025-rus
[13] Камила Баймуратова, “Голосовали друг за друга: Как депутаты принимали законопроект «О манипулировании информацией»,”Kloop.kg,июнь26,2020, https://kloop.kg/blog/2020/06/26/golosovali-drug-za-druga-kak-deputaty-prinimali-zakonoproekt-o-manipulirovanii-informatsiej/
[14] Руслан Харизов, “Сразу несколько депутатов заявили, что не голосовали за закон о манипулировании,”24.kg,июнь 18, 2020, Ссылка: https://24.kg/obschestvo/156584/
[15] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва, Гражданская платформа, https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva/
[16] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва, Гражданская платформа, https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva/
[17] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва, Гражданская платформа, https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva/
[18] Парламентские законопроекты, https://bills.parliament.uk/?SearchTerm=&Session=0&BillType=&CurrentHouse=&BillStage=&BillSortOrder=0&Expanded=True
[19] Статистика и историческое сравнение, https://www.govtrack.us/congress/bills/statistics
[20] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва, Гражданская платформа, https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva/
[21] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва, Гражданская платформа, https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva
[22] Геррит Крол (Gerrit Krol), “Парламентская инициатива в авторитарных режимах:
разделение власти в евразийских законодательных органах (Parliamentary initiative in authoritarian regimes
power sharing in Eurasian legislatures),” The Journal of Legislative Studies26,no.2(2020):248-274, https://doi.org/10.1080/13572334.2020.1738671
[23] Геррит Крол (Gerrit Krol), “Парламентская инициатива в авторитарных режимах:
разделение власти в евразийских законодательных органах (Parliamentary initiative in authoritarian regimes
power sharing in Eurasian legislatures),” The Journal of Legislative Studies26,no.2(2020):248-274, https://doi.org/10.1080/13572334.2020.1738671
[24] Геррит Крол (Gerrit Krol), “Парламентская инициатива в авторитарных режимах:
разделение власти в евразийских законодательных органах (Parliamentary initiative in authoritarian regimes
power sharing in Eurasian legislatures),” The Journal of Legislative Studies26,no.2(2020):248-274, https://doi.org/10.1080/13572334.2020.1738671
[25] Геррит Крол (Gerrit Krol), “Парламентская инициатива в авторитарных режимах:
разделение власти в евразийских законодательных органах (Parliamentary initiative in authoritarian regimes
power sharing in Eurasian legislatures),” The Journal of Legislative Studies26,no.2(2020):248-274, https://doi.org/10.1080/13572334.2020.1738671
[26] Геррит Крол (Gerrit Krol), “Парламентская инициатива в авторитарных режимах:
разделение власти в евразийских законодательных органах (Parliamentary initiative in authoritarian regimes
power sharing in Eurasian legislatures),” The Journal of Legislative Studies26,no.2(2020):248-274, https://doi.org/10.1080/13572334.2020.1738671
[27] https://freedomhouse.org/country/kyrgyzstan