«Корни перманентной напряженности между Кыргызстаном и Казахстаном по поводу закрытия границ намного глубже, чем отсылка на несоблюдение каждой из сторон правил ЕАЭС», – отмечает исследователь-аналитик Константин Ларионов, в статье написанной специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Сегодня, мир стоит перед новыми глобальными экономическими потрясениями. Вследствие неготовности мировой экономики реагировать на новые вызовы и проблемы, замедляется рост мирового ВВП. В таких условиях максимальная скоординированность экономик позволила бы разрешать некоторые проблемы и снять глобальные риски надвигающегося кризиса. Усугубляет ситуацию, по мнению финансиста Нуриэля Рубини, который еще в конце 2018 года указывал на противоречия и торговые споры, которые создают основания для роста процентных ставок[1]. Беспрецедентно большой мировой долг в 253 трлн. долларов, или 322% от глобального ВВП, указывают на симптомы надвигающегося кризиса, тем более, что рост ВВП в 2019 году было самым низким, с 2008 года. Опасения некоторых экономистов вызывают растущие долги Китая и США, на которые пришлось около 60% прироста мировой задолженности. Сложные условия, в которых оказалась КНР, подвело мир к предрецессионной стадии и замедлению производства в поднебесной.[2]
Такая складывающаяся ситуация, будет способствовать снижению экономик стран-участниц ЕАЭС. Как одним из наиболее простых трендов является ожидание, что распределение понижающегося грузопотока из Китая между Кыргызстаном и Казахстаном приведет к охлаждению торгово-экономических отношений, а также запуску негативных дезинтеграционных механизмов ЕАЭС, снижая их экспортно-импортный и иной экономический потенциал.
Безусловно Кыргызской Республике крайне невыгодны потрясения ЕАЭС, так как это автоматически будет отражаться на социально-экономической и политической ситуации. Кыргызстан в своих транспортно-логистических отношениях с ЕАЭС сильно зависит от политических настроений Нур-Султана, так как маршруты, ориентированные на Россию, Беларусь и Армению лежат через его территорию. Вместе с тем и казахские предприниматели зависят от поставок различной продукции из Кыргызстана. Между странами действует четыре международных и четыре двусторонних пункта пропуска. Все они работают круглосуточно. Ежедневно их пересекают около 30 тысяч человек. Крупнейшим пунктом является «Ак-Жол», через который ежедневно проходит около 12 тысяч человек и 500-600 единиц транспорта. Более половины грузовиков следуют транзитом через территорию Казахстана. Наибольшая активность перевозок товаров из Кыргызстана в Казахстан и далее осуществляется весной. Помимо этого, в Кыргызстане есть железные дороги, которые имеют выход на страны ЕАЭС и Узбекистан. Размер грузооборота железных дорог варьируется в районе 3% от всего грузооборота.
Более половины экспортных поставок из КР отправляется в Россию (55.3%). Примерно 43.5% экспорта идет в Казахстан и 1.2% – в Беларусь. Основными товарами импорта с брендом «Made in Kyrgyzstan» являются одежда, обувь, хлопковое полотно, овощи, фрукты, мясная и молочная продукция, а также отходы и лом меди, драгоценных металлов и алюминия, руда и концентраты драгоценных металлов, косметические средства и прочее. При этом экспортно-импортное взаимодействие Кыргызстана со странами ЕАЭС снижается ввиду уменьшения в последнее время экономик ЕАЭС. Из-за ограничений передвижения, которые вводит систематически Казахстан, кыргызские предприниматели несут убытки.
Четыре плоскости кыргызско-казахских таможенных противоречий
Закрытие кыргызско-казахской границы – явление не новое. Оно имеет под собой различные основания и лежит как минимум в четырех плоскостях: концептуально-политическом, управленческом, правовом и экономическом[4]. Корни перманентной напряженности между Кыргызстаном и Казахстаном по поводу закрытия границ намного глубже, чем отсылка на несоблюдение каждой из сторон правил ЕАЭС.
Начиная с 1990-х годов Казахстан неоднократно в одностороннем порядке перекрывал границы. Наиболее резонансным было закрытие границ в 2005 и 2010 годах после произошедших переворотов и последствий в Кыргызстане. Наблюдения показывают, что в определенных случаях закрытие границ является ничем иным как формой политико-экономического давления. Здесь можно вспомнить наиболее примечательное событие, произошедшее в 2017 году, когда возник конфликт между президентами Алмазбеком Атамбаевым и Нурсултаном Назарбаевым. При этом для объективности нужно отметить, что в ряде случаев нарушения у кыргызской стороны в ряде случаев присутствуют.
Вместе с тем, воспринимая действия Акорды как политическое давление, в ноябре 2017 года, официальный представитель от Кыргызстана на заседании Второго комитета генассамблеи ООН, выступил с заявлением о том, что Казахстан устраивает «экономическую и транспортную блокаду, с целью нанесения экономического ущерба Кыргызской Республике и подрыва инвестиционной и туристической привлекательности страны»[5].
Отсюда становится понятно, что глубинные проблемы лежат в концептуально-политической плоскости. Поэтому таможенные противоречия не могут быть решены только за несистемным обсуждением и подписанием разного рода соглашений и дорожных карт. Казахстан на мой взгляд не рассматривает Кыргызстан в качестве равного партнера, в силу разности экономик и политического веса в регионе. Подобная ситуация подкрепляется не системностью действий кыргызской стороны в отстаивании своих интересов в рамках ЕАЭС. Речь идет о том, что кыргызская сторона к настоящему времени не выработала действенную и эффективную политику в решении таможенного взаимодействия со своими казахскими коллегами. Характер такой ситуации подчеркивается неготовностью Бишкека к тем действиям, которые совершает Астана (Нур-Султан- прим.ред). В результате важные региональные политико-экономические решения казахская сторона может принимать без партнерских интересов Кыргызстана.
Камни преткновений
Официальным камнем преткновения и обоснованием для ограничения перемещения грузовых машин из Кыргызстана является несоблюдение КР фитосанитарных и ветеринарных норм. Барьеры обосновывались несоответствием качества товаров перед поступлением на рынок стран ЕАЭС.
Кыргызстан не спешил приводить продукцию в соответствие с требованиями ЕАЭС, не подготавливал для этого инфраструктуру, чем пользовались конкуренты. К примеру фитосанитарные барьеры с Казахстаном были сняты в конце октября 2016 года, то есть через год после вступления в ЕАЭС, а ветеринарные ограничения лишь в 2019 году. На сегодняшний день имеются проблемы с запуском лабораторий для оценки качества и пригодности продукции. В стране насчитывается всего две лаборатории, располагающиеся в Бишкеке и Оше, включенные в реестр лабораторий ЕАЭС[6]. А в ответственном департаменте по профилактике заболеваний и санитарно-эпидемиологическому надзору при Министерстве здравоохранения не хватает квалифицированного персонала. Вместе с этим следует подчеркнуть, что Кыргызстан не остается в долгу и отвечает также запретом на ввоз казахской сельскохозяйственной продукции.
Еще одним препятствием является снабжение и хранение сельскохозяйственной продукции. Фермеры как правило не владеют информацией о долгосрочных трендах спроса на сельскохозяйственную продукцию и исходят из собственных и ценовых представлений. Отсюда поставки становятся нестабильными, и большинство фермеров не могут поставлять большое количество товаров по предварительной договоренности с покупателями в определенный момент времени. Наблюдается нехватка складов и логистических центров, обеспечивающих оптовый экспорт. Это значительно осложняет хранение и конкуренцию кыргызской продукции[7]. Некоторые кыргызские предприниматели жалуются, что требования к их продукции более жесткие чем к продукции других участников ЕАЭС[8].
Помимо этого, Казахстан ставит в вину кыргызским таможенным службам существование теневой экономики в системе реэкспорта товаров из Китая. Эксперты отмечают что сегодня сложно говорить об объемах теневого реэкспорта через Кыргызстан[9]. По разным экспертным мнениям, контрабанда из Китая варьируется в пределах четырёх миллиардов долларов США. Как указывает казахская сторона, часть товаров, идущих из Кыргызстана либо не имеет маркировки, либо сам товар не соответствует представляемым документам (накладным). Таможенные пункты Кыргызстана на границе с Китаем не оснащены необходимым оборудованием для отслеживания всех разновидностей грузов, поступающих реэкспортом из Китая. В этом стоит и часть вины российской компании «Crocus International», которая на конец ноября 2019 года не поставила в таможенные пункты необходимое оборудование.Вместе с тем, после ввода на таможенных пунктах Казахстана системы «Транзит», власти этой страны стали утверждать, что из-за контрабанды, бюджет не досчитался нескольких миллионов долларов. Экспертами отмечается, что все обоюдные претензии Казахстана и Кыргызстана должны быть на предмет нетарифных барьеров (то есть требований предъявления сертификатов качества и прочих документов, указывающих на исполнения техрегламентов при изготовлении определенной продукции), но никак не должны касаться внешней торговли с третьими странами. К слову, указывая на различие данных по импорту китайских товаров через свою границу, Казахстан вместе с тем умалчивает о том, что у него также имеются расхождения с данными Всемирного банка[10]. Более того, противоречия между Кыргызстаном и Казахстаном осложнившиеся в 2017 году, способствовали закрытию в одностороннем порядке границы для товаров из КР. Решить вопрос получилось уже при новом президенте Кыргызстана Сооронбае Жээнбекове, который подписал с президентом Назарбаевым дорожную карту. Однако подписание данного документа не соответствует принципам и нормам ЕАЭС. Некоторые эксперты также отмечают, что выстраивая нетарифные барьеры, казахская сторона пытается защитить своих предпринимателей от более дешевой сельскохозяйственной продукции из Кыргызстана и поставляемой реэкспортом продукции из Китая[11].
Вместе с тем известно, что Казахстан заканчивает строительство транспортной автомагистрали «Западная Европа – Западный Китай», значительная часть которого, более трех тысяч километров, пройдет по территории Казахстана (Санкт-Петербург – Москва – Оренбург – Актобе – Алматы – Хоргос — Урумчи – Ланьчжоу – Чжэнчжоу – Ляньюньган). Кыргызстан не входит в систему данного транспортного коридора, что демонстрирует отсутствие у правительства этой страны стратегического видения по развитию своих экономических отношений.
Юридические столкновения
Кыргызская сторона систематически обращается в компетентные органы ЕАЭС с просьбой в содействии устранения барьеров со стороны Казахстана. В частности, утверждается, что действия казахской стороны противоречат статье 25 Договора о ЕАЭС вводимым контролем на контрольно-пропускных пунктах. В феврале 2020 года Кыргызстан обратился в ВТО, указывая на нарушения со стороны Казахстана при закрытии границ. Делегация заявила о том, что Казахстан нарушает некоторые положения Генерального соглашения ВТО по тарифам и торговле и Соглашение ВТО по упрощению процедур торговли[12].
Казахстан ответил тем же, указывания Всемирной торговой организации на несоответствие действий кыргызской стороны единому налоговому законодательству. Указывалось, что договором о ЕАЭС предусмотрено, что взимание НДС во взаимной торговле товарами в государствах-членах должно быть не менее благоприятным, чем налогообложение в отношении аналогичных товаров, происходящих с территории остальных стран ЕАЭС. По мнению казахской стороны действующее налоговое законодательство Кыргызстана противоречит принципу «национального режима».[13] Министерством торговли и интеграции Казахстана при направлении жалобы в ЕЭК отмечалось, что: используя минимальныйуровень контрольных цен к казахстанским и товарам из других стран ЕАЭС, кыргызские власти устанавливают дополнительное налогообложение. Например, в случае, когда казахский производитель отправляет в Кыргызстан муку по средней цене 17 сомов/кг, при дополнительных налогах, цена возрастает до 22 сома за килограмм. То же самое касается и других товаров[14].
Помимо этого, казахская сторона указывала, что «в течение 2019 года уполномоченным государственным органом Казахстана было выявлено более 2600 случаев ввоза товаров из Кыргызстана в адрес фиктивных получателей. Также было выявлено более 4800 случаев осуществления лжетранзита кыргызских товаров, когда товары были заявлены в качестве транзита на территорию России, но по сути продавались на рынках Казахстана без уплаты косвенных налогов (НДС)»[15]. Речь в данном случае идет о том, что в случае, если кыргызские товары будут продаваться на территории Казахстана, они подвергаются дополнительному налогообложению (НДС). Однако, если товары заявляются для продажи в России или других странах ЕАЭС, но при этом оседают в Казахстане, от этого по мнению официального Нур-Султана страна теряет поступления в бюджет.
В целом за 2019 год установлено 72 тыс. автомобильных транспортных средств, за которые НДС на импорт из ЕАЭС не был уплачен. В ВТО обещали рассмотреть жалобу Казахстана в ближайшее время. Кыргызская сторона на эти обвинения ответила тем, что согласно Приложению №18 к Договору о ЕАЭС («Протокол о порядке взимания косвенных налогов и механизме контроля за их уплатой при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг») государство-член ЕАЭС имеет право применить механизмы определения цены для полноты уплаты НДС.
Вместе с тем, данный вопрос уже рассматривался на площадке ЕЭК и кыргызской стороне было указано на дискриминационный подход при применении данного механизма и рекомендовано приведение национальных норм в соответствие с положениями ЕАЭС. Вследствие этого, Министерством экономики КР был подготовлен проект закона о внесении изменений в Налоговый кодекс КР, где указывалось распространение данного механизма на отечественных производителей. В настоящий момент законопроект находится на рассмотрении Жогорку Кенеша.
Заключение
Исходя из вышеприведенного анализа можно выделить несколько проблемных точек во взаимоотношениях между Кыргызстаном и Казахстаном:
- В настоящий момент между Кыргызстаном и Казахстаном, выстраиваются не партнерские, а конкурентские отношения. Кыргызстан до сих пор не научился последовательно отстаивать свои интересы в ЕАЭС, что делает его позицию уязвимой. Поэтому он вынужден встраиваться в интересы союзных государств. Вследствие этого складывается отсутствие гибкости кыргызской торгово-транспортной экономики.
- Как в Кыргызстане, так и в Казахстане сохраняется неуправляемая в соответствие с нормами и законодательством теневая экономика и коррупция.
- Наблюдается низкая активность представителей Кыргызской Республики в разработке законов ЕАЭС, нормативно-правовых актов и в проведении анализа регулятивного воздействия законопроектов ЕАЭС
- Систематическое упущение экономических выгод Правительством Кыргызской Республики от неиспользования экономических возможностей.
Что может быть и что делать?
Вследствие складывающейся ситуации, Кыргызстану на мой взгляд следует активнее предпринимать шаги по отстаиванию своих торгово-экономических отношений во взаимодействии с Казахстаном и другими странами ЕАЭС. Следует понимать, что эпоха транзитной кыргызской экономики заканчивается.
Кыргызской Республике необходима диверсификация торгово-транспортной экономики, таким образом, чтобы были смягчены удары от рисков порождаемых казахской стороной. Рекомендации, которые могут быть даны должны в рамках взаимоотношений Кыргызстан-Казахстан-ЕАЭС, должны носить комплексный характер. Кыргызстан может рассмотреть следующие пункты:
- В связи со складывающейся общемировой экономической ситуацией и приближающейся глобальной рецессии, необходимо выработать действенный антикризисный пакет, позволяющий снижать или устранять риски от возможных угроз в рамках ЕАЭС.
- Кыргызстану необходимо разработать концептуальную транспортно-экономическую и логистическую стратегию, которая позволит выстраивать торговые отношения с разными странами через альтернативы торговых путей. В зависимости от видения развития Кыргызстана в целом, необходимо определить, стоит ли развивать реэкспортную экономику, чтобы она формировалась в качестве одного из столпов экономики, или она должна стать переходных этапом (элементом развития экономики страны)?
- Необходимо привести законодательную базу в соответствие с положениями ЕАЭС. При этом налоговое и иное законодательство должно учитывать интересы кыргызских предпринимателей и доработано при их участии.
- Для снижения болезненного перехода от транзитной экономики рекомендуется разработать в качестве альтернативы действенную и результативную промышленную политику с развитием современного производства. Стимулировать, за счет налоговых и иных механизмов иностранных инвесторов и отечественных предпринимателей, заинтересованных в развитии инновационной и тяжелой промышленности.
- Рекомендуется диверсифицировать транспортные грузоперевозки за счет повышения нагрузки на железнодорожную систему и авиатранспорт. В долгосрочной перспективе необходимо развивать инфраструктуру железнодорожных грузоперевозок по различным маршрутам, для снижения зависимости от автотранспортных перевозок.
- Рассмотреть возможность переработки сельскохозяйственной продукции и продажи ее на территории ЕАЭС и в третьи страны.
- Кыргызстану необходимо привести таможенную инфраструктуру в соответствие с требованиями ЕАЭС по учету товаров ввозимых из третьих стран. В судебном или ином законном порядке способствовать привлечению к ответственности акторов, срывающих планы по оснащению таможни необходимым оборудованием.
- Большое значение должно отводиться подготовке высококлассных кадров, ориентированных на управление торгово-экономическими процессами и проектно-концептуальными решениями транспортно-экономических проблем.
- Рекомендуется, совместно с министерством экономики, а также со странами ЕАЭС и заинтересованными бизнес-сообществами разработать мобильное приложение для фермеров и производителей сельскохозяйственной продукции, которая позволила бы их ориентировать в среднесрочных и долгосрочных потребностях рынка. На данной платформе создать возможность коммуникаций между потенциальными покупателями продукции, а также проверенными грузоперевозчиками, возможностью получения бесплатных юридических консультаций и так далее.
Таким образом, выходом из складывающегося положения, должна стать концептуальная, прозрачная и действенная политика, которая позволяла бы снимать риски и угрозы от негативных проявлений между Казахстаном и Кыргызстаном.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Graham Vanbergen, The Predicted 2020 Global Recession, The World Financial Review, 1 December 2018 https://worldfinancialreview.com/the-predicted-2020-global-recession/?__cf_chl_jschl_tk__=415b1a5740c538f6f55a36285de265678d189c13-1584252164-0-AZtOUMRYwNAZVZ9kJ9qMKkPqbvYhJOkR1mv5hCmiHSOMXq-rpDP6S-eBi8iw2wNWjWnzN0PoOWiqOdcYSSsd0GPe32wg8afaNJWX1Z4_11oWuEQc5o2Arr-MBNy739Gs4pw5ieEfWPPfZPHOtcTO-8zKXeuZkk4KKhladeKq9OUmF3xZ4Bu4XPtLAVxdjE6iV2nyxGUJ9LWj7BkAtR_K9REkeG62J7EJxELwXGa_wDwuVXNb_TYaqRctnVxHJQQqKpHyXsndf_l1-bFB6nVkgE0qcdRQr0Wzx2__DX9U5X9VxOtYeV7k2wJ7UCPcDhEIWw
[2] Yuwa Hedrick-Wong, A China-Centric Global Recession? Forbes, 10 March 2020 https://www.forbes.com/sites/yuwahedrickwong/2020/03/10/a-china-centric-global-recession/#13e904a771ad
[3] Источник: Нацстатком
[4] Об этом мы говорили в статье: Сезим Жамалова, Константин Ларионов, Проблемы на кыргызско-казахской границе в рамках ЕАЭС: взгляд из Кыргызстана, Центр политико-правовых исследований, 27 ноября 2017 года, https://center.kg/article/105
[5] Киргизия пожаловалась в ООН на блокаду со стороны Казахстана, ИА Regnum, 21 ноября 2017 год, https://regnum.ru/news/polit/2347677.html
[6] С информацией о деятельности Центра ветеринарной диагностики и экспертизы, которые могут давать заключение на продукцию поставляемой в страны ЕАЭС можно ознакомиться на сайте: https://vd.kg/
[7] Анн-Софи Гаст, Кыргызстан и Евразийский экономический союз: ПАРТНЕРСТВО С ПРЕПЯТСТВИЯМИ, Аналитическая заметка, ОБСЕ, # 45, Апрель 2018 год, http://www.osce-academy.net/upload/file/PB45_Rus.pdf
[8] Об этом заявил экономист Азамат Акенеев на круглый столе, где обсуждалась тема повышения конкурентоспособности кыргызской продукции на рынках ЕАЭС в 2020 году (см.: Артем Петров, Место на полках. Что мешает киргизским производителям занять свою нишу на рынках ЕАЭС. Российская Газета, Кыргызстана № 23(8077), https://rg.ru/2020/02/06/v-bishkeke-obsudili-konkurentosposobnost-kirgizskih-tovarov-v-eaes.html
[9] Евгений Погребняк, Почему никак не удается искоренить серый импорт из Китая в Кыргызстан? Ритм Евразии, 4 ноября 2019 года, https://www.ritmeurasia.org/news—2019-11-04—pochemu-nikak-ne-udaetsja-iskorenit-seryj-import-iz-kitaja-v-kyrgyzstan-45749
[10] Александр Шабалин, Как кыргызская таможня занижает товарооборот с Китаем. Шокирующие цифры, Kaktakto, 6 июля 2017 года, https://kaktakto.com/analitika/kak-kyrgyzskaya-tamozhnya-zanizhaet-tovarooborot-s-kitaem-shokiruyushhie-cifry/
[11] Анн-Софи Гаст, Кыргызстан и Евразийский экономический союз: ПАРТНЕРСТВО С ПРЕПЯТСТВИЯМИ, Аналитическая заметка, ОБСЕ, # 45, Апрель 2018 год http://www.osce-academy.net/upload/file/PB45_Rus.pdf
[12] Претензии Кыргызстана в ВТО безосновательны — представитель Казахстана при ООН , Zakon.kz, 5 марта 2020 года, https://www.zakon.kz/5010369-pretenzii-kyrgyzstana-v-vto.html
[13] Казахстан обвинил Кыргызстан в нарушении прав ЕАЭС и ВТО, ИА Тотал Казахстан, 27 февраля 2020 года, https://total.kz/ru/news/vneshnyaya_politika/kazahstan_obvinil_kirgizstan_v_narushenii_prav_eaes_i_vto_date_2020_02_27_13_14_10
[14] Казахстан предъявил претензии Кыргызстану в ВТО и ЕАЭС, Tengrinews, 29 февраля 2020 года, https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/kazahstan-predyyavil-pretenzii-kyirgyizstanu-v-vto-i-eaes-393188/
[15] Претензии Кыргызстана в ВТО безосновательны — представитель Казахстана при ООН , Zakon.kz, 5 марта 2020 года, https https://www.zakon.kz/5010369-pretenzii-kyrgyzstana-v-vto.html