«Несмотря на проблемы, с которыми сегодня сталкиваются махалли, мало что может подорвать их полезную роль в сохранении уважения к ценностям и гражданскому сознанию и, конечно же, во внедрении национального самосознания в каждом сообществе», — отмечает в своей статье, написанной специально для аналитической платформы CABAR.asia, эксперт по борьбе с коррупцией и правам человека Кодир Кулиев.
EnglishПодпишитесь на наш канал в Telegram!
Краткое изложение статьи:
- Узбекские махалли, в отличие от коммун в Европе, существуют во всех больших и малых городах и поселках страны, имеют разнообразный социальный состав и происхождение граждан;
- К сожалению, зачастую махаллинские комитеты из-за отсутствия финансовых ресурсов не могут поддержать людей, нуждающихся в помощи или решить инфраструктурные вопросы;
- С древних времен идея о женщине-лидере не поощрялась в Узбекистане; только мужчины были аксакалами. Это привело к сокращению мотивации и выдвижения узбекских женщин на эту позицию;
- Тот факт, что председатель, советник, секретарь и охранник махалли получают ежемесячную зарплату и премии от государства – делает махалли в определенной степени зависимыми от государства;
- Хотя реформы убедительно обещают финансовую стабильность и необходимую техническую базу для обеспечения нужд граждан, «конфликт интересов» между государством и махаллями все еще остается нерешенным.
Одним из обязательных условий для функционирования демократии в любом обществе является существование гражданских органов самоуправления (ОСУ) в этой системе. В Узбекистане такую социальную ответственность берет на себя «махалля» — узбекский институт гражданского самоуправления. С начала 2017 года Узбекистан проводит крупномасштабные реформы. Принимаются важные нормативно-правовые акты, которые должны создать благоприятные условия для качественной жизни и обеспечить свободу узбекскому народу. Однако с махаллей такое положительное изменение в долгосрочной перспективе кажется неоднозначным. Основные проблемы, с которыми сегодня сталкиваются махалли — это ограниченная свобода и контроль собственных дел и неспособноть эффективно решать проблемы граждан, что не оправдывает доверия людей.
Коротко о местном самоуправлении в Узбекистане Местное самоуправление Узбекистана – институты, контролируемые пирамидально «сверху вниз» – включает области, города, районы, малые города, села и махалли. Регионы, города, малые города и районы управляются соответствующими кенгашами (советы народных депутатов), возглавляемыми хокимами (мэр/губернатор). Иными словами, каждый район, малый город и область имеют собственные кенгаши и хокимов (Рис. 1). Хокимы областей назначаются или смещаются с должностей президентом страны, с последующим одобрением соответствующим кенгашем. Региональные хокимы, в свою очередь, назначают районных и городских хокимов, с последующим утверждением районными или городскими кенгашами. Хокимы районов назначаются и смещаются с должности соответствующими городскими хокимами, и, наконец, хокимы малых городов районного подчинения назначаются и освобождаются от должности районными хокимами по утверждению районного кенгаша.
В Узбекистане понятие ОСУ отражено в сходе граждан. Соответственно, ОСУ делятся, в основном, на три категории: сход граждан села; сход граждан малого города; и сход граждан махалли. На практике же каждый из них называется просто махаллей, т.е. небольшая общинная единица, в которой проживают в среднем 3000 граждан. Узбекские махалли, в отличие от коммун в Европе, существуют во всех больших и малых городах и поселках страны, имеют разнообразный социальный состав и происхождение граждан, живущих в каждой махалле. На сегодня в Узбекистане функционирует 8973 махалли (см карту).
Состав схода граждан включает: совет собраний граждан, комиссии по основной деятельности собраний граждан и инспекторская комиссия. Совет махалли, в основном, разделен на две группы: штатные сотрудники и волонтеры. В совет входят около 12 членов (количество зависит от количества граждан, проживающих в одной махалле), которые работают в администрации махалли, из которых следующие четыре – штатные сотрудники: аксакал (председатель), котиб(а) (секретарь), специалист по вопросам женщин и девочек, и охранник. Каждый из этих штатных сотрудников совета получает ежемесячную зарплату около 900 000 узбекских сумов (равно около 110 долларам США) от государства. Оставшиеся 8 членов совета, специальных комиссий и ревизионной комиссии работают на добровольных началах. Слово «аксакал» означает «белая борода» на узбекском; поэтому в контексте администрации махалли оно в переносном смысле означает уважаемого пожилого мужчину, выбранного по согласию общего собрания из группы пожилых людей за такие качества как мудрость, личное влияние и лидерские навыки.
Основную деятельность махаллей осуществляют восемь комиссий в разных направлениях: решение конфликтов, образование, дела женщин и молодежи, предпринимательство, экологический и общественный контроль.[1] Также есть независимая ревизионная комиссия, которая проверяет финансово-экономическую деятельность. Члены специальных комиссий и ревизионной комиссии, в отличие от четырех штатных сотрудников совета, не получают вознаграждения; они работают по мере необходимости на добровольной основе. Аксакал и другие члены совета, а также члены восьми комиссий и ревизионной комиссии выбираются сходом граждан соответствующего сообщества. Финансовые ограничения Махалля – это место, где граждане открыто высказывают свою обеспокоенность, а махаллинский комитет выслушивает эти проблемы и рассматривает жалобы. Сегодня почти в каждом сообществе есть человек с ограниченными средствами или с ограниченными физическими, умственными способностями, который опирается на свою махаллю. Такие проблемы, как разрушенные стены домов, старые детские площадки с поломанными качелями или отсутствие уличных водопроводных кранов в районе часто остаются нерешенными со стороны махаллинских комитетов из-за отсутствия финансовых ресурсов. К сожалению, зачастую махалли не могут поддержать людей, нуждающихся в помощи. Было бы хорошо, если махалли имели материальную возможность для периодического оказания помощи нуждающимся людям из группы риска, а также могли организовывать праздничные мероприятия для детей и взрослых, или раздавать подарки детям из малообеспеченных семей. Гендерное неравенство Другая проблема заключается в традиционных ценностях, разработанных в узбекских махаллях, в которых женщины играют второстепенную роль в обществе. С древних времен идея о женщине-лидере не поощрялась в Узбекистане; только мужчины были аксакалами. Это привело к сокращению мотивации и выдвижения узбекских женщин на эту позицию. На январь 2016 года доля женщин на руководящих должностях в системе ОСУ в Узбекистане составляла всего 14,3%. Активное социально-политическое участие женщин является одним из важных факторов, которые определяют развитие Узбекистана в качестве истинно демократической нации с сильным гражданским обществом. Таким образом, необходимо вносить изменения в юридические документы и узаконить определенный процент женщин-лидеров в махаллях. В конце концов, истинная демократия дает равные права и мужчинам, и женщинам. Махалля: орган гражданского общества или инструмент властей? С момента образования первых махаллинских советов в Узбекистане было принято и усовершенствовано множество нормативных актов, которые определяют их полномочия и деятельность. Например, закон о гражданских органах самоуправления, который был принят 14 апреля 1999 года, был существенно изменен 22 апреля 2013 года. Одним из важных упразднений было законное право хокимов соответствующих территорий утверждать назначение махаллинских аксакалов. Однако, несмотря на тот факт, что этот вид государственного вмешательства был запрещен почти 6 лет назад, это до сих пор негласно практикуется по всей стране. Это показывает государственное влияние на негосударственные организации, что ставит под сомнение состояние демократии в махаллях. Веские доводы представлены в статьях 4 и 8 новой версии закона о гражданских органах самоуправления, который поясняет, что ОСУ не являются частью системы государственных органов, и вмешательство в их деятельность запрещена.[2]
Тот факт, что председатель, советник, секретарь и охранник махалли получают ежемесячную зарплату и премии от государства – еще один пример. Это делает махалли в определенной степени зависимыми от государства. Особенно тот факт, что буквально до недавнего времени председатели и секретари махаллей получали полную пенсию в отличие от других работающих пенсионеров Узбекистана, которые получали только половину (c 1 января 2019 все работающие пенсионеры получают полную пенсию)[3]. Также периодические многочасовые встречи председателей с местными властями для обсуждения и реализации социальных программ делают функцию махалли – как независимого органа — непонятной.[4] В большинстве областей выплата ежемесячных пенсий (в том числе пенсий по инвалидности) и детских пособий осуществляется махаллинскими комитетами, несмотря на то, что ее должны проводить государственные институты, соответствующие территориальные банки или почтовые отделения, как в большинстве стран Центральной Азии.
Кроме того, большинство махаллей даже собирают коммунальные платежи, статистику, подготавливают список избирателей и принимают участие в выборах, что служит примером косвенного государственного влияния на махалли.[5] На самом деле, по данным доклада ОБСЕ о президентских выборах в Узбекистане в декабре 2016 года, районные избирательные комиссии в Узбекистане были преобразованы в участковые избирательные комиссии (УИК) с учетом предложений со стороны махаллинских советов. Кроме того, члены УИК часто оказывались работниками махалли.[6] Сулит ли новая эпоха изменения в работе махаллей? С тех пор, как президент Мирзиёев пришел к власти в декабре 2016 года, ОСУ, как и все другие организации, также проходят этап определенных изменений в новой эпохе. Основными событиями, которые вызвали начало фундаментальных изменений ОСУ, были принятие указа «О мерах по дальнейшему совершенствованию института махалли» от 3 февраля 2017 года и указ о программе «Обод махалля» от 27 июня 2018 года. Первый указ сформировал четкую стратегию поэтапного усовершенствования махаллей для обеспечения эффективных решений затронутых вопросов в сообществах и усиления их логистических возможностей.[7] Для расширения полномочий махаллей и координации их деятельности по всей стране, например, Республиканский совет по координации деятельности органов самоуправления (далее «Республиканский совет») запустил свои территориальные отделения во всех областях, городах и районах, соответственно. Другим важным аспектом указа было утверждение 37 комплексных мер, которые обещают реорганизацию и развитие этого института. Программа «Обод махалля» (в переводе «процветающее сообщество») также считается эффективным решением некоторых текущих проблем. Направленная на улучшение уровня жизни населения, программа настоятельно требует проведения работ по ремонту и улучшению в махаллях, в том числе, по ремонту административных зданий в махаллях, по модернизации инфраструктуры сообщества, по созданию коммуникационных сетей и по поддержке неимущих и инвалидов. Одним словом, основная деятельность программы – при поддержке государственного бюджета – несомненно решает большинство текущих проблем, с которыми сегодня сталкиваются махалли.[8] Хотя эти реформы убедительно обещают финансовую стабильность и необходимую техническую базу для обеспечения нужд граждан, «конфликт интересов» между государством и махаллями все еще остается нерешенным. Некоторые выдержки из указа «О мерах по дальнейшему совершенствованию института махалли» не оставляют демократов равнодушными. Например, отрывок из параграфа 1 гласит, что необходимо «расширение непосредственного участия махаллей в обеспечении общественного порядка и безопасности, усилении у граждан чувства уважения к закону». [9] С одной стороны, это хорошо, так как это консолидирует сотрудничество между махаллей и государством. С другой стороны, это делает махаллю не независимой организацией, а государственным подразделением. Вместо того чтобы давать гражданам возможность открыто высказываться о пригодности или недостатках законов, как в демократических странах, указ предписывает обществу соблюдать закон независимо от его возможных недостатков и неудобств. Кроме того, параграфы 2, 4 и 6 мотивируют и разрешают государственным чиновникам, в том числе премьер-министру и хокимам областей, районов и городов координировать деятельность махаллей при реализации мер, предусмотренных в указе. [10] К тому же, работа штатного охранника махалли является прототипом милиционера. Даже несмотря на то, что за каждым районом Узбекистана закреплен милиционер, к которому можно легко обратиться в махаллях, для чего государству нужно усиливать меры безопасности и укреплять сотрудничество между охранниками в махаллях и территориально закрепленными милиционерами? Реформы внедрили ряд изменений в действия охранника; например, охранники имеют привилегии при поступлении в Академию МВД Узбекистана после, как минимум, одного года удовлетворительной службы в охране махалли. Учитывая уже существующий государственный надзор за ОСУ за счет местной инициативы и полномочий, можно сделать вывод, что такой механизм чрезмерной государственной поддержки и условного вознаграждения может поставить под угрозу автономное самоуправление в махаллях и фундаментальное стремление граждан к демократии. Другой проблемой, не принимаемой в расчет, является гендерное неравенство. Чрезвычайно важно улучшать социальное положение женщин посредством их активного участия в различных социальных вопросах. На данный момент у мужчин и женщин отсутствует равная возможность при выборе на должность махаллинского аксакала. Выводы Реформы, через которые сегодня проходит система махалли в Узбекистане, имеют и возможности, и недостатки. Хотя существенная поддержка со стороны государства в усилении махаллей может быть хорошей возможностью, парадокс заключается в том, что чем больше государство вмешивается в дела местного самоуправления, тем выше вероятность того, что в долгосрочной перспективе махалли будут менее демократичными. Несмотря на проблемы, с которыми сегодня сталкиваются махалли, мало что может подорвать их полезную роль в сохранении уважения к ценностям и гражданскому сознанию и, конечно же, во внедрении национального самосознания в каждом сообществе. Что касается самоуправления в махаллях, мы должны рассмотреть и другую сторону медали – готовы ли сами махалли поддерживать себя финансово без государственной поддержки и удовлетворять самостоятельно потребности общества. 25-летний строгий режим при прежнем президенте внушал страх и послушание, в том числе и гражданскому обществу. Поэтому избавление от страха и раболепства может занять некоторое время. Хотя в новой эпохе страна медленно переходит от некогда частично репрессированного общества к более открытому, сегодня махалли фактически еще не готовы к такому серьезному вызову как независимо функционировать с применением демократических принципов. Поэтому рекомендуется, чтобы махалли пользовались государственной поддержкой до тех пор, пока они плавно не перейдут на тот уровень, на котором они будут вполне уверены в том, что смогут управлять собой и контролировать свои собственные вопросы. Тем не менее, одинаково важно, чтобы власти Узбекистана осознали, что они должны поддерживать ответственность на местах и свободу действий в противовес временному контролю и надзору, и должны позволить ОСУ восстановить необходимую финансовую-техническую базу. Список использованных источников: [1] https://www.norma.uz/zakony/ob_organah_samoupravleniya_grajdan_(novaya_redakciya) [2] http://lex.uz/docs/86238 [3] Presidential Decree on support for citizens’ self-government institutions 23.04.98 [4] https://www.norma.uz/novoe_v_zakonodatelstve/kak_rabotayut_shody_grajdan [5] USAID, “Assessment of Intergovernmental Relations and Local Governance in the Republic of Uzbekistan”, USAID, Central Asian Republics Local Government Inititative Phase II, p. 56 [6] OSCE/ODIHR, Republic of Uzbekistan Early Presidential Election 4 Dec 2016 OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report [7] http://www.ut.uz/en/other/mahalla-capacity-building-credibility-boosting-perfection/ [8]https://www.norma.uz/novoe_v_zakonodatelstve/dlya_gorojan_realizuyut_programmu_obod_mahalla_blagoustroennaya_mahallya [9] http://uza.uz/ru/documents/o-merakh-po-dalneyshemu-sovershenstvovaniyu-instituta-makhal-03-02-2017 [10] http://uza.uz/ru/documents/o-merakh-po-dalneyshemu-sovershenstvovaniyu-instituta-makhal-03-02-2017Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.