В апреле 2020 года была издан указ о создании Общественной палаты при Президенте Республики Узбекистан. Деятельность палаты заключается в налаживании диалога государства, граждан и институтов гражданского общества. Политолог Санжар Саидов в статье для CABAR.asia поделился некоторыми взглядами о создании и будущей работе данной палаты.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Известно, что Шавкат Мирзиёев в своем обращении к Олий Мажлису в начале этого года выдвинул ряд предложений по развитию гражданского общества. В частности, для усиления общественного контроля, установления более тесного взаимодействия между государством и обществом предлагал создать Общественную палату Республики Узбекистан[1].
Исходя из этого, 16 апреля 2020 года был издан Указ Президента Республики Узбекистан «О создании Общественной палаты при Президенте Республики Узбекистан». В указе определены основные направления деятельности Общественной палаты, как налаживание современной формы системного и эффективного диалога, объединяющего усилия государства, граждан и институтов гражданского общества, направленные на дальнейшее ускоренное и всестороннее развитие страны, а также обеспечение согласованности их социальных интересов; содействие в активизации участия граждан в делах государства и общества, а также во внедрении современных механизмов государственно-частного партнерства[2].
Общественной палате были также даны функции использовать механизмы «общественного слушания», «общественной экспертизы», «общественного мониторинга», и подготовки ежегодного национального доклада о состоянии гражданского общества в Узбекистане.
Если посмотреть на зарубежный опыт, то в некоторых странах мира существуют аналогичные консультативные органы. Например, во Франции действует – Экономический, социальный и экологический совет (CESE), консультирующий парламент и правительство по вопросам развития общественно-политических процессов. В России Общественная палата была создана для осуществления взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики. В Финляндии действует Консультативный совет по политике гражданского общества, выполняющий многие задачи по развитии демократии и гражданского общества. В Германии существует Анкет-Комиссия при парламенте занимающийся вопросами гражданской активности в жизни государства и общества, что является ключевым элементом гражданского общества. В 2019 году в Казахстане был создан Национальный совет общественного доверия, в состав которого вошли представители различных политических партий и общественных объединений, неправительственных организаций, СМИ; правозащитники и ведущие эксперты.
Программные задачи создаваемой в Узбекистане Общественной палаты схожи с функциями аналогичных структур зарубежных стран. При этом исходя из закономерностей развития общественной жизни Узбекистана, а также с учетом международного опыта в качестве приоритетных направлений ее деятельности определены следующие аспекты:
- Налаживание современной формы системного и эффективного диалога между органами государственной власти и управления, гражданами и гражданскими институтами. Такое взаимодействие направлено на дальнейшее ускоренное и всестороннее развитие страны, согласование социальных интересов обозначенных структур;
- Содействие в налаживании практического и эффективного сотрудничества институтов гражданского общества в достижении Целей устойчивого развития ООН (ЦУР). В данном контексте нужно отметить, что сегодня в мире есть понимание того, что одной из важнейших характеристик гражданского общества является развитость института социального партнерства, которая призвана способствовать согласованию интересов человека, общества и государства, а также гармоничному, целенаправленному и устойчивому их развитию. Однако пока нет цельного анализа и ответа на вопросы: что конкретно дала реализация проектов социального партнерства для развития общества и государства в целом и каков вклад ННО в социально-экономическое развитие общества в достижении ЦУР?;
- Содействие коренному улучшению качества нормотворческой деятельности, проведение общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов по наиболее актуальным вопросам социально-экономической жизни страны и вызывающим особый интерес для общественности, их совершенствованию на основе консультаций и общественных слушаний. В целях реализации данной задачи, в частности, устанавливается порядок, согласно которому предложения о внесении изменений и поправок в Конституцию Республики Узбекистан, проекты нормативно-правовых актов по наиболее актуальным вопросам социально-экономической жизни страны и вызывающие особый интерес для общественности направляются на рассмотрение в Общественную палату;
- Формирование эффективной системы общественного контроля. Как свидетельствует мировая практика, общественный контроль – неотъемлемый и важнейший атрибут гражданского общества, необходимое условие достижения верховенства Конституции и законов. Это способствует эффективному функционированию государства, повышает ответственность государственной власти, обеспечивает работу законов, уважение прав и свобод человека. Государство при помощи обратной связи с обществом берет за основу конструктивные предложения граждан и проводит необходимые реформы, опираясь на их доверие и поддержку. Это имеет важное значение в создании и развитии конкурентоспособной экономики, росте жизненного уровня населения, формировании справедливого гражданского общества.
Кроме того, в ведение Общественной палаты передается веб-портал «Mening fikrim», где граждане могут отправлять предложения в форме электронного коллективного обращения по актуальным вопросам, касающимся жизнедеятельности общества и государства. Аналогичные нормы закреплены в Конституции Франции, законодательных актах Армении, Германии, Казахстана, России, Финляндии и других стран. Они рассматриваются в качестве своего рода реализации «народной законодательной инициативы» – важнейшего элемента института общественного контроля[3].
В целом, оценивая положительно создание Общественной палаты, хотелось бы проанализировать функционирование Палаты в контексте развития гражданского общества.
Некоторые особенности гражданского общества в Узбекистане
С первых лет независимости Узбекистан объявил о демократических реформах и строительстве гражданского общества. Можно сказать, что в каком-то плане правовые и институциональные основы гражданского общества были созданы. Сегодня в стране были приняты более 200 нормативно-правовых документов касающихся гражданского общества. В различных сферах общественной жизни действуют более девяти тысяч негосударственных некоммерческих организаций.
Исходя из фундаментальных концепций политических наук нужно отметить, что гражданское общество состоит из системы социальных связей, не регулируемых и не контролируемых напрямую государством, свободных граждан, общественных организаций и добровольческих объединений. Гражданское общество формирует свои коммуникации на основе закономерностей, отличающихся от принципов государственного управления.
Узбекская модель построения гражданского общества базируется на том, что государство выступает главным «реформатором», а также имеет патерналистический характер. Именно государство (власть) определяет уровень социальной активности в обществе и посредством «надёжных» ННО осуществляет его трансформацию в социально направленное движение. Создания Общественной палаты также является отражением такого мировоззрения.
С другой стороны, истинное гражданское общество должно возникать снизу (из самого социума) и спонтанно. Возможно, это главная причина, по которой страна не может сформировать гражданское общество в течение почти тридцати лет?
Сегодня трудно получить удовлетворительный ответ на вопрос, сколько из действующих общественных объединений в Узбекистане выполняют свои социальные функции. Большинство крупных ННО заняты выполнением государственных заказов. Некоторые даже забыли, что они общественные организации. И эта ситуация привела к формированию команды GONGO (Government-Organized Non-Governmental Organization) в стране. В развитых демократических странах тоже существует практика выполнения ННО государственных заказов. Только в такой деятельности действует «золотое правило», согласно которому принцип равенства не нарушается, то есть государство не вмешивается в независимость и позиции общественной организации.
На этом фоне привлекает внимание один момент. Согласно указу, члены Общественной палаты будут состоять в общей сложности из 50 человек. Из них 18 назначаются президентом, 14 членов являются председателями региональных общественных палат, и только остальные 18 членов избираются из числа представителей различных общественных организаций. В этом процессе, не учитывался важный элемент гражданского общества и демократии – избирательный принцип. По моему мнению, все члены Общественной палаты должны избираться из числа представителей различных ННО, общественных объединений, независимых СМИ и академических кругов.
Отсутствие видения проблемы
Принятие указа «О создании Общественной палаты при Президенте Республики Узбекистан» свидетельствует об отсутствии четкой национальной стратегии формирования и развития гражданского общества в Узбекистане
Например, за последние три года были приняты дублирующие, иногда противоречивые, правовые документы, касающиеся строительства гражданского общества. Например, постановление Президента РУз. «О дополнительных мерах по совершенствованию деятельности независимого института по мониторингу формирования гражданского общества» (27 марта 2017 г.), указы «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны» (4 мая 2018 г.), «О мерах по поддержке деятельности центра развития гражданского общества» (30 октября 2019 г.) и др.
В соответствии с этими правовыми документами был создан Консультативный совет по развитию гражданского общества при Президенте РУз., который существовал менее два лет, и Центр развития гражданского общества, “жизнь” которого длилась менее шести месяцев. Согласно последнему указу эти учреждения упразднены.
Также сегодня в стране отсутствуют «мозговые центры» (think tanks), которые углубленно изучали бы строительство гражданского общества и тенденции общественного развития. Настало время сформировать подобные исследовательские центры и научные школы, способные разрабатывать основные индикаторы развития демократии и гражданского общества в Узбекистане.
В мире существуют различные индексы демократии и гражданского общества как “CIVICUS Civil Society Index”, “Varieties of Democracy”, “Bertelsmann Transformation Index”, “Freedom House: NGO Sustainability Index” и они измеряются по разным методологиям и конструкциям. Эти индикаторы учитываются и с ними коррелируются управленческие государственные решения в масштабе всей страны. Пока что Узбекистан не включен в данные международные индексы и рейтинги или остается «не в самом лучшем» позиции в глобальных рейтингах.
Именно Общественная палата, разрабатывая национальные индикаторы общественного развития, должна стать национальным органом постоянно изучающим и анализирующим гражданское общество, демократическое обновление и верховенство закона в стране.
ННО как «социальный амортизатор»
Сегодня, когда в стране распространяется пандемия коронавируса и начинается социально-экономические кризисные явления, ННО должны выступать в роли «социального амортизатора» в обществе. «Социальный амортизатор» – это институты, способные воспринимать сигналы о развитии социокультурных противоречий и принимать меры по их преодолению, стимулировать способность общества следовать социокультурному закону[6].
Именно «социальный амортизатор» фиксирует рост скрытого или явного недовольства, рост массового дискомфортного состояния, актуализирует программы соответствующих мер. В либеральном обществе такими социальными амортизаторами являются свободные СМИ, политические партии и различные негосударственные некоммерческие организации.
Отсутствие соответствующих социальных амортизаторов приводит к явлению, которое можно назвать «уходом болезни вглубь». Исходя из этого можно задаться вопросом: насколько ННО сегодня в Узбекистане исполняет задачи «социального амортизатора» в обществе?
Общественная палата должна стать своего рода «мостом» между обществом и государством, поддерживая различные неправительственные коммерческие организации и другие институты гражданского общества (социальные амортизаторы), также повышать гражданскую активность в стране.
Этот процесс в первую очередь связан и с гражданской активностью и волонтерским движением. В Узбекистане волонтерская деятельность осуществляется по таким направлениям как поддержка малообеспеченных, безработных, многодетных, лиц, нуждающихся в социальной реабилитации; уход за больными, лицами с инвалидностью, одинокими, престарелыми и лицами, которые в силу своих физических, материальных или других особенностей нуждаются в поддержке и помощи[7].
По официальным данным, сегодня около пяти миллионов граждан Узбекистана участвуют в деятельности различных общественных организаций в той или иной форме. Например, члены Либерально-демократической партии Узбекистана – 252 тыс.; Народно-демократической партии – 425 тыс.; Демократической партии «Миллий тикланиш» – 190 тыс.; Социал-демократической партии «Адолат» – 135 тыс.; Экологической партии Узбекистана – 80 тыс. человек.
В этом контексте именно принцип «социального амортизатора» должен обеспечивать социальную независимость личностей и одновременно, объединяя их в институты гражданского общества, усиливать социальную интеграцию. Нужно отметить, что показателем зрелого уровня гражданского общества является не число общественных организаций или официальное членство в них, а уровень вовлеченности граждан в эти организации, то есть социальная база гражданского общества, определяющая социально-политическую стабильность в стране.
Выводы и рекомендации
Эффективная работа Общественной палаты воздействует как синергетический эффект на развитие секторов: для государственного сектора это позволит разработать и внедрить политику, которая будет способствовать повышению легитимности государственной системы; для общественных организаций дает возможность организационного развития, приобретения дополнительных ресурсов, формированием навыков лоббирования, укрепления статуса ННО в обществе; эта платформа помогает бизнес-сектору улучшить свой бренд, строить позитивные отношения на местных рынках, повышать государственно-частное партнерства.
На основании этого можно сделать ряд выводов:
- Общественная палата должна быть по-настоящему независимой и служить своего рода «зеркалом» для деятельности работы, проводимой правительством и государственными органами. Для осуществления настоящего общественного контроля все его члены должны избираться, а не назначаться;
- В перспективе социально-политическая значения Общественной палаты для государства и общества неизбежно будет расти. Его конечной задачей должно быть предотвращение опасных столкновений между государством и обществом в условиях нынешних и приближающих кризисных явлений;
- Члены консультативного органа/диалоговой площадки должны иметь возможность свободно предлагать повестку для консультаций, а также привлекать других участников общественной и политической жизни для того, чтобы общественность узнала о проблемах и инициативах институтов гражданского общества и его вкладе в решение вопросов государственной политики;
- Необходимо обеспечить максимальную открытость и прозрачность в деятельности Общественной палаты. Она должна нести ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом. Необходимо привить навыки плюрализма, свободного мышления и профессионализма в деятельности Палаты. В отличие от предыдущего Консультативного совета, Общественную палату необходимо развивать с точки зрения интересов гражданского общества.
В заключение следует отметить, что внедрять населению идей и представлений о важности развития гражданского общества и необходимости демократических ценностей требует постоянной, трудной работы. Проблема построения гражданского общества в Узбекистане не потеряет своей актуальности в будущем и требует более масштабных теоретических и эмпирических исследований, применения научных результатов в социальную жизнь. В этом случае только общество должно играть решающую роль.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Послание Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева Олий Мажлису. 25.01.2020 г. https://uza.uz/ru/politics/poslanie-prezidenta-respubliki-uzbekistan-shavkata-mirziyeev-25-01-2020
[2] Указ Президента Республики Узбекистан «О создании Общественной палаты при Президенте Республики Узбекистан». www.lex.uz – Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан.
[3] Саидов А.Х. Общественная палата – новый демократический атрибут Нового Узбекистана. https://pv.uz/ru/newspapers/obschestvennaja-palata-novyj-demokraticheskij-atribut-novogo-uzbekistana-
[4] Таблица составлена на основе данных Министерства юстиции Республики Узбекистан: https://www.minjust.uz
[5] Таблица составлена на основе данных Госкомстат Республики Узбекистан: https://stat.uz
[6] Социокультурный словарь, Т.3. 471 с.
[7] Закон Республики Узбекистан «О волонтерской деятельности» 02.12.2019 г.