«Неизбежно негативно влияет на легитимность власти любая попытка продления срока полномочий действующего президента, его обнуление или использование различных других «методов»», – политолог Санжар Саидов анализирует плюсы и минусы конституционной реформы в Узбекистане, специально для CABAR.asia
Сегодня реальностью главной политической жизни Узбекистана, несомненно, является вопрос конституционных реформ, о которых было объявлено в инаугурационной речи президента Шавката Мирзиёева после выборов в 6 ноября 2021 г.
На основании этого в Узбекистане 20 мая 2022 года советами палат Олий Мажлиса (парламент Узбекистана – автор) была создана Конституционная комиссия. Ее основными задачами были сбор и анализ предложений от широкой общественности по внесению изменений в Конституцию, а также подготовка проекта Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Узбекистана». Было создано несколько систем для принятия предложений о конституционных поправках и дополнениях (например: сайт Meningkonstitutsiyam.uz; @meningkonstitutsiyam_bot телеграм бот; колл-центр «1341»). По официальным данным, в конституцию внесено около 85 тысяч предложений, планируется внести различные изменения примерно в 60 статей конституции.
Как известно, даже частичное изменение конституционного текста может привести к существенной реорганизации конституционно-правовых институтов, к новой модели конституционного развития страны. Обобщение современного опыта конституционных реформ, проведенных за последние двадцать лет, позволяет выявить ряд новых проблем, требующих решения в конституционном праве, в том числе необходимость учета международных демократических правовых норм.
Оправдание конституционных реформ или «метод словесной игры»
Вопрос о внесении изменений в Конституцию очень сложен и носит общенациональный характер, поэтому не всегда просто обосновать его необходимость. Как отметил председатель конституционной комиссии, первый заместитель спикера Законодательной палаты Олий Мажлиса Акмаль Саидов: «Конституция – это не догма, она должна быть программой для действий. Она не что-то застывшее. Возьмём нас самих – человек рождается, развивается и так далее. Поэтому, я думаю, общество тоже развивается. Нужно ввести новые правила, которые соответствуют новому Узбекистану и его развитию».
Действительно, конституция не должна быть законом, основанным на догматах, однако, она не может регламентировать непосредственно социально-правовые действия. Конституция должна приобрести концептуальный характер. Принятые на ее основе законы и постановления представляют собой определенную программу действий и могут регулировать общественно-политическую жизнь.
Кроме этого, стоит отметить, что термин «Новый Узбекистан» (или «третий ренессанс» и др.) является ненаучной категорией. Возникает вопрос: на каком основании мы добавляем понятие «новый» к названию страны? Или государство становится «новым» каждый раз при смене правительства? Подобные термины и дополнения также широко использовались во времена Ислама Каримова. Например: в 1996 году вышла книга Леонида Левитина “Ислам Каримов – президент нового Узбекистана”; или во многих книгах, посвященных И.Каримова, говорится о «третьем ренессансе». Известно, что каждое понятие нуждается в научном обосновании и укреплении его категориального аппарата, а иначе это останется пустым популистским словом.
Другой представитель власти, первый заместитель председателя Сената Олий Мажлиса Садык Сафоев заявил: «Если будет принята новая Конституция, президент Шавкат Мирзиёев, как и все, получит возможность участвовать в выборах. Воспользуется ли он этим правом, зависит от него самого и его политической партии. Это международный опыт, создана и обновляется новая Конституция, новое правовое пространство».
Речь идет не о новой конституции, а о внесении изменений и дополнений в действующую конституцию. Проект закона, внесенный в законодательную палату Олий Мажлиса, тоже называется конституционным законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан». Насколько уместно в таком случае говорить о «новой конституции» и «новом правовом пространстве», которые подчеркивал С.Сафоев?
Конституция является основополагающим документом. Она будет терять свой юридический и политический вес всякий раз, когда ее меняют при принятии какой-либо государственной программы («Стратегии действий», «Стратегии развития» и т.п.). Согласно понятию правового государства, скорее наоборот, необходимо принимать и далее имплементировать нормативные правовые акты, основанные на конституции и не противоречащие ей.
О поправках
Схема 1. Отраслевой анализ предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию[1]
Отраслевой анализ предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию показывает, что почти треть внесенных в Конституцию предложений направлены на реформирование социальной сферы, что обусловлено растущими социально-экономическими проблемами в Узбекистане.
Как видно, одним из главных изменений, внесенных в конституцию, является провозглашение Узбекистана «социальным государством» по инициативе президента Ш.Мирзиёева. Социальное государство предстает как форма социально-экономической организации общества, включающая в себя такие идеи, как обеспечение достойной жизни и социально-правовая защита граждан. В нем отмечается резкое увеличение средств, расходуемых на социальное обеспечение населения и разработку государственных социальных программ.
Однако неправильно толковать феномен «социальное государство» применительно только к процессу расширения социальных программ и увеличения социальных расходов. Социальное государство означает больше, чем набор социальных программ в конкретных исторических обстоятельствах. Социальная функция свойственна любой стране, но всякую страну, заботящуюся о своих гражданах, вряд ли можно назвать социальной. В этом случае возникает такой вопрос: насколько сегодняшняя сложная социально-экономическая ситуация, безработица и другие факторы позволяют создать в Узбекистане «социальное государство»? Думается, что над этим вопросом правительству Узбекистана еще предстоит огромная работа.
На наш взгляд, к наиболее прогрессивным статьям, включенным в конституцию, можно отнести следующие: статья 22 «Республика Узбекистан гарантирует защиту и покровительство своим гражданам как на территории Республики Узбекистан, так и за ее пределами. Гражданин Республики Узбекистан не может быть выслан за пределы Узбекистана или выдан другому государству. Государство заботится о сохранении и развитии связей с гражданами и соотечественниками, проживающими за рубежом».
Эта конституционная норма гарантирует гражданские права миллионов узбекистанцев, работающих за границей в качестве трудовых мигрантов. Также особо подчеркнуто, что не допускается экстрадиция граждан Узбекистана в другую страну.
В статье 24 указано, что «в Республике Узбекистан смертная казнь запрещена». Это свидетельствует о положительной тенденции в отношении прав и свобод человека, что создаст правовую основу для либерализации уголовных наказаний в будущем. Кроме этого, предлагается отразить в Конституции «Правило Миранды» и принципы «Хабеас корпус» (статья 261). Отмечается, что при задержании человека его права и причина задержания должны быть разъяснены простым языком.
Однако во многих предлагаемых статьях конституции встречается принцип «перенаправления» правовых норм. Например, гарантируется определенное право, а в следующей части статьи написано, что «в отдельных случаях оно может быть ограничено законом» или «порядок реализации определяется законом». Это, в свою очередь, негативно сказывается на процессе непосредственной реализации конституционных статей.
Можно сказать, что самым большим черным пятном в деятельности Конституционной комиссии стали события, произошедшие в Каракалпакстане. Бездумные действия, отсутствие прямой связи с народом и общественностью Каракалпакстана усилили сепаратистские движения в этом регионе страны. Только оперативные и уверенные действия руководства государства на последнем этапе предотвратили «социальный взрыв» в обществе.
Вопрос о вертикали и горизонтали власти
Если мы посмотрим на управленческую и административную тенденцию в Узбекистане сегодня, то приоритет приобретает укрепление вертикали власти и иерархической системы. В условиях демократии и гражданского общества требуется горизонтализация властных отношений.
Согласно изменениям, вносимых в конституцию, отмечается, что важным вопросом в реформировании системы государственной власти и управления является разделение полномочий хакимов и Кенгашей на местах. Это действительно правильный подход. Однако в условиях сегодняшнего Узбекистана все области (районы и города) связаны с центром многими «нитками», поэтому административно-управленческие реформы и децентрализация не могут быть реализованы одним этим изменением. В связи с этим необходимо реализовать давно подчеркнутый принцип прямого избрания хакимов (губернаторы областей, городов и районов) народом.
Хотя в обновленном проекте конституции некоторые «второстепенные» полномочия переданы парламенту, все равно в системе государственного управления сохраняется модель суперпрезидентства. Большая часть функций, переданных парламенту, возложена на верхнюю палату – Сенат. Фактически такие полномочия должны быть предоставлены выборному органу (палате) – Законодательной палате. Потому что Сенат состоит в основном из местных хакимов и членов, назначаемых президентом. В этом случае он не имеет возможности осуществлять властную систему сдержек и парламентский контроль в сфере государственного управления. Также неизбежно негативно влияет на легитимность власти любая попытка продления срока полномочий действующего президента, его обнуление или использование различных других «методов».
Заключение
Несомненно, конституционная реформа – это качественное изменение конституционно-правовых институтов и норм, отличающихся от других изменений правового текста. Принятие конституционного или иного закона о конституционной реформе является лишь частью процесса реформирования общественно-политических отношений. Сам закон о реформе нередко содержит базовое положение, затрагивающее тот или иной институт общественного (государственного) строя, основы правового положения человека. Редко бывает достаточно одного правила, сформулированного в качестве нового принципа. Практически всегда изменение конституции требует принятия новых правовых документов и/или пересмотра существующих. Этот процесс требует определенного времени для принятия законов и введения новых правовых институтов.
Конституционные изменения, которые сегодня стоят на повестке дня в Узбекистане, осуществят своеобразную трансформацию политической и правовой системы. В этом процессе уместно обратить особое внимание на следующее моменты:
- Полная политическая логика изменений и дополнений в действующую конституцию и планируемого референдума должна быть разъяснена и обоснована народу открыто, прозрачно и системно. Необходимо избегать различной публичной риторики и «пропаганды» и обосновывать ее четкими научными аргументами.
Например, какие новые правовые институты будут сформированы, если будет принята обновлённая конституция? В каком направлении изменятся тенденции в нашей общественной и политической жизни? Как будет реализована система управления и ротации власти? Нужно ответить на подобные вопросы. Ведь конституция – это документ, основанный на конкретных юридических нормах, регулирующих политико-правовую жизнь общества и государства.
- На наш взгляд, важное изменение, которое предстоит внести в конституцию, должно касаться в первую очередь политико-административного аспекта. Одним из первоочередных вопросов является обеспечение механизма сдержек и противовесов в ветвях власти на основе демократических ценностей. В нынешних условиях сделать это очень сложно. Для этого необходимо активировать цепочку гражданского общества: независимые политические партии, активные неправительственные организации, открытые и прозрачные СМИ, демократическая оппозиция и создание системы правосудия.
- Принятие конституционных изменений – одна сторона вопроса, а их фактическое исполнение, имплементация – вторая составляющая. На протяжении многих лет в правовой системе Узбекистана мы наблюдаем принятие некоторых правовых документов в форме, противоречащей статьям конституции, а некоторые конституционные нормы вообще не работают в нашей общественной жизни. На данном этапе важно превратить обновленную конституцию в прямодействующий закон, имеющий высшую юридическую силу. В то же время, следует обратить особое внимание на кардинальное реформирование деятельности Конституционного Суда – органа, ответственного за этот вопрос.
Конституционный суд долгие годы был, образно говоря, «спящей организацией». Орган, ответственный за выдачу правового заключения о конституционности (или противоречии) любого принимаемого нормативного документа, хранил молчание даже тогда, когда были приняты законы, нарушающие многие конституционные принципы. Например, хотя статья 28 Конституции гласит: «Гражданин Республики Узбекистан имеет право на свободное передвижение по территории республики», на протяжении многих лет в стране существовала строгая система прописки. Или же статья 56 гарантирует право на создание негосударственных общественных организаций, на практике этот процесс регулируется особым Положением (основанным на строгом контроле) Минюста.
Теперь превращение этого органа в действительно независимую, открытую и демократическую организацию, гарантирующую конституционные права и свободы человека, является одной из стратегических задач сегодняшнего дня.
- Известно, что события, произошедшие в Каракалпакстане 1-2 июля текущего года, оказали существенное влияние на процесс конституционных реформ. Общенациональное обсуждение проекта конституции вновь было продлено до 1 августа. Также в 15 июля создана комиссия для проведения независимого расследования событий в Каракалпакстане[2]. На наш взгляд, в эту комиссию помимо государственных органов необходимо привлекать представителей независимых общественных и неправительственных организаций, средств массовой информации и международных правозащитных организаций.
Самое главное, нельзя допустить, чтобы эти события оказали негативное влияние на положительный имидж Узбекистана в отношении прав человека, где в последние годы наблюдается улучшение ситуации.
[1] Данная таблица сформирована на основе сравнительного анализа предложений и дополнений к Конституции. Источник: Конституционная комиссия
[2] Следует отметить, что Государственный департамент США, ООН и Европейский союз призвали правительство Узбекистана защищать и уважать основные права, включая свободу мирных собраний и выражения мнений, а также провести независимое и прозрачное расследование событий в Каракалпакстане.