«Процесс выдвижения проекта поправок Конституции, их обоснования и продвижения явно показал роль и место Парламента в системе органов государственной власти. Лояльность лидеров парламентских фракций к Президенту, за некоторым исключением, выглядит почти стопроцентной, независимо от сути обсуждаемого вопроса, пусть даже и такого важного как Конституция», – эксперт Тамерлан Ибраимов, специально для cabar.asia, анализирует законодательные инициативы Жогорку Кенеша Кыргызстана.
Как сформировались, так и работают
Основу деятельности любого института определяют несколько вещей: для чего и как он создавался, какие идеи ставились во главу угла и какие люди пришли для реализации этих идей. Все это в полной мере относится к одному из главных государственных органов страны – Жогорку Кенешу (ЖК).
ЖК 6 созыва был сформирован осенью 2015 г. Если попытаться коротко охарактеризовать годовую законодательную деятельность парламента, то ее можно обозначить несколькими словами – как сформировались, так и работают.
Напомню главное, что сопутствовало парламентским выборам 2015 года.
Во-первых, было внедрено применение биометрической регистрации избирателей, что в корне сократило некоторые виды махинаций, в частности – двойное голосование. В этом смысле доверие к результатам выборов со стороны общества было достаточно высокое. Как проголосовали, так и подсчитали. Именно поэтому легитимность законодательного органа пока не вызывает у избирателей больших вопросов.
Но вместе с тем, во-вторых, проблема покупки голосов избирателей по сравнению с предыдущими выборами не только не стала меньше, но по мнению многих наблюдателей, даже увеличилась. Подкуп стал массовым и превратился в настоящую эпидемию. Большинство партий покупали лояльность избирателей, а те с удовольствием продавали свои голоса.
В третьих, среди экспертов и гражданских активистов появился такой термин как «партии-клоны». Им обозначали партии, формально выступающие самостоятельно, но фактически идущие в фарватере политики СДПК. К этим партиям относили «Кыргызстан», «Бир Бол», а в некотором смысле «Республика-Ата Журт» (РАЖ) и «Онугуу». Насколько реальна зависимость этих партий от мнения СДПК сложно сказать, но деятельность их парламентских фракций говорит о небезосновательности таких предположений.
В четвертых, сразу после выборов, лидеры большинства прошедших в парламент партий начали закулисные игры, принуждая некоторых депутатов отказаться от своих мандатов в пользу других, идущих за ними следом по партийному списку. Формально это обосновывалось тем, что некоторые депутаты «не набрали» необходимого количества голосов в своих округах (обычно это малая родина). Формально, потому что законом четко определено, что на выборах вся страна – один округ. В этих условиях можно с уверенностью говорить, что причиной провала в какой-нибудь административной единице стала личность конкретного кандидата от партии, сложно. Фактически же, и это никто особо не скрывал, мандаты забирали в пользу тех депутатов, кто давал партии больше денег и кто был более лоялен к лидеру партии. В перераспределении мандатов особо отличились партии «Кыргызстан» и «РАЖ».
Таким образом, Жогорку Кенеш 6 созыва сформировался под влиянием таких тенденций, как: подкуп избирателей, заметное влияние толстосумов на партии и их политику, лояльность парламентских партий к СДПК.
Это конечно не означает, что нынешний парламент полностью карманный или недееспособный. Жогорку Кенеш – коллегиальный институт и функционирует он в условиях реально существующего в Кыргызстане политического плюрализма. Следовательно, даже формально лояльные к СДПК партии и политики могут проявлять, и время от времени показывать свою политическую самостоятельность, выступая с инициативами, идущими в разрез с «генеральной» линией.
Задействованные на выборах большие, по масштабам Кыргызстана, деньги привели в парламент людей, многие из которых не считают себя ответственными перед обществом, а больше заботятся о защите своих бизнес интересов и налаживании олигархических схем.
Знаковые инициативы
Теперь рассмотрим, как парламент осуществлял свою самую важную функцию — законотворческую. ЖК 6 созыва, как и все предыдущие составы, занимался и занимается рутинной законотворческой деятельностью, без которой не может существовать ни одно государство. Однако, знаковыми законопроектами, по которым можно определять основные тенденции в его работе, являются те документы, которые получают широкую огласку, поддержку или наоборот неприятие, по которым разворачиваются широкие дискуссии в обществе.
Широкую огласку получила инициатива депутата от фракции «Ата-Мекен» А. Саляновой, по которой запрещается проведение нике до прохождения официальной регистрации брака в органах загса. За нарушение запрета предлагалось наказывать виновных (молдо) лишением свободы сроком от 3 до 5 лет. Этот законопроект получил разнонаправленные отзывы, как в парламенте, так и в обществе в целом. В конечном итоге законопроект не набрал необходимой поддержки и был отклонен в ЖК.
Другой, широко обсуждавшейся инициативой, стал законопроект об упорядочении традиций, торжеств и обрядов. Его выдвинули 7 депутатов от СДПК и «Ата-Мекен». Как заявлялось, закон был направлен на «искоренение среди государственных и муниципальных служащих фактов чрезмерной расточительности, помпезности, нездорового щегольства при проведении свадеб, семейных торжеств, поминальных обрядов, мероприятий, посвященных памяти усопших». Сторонники законопроекта говорили о том, что он позволит поставить заслон на пути негативных явлений, разъедающих общество. Противники, в целом не отрицая существующей проблемы, говорили, что не понятно кто конкретно будет следить и наказывать расточительных чиновников. Закон, после бурных дискуссий, был отклонен.
Одной из самых заметных законодательных инициатив стало предложение депутата от фракции «Онугуу» Т. Икрамова. Он внес предложение, согласно которому, для высвобождения времени для чтения намаза нужно увеличить длительность обеденного перерыва в пятничный рабочий день. Эта инициатива вызвала целую волну дискуссий, которые вышли далеко за пределы парламента. Против, увидев в этом опасность исламизации страны, выступили многие политики, общественные деятели и активисты. На сторону Т. Икрамова встали ряд общественных и религиозных деятелей. В частности Чубак ажы Жалилов, в своем телевизионном обращении весьма резко высказался в отношении тех, кто не поддерживает эту инициативу. За это выступление он получил, в качестве ответа, множество нелицеприятных отзывов от гражданских активистов. Инициатива Т. Икрамова не получила поддержки при обсуждении в парламентском комитете и большинством голосов была отклонена.
Еще одной заметной законодательной инициативой депутатов, теперь уже от парламентской фракции «РАЖ», стало внесение изменений в Закон «О статусе депутатов ЖК». Этим законопроектом предлагается существенно сократить депутатские льготы и привилегии. Напомним, что весной 2015 г. в Кыргызстане возникло Общественное движение «За отмену льгот и привилегий депутатов ЖК». Инициативы Движения получили большую поддержку среди общественности. Перед парламентскими выборами 2015 г. большинство идущих на выборы партий, по предложению этого Движения, подписали меморандум, согласно которому они брали на себя обязательство законодательно отказаться от необоснованных льгот и привилегий. Однако, придя в парламент, победившие партии практически сразу забыли о своих обещаниях. Законодательное предложение «РАЖ» не было поддержано с первого раза. Тем не менее, под давлением общественности и после переголосования, инициатива об отмене льгот все же была принята в первом чтении. В настоящее время законопроект находится на стадии дальнейшего обсуждения.
Также заметной в обществе законодательной инициативой парламента явилось предложение изменить закон «О некоммерческих организациях». Этот законопроект достался в «наследство» от депутатов 5-го созыва, где одним из его главных инициаторов был Турсунбай Бакир уулу. Отказываться от него депутаты 6-го созыва просто так не хотели. В народе этот законопроект получил неофициальное название «закон об иностранных агентах», потому что во многом копировал аналогичные статьи российского закона и был направлен на ужесточение государственной политики в отношении НПО. После достаточно долгих и бурных дебатов, в которых принимали участие как политики, так и гражданские активисты, парламент 65 голосами из 111 отклонил законопроект.
Другой, получившей большой общественный резонанс законодательной инициативой стало предложение, депутата от СДПК Кожобека Рыспаева, внести поправки в Закон о СМИ и запретить иностранцам учреждать в Кыргызстане средства массовой информации. Против выступило журналистское и правозащитное сообщество. В ответ на это была выдвинута новая редакция законопроекта. Запрет теперь касался только телеканалов – учредителями ТВ-компаний могут быть только кыргызстанцы и местные компании, иностранные доли в которых не превышают 35%. Эксперты в медиа сфере, гражданские активисты отмечали, что законопроект может угрожать свободе слова, а также указывали, что эта инициатива во многом напоминает схожий российский закон. Бурные дискуссии продолжились. На сегодняшний день законопроект принят в первом чтении.
Получившей широкий резонанс в обществе, стала инициатива лидера «Ата-Мекен» Омурбека Текебаева. На общественное обсуждение им был вынесен законопроект о реконструкции и развитии исторического центра Бишкека. В обоснование законопроекта О. Текебаев заявил, что право на частную собственность не является абсолютным: «в интересах государства и местного сообщества возможен снос старых и ветхих зданий на основании решений суда». Общественность практически сразу в штыки приняла эту инициативу. Она усмотрела в ней желание олигархов, вопреки праву на частную собственность и под предлогом интересов государства, подешевле (по хоть и определяемым независимыми оценщиками, но фиксированным ценам) забрать дорогую недвижимость и, построив там дома, продавать квартиры уже далеко не по фиксированным, а рыночным ценам. Неприятие этого законопроекта было настолько большим, что появилась даже инициатива по отзыву мандата депутата О. Текебаева. В результате законопроект был отозван самим автором.
Парламент инициировал, но ответственность не взял
Но, пожалуй, наиболее резонансной инициативой парламента, а точнее лидеров 5 фракций из 6, можно назвать внесение предложения о реформе Конституции. Эта инициатива, по сути, расколола общество на две части. Сторонники изменений, формально возглавляемые парламентскими фракциями, а фактически ведомые Президентом и его администрацией, заявили, что можно менять Конституцию через всенародный референдум. Противники, напротив, уверены, что есть мораторий на изменения до 2020 г., и он касается в том числе и такой формы смены Конституции как референдум.
Кроме того, разгорелись дискуссии вокруг содержания норм, предлагаемых для внесения в Конституцию. Те, кто за изменение Основного закона, предлагают нормы: ограничивающие роль Конституционной палаты как высшего органа конституционного надзора; отказаться от гарантий нелишения гражданства Кыргызстана; внесение норм об отмене тайны переписки и переговоров для судей; некоторое усиление роли Премьер-министра (ПМ) и снижение возможности Парламента по отправке ПМ в отставку; введение норм о возможности совмещения мандата депутата и портфеля ПМ и вице-премьера; введение норм о «высших ценностях государства» и ряд других новшеств. При этом, принципиально существующая форма правления, согласно предлагаемым поправкам, не изменится, поскольку Президент остается всенародно избираемым и по-прежнему контролирует «силовой блок».
Сторонники стабильности Конституции и выступающие за то, чтобы ее не трогали до 2020 г., заявляют о нарушении моратория, о сумбурности и плохой проработанности поправок, об опасности ущемления прав человека, а также о нарушении системы сдержек и противовесов в предлагаемом проекте.
Характерно, что лидеры парламентских фракций, выступившие с законопроектом об изменении Конституции, сами практически не защищают этот проект, а скромно отсиживаются в стороне. Ответственность за предлагаемые поправки и их защиту фактически взял на себя Президент и его администрация, хотя по закону Президент не имеет права законодательной инициативы.
У ЖК свой распорядок
Таким образом, обсуждая в целом деятельность Жогорку Кенеша, следует еще раз отметить, что работа законодательного органа наглядно показывает как она существенно зависит от того, каким образом формировался этот орган, какие люди в нем заседают и какие цели они ставят перед собой, кому депутаты обязаны своими мандами: олигархам или своим идеологическим программам, понравившимся избирателям.
Процесс выдвижения проекта поправок Конституции, их обоснования и продвижения явно показал место и роль Парламента в системе органов государственной власти. Лояльность лидеров парламентских фракций к Президенту, за некоторым исключением, выглядит почти стопроцентной, независимо от сути обсуждаемого вопроса, пусть даже и такого важного как Конституция.
Значительную часть работы парламента занимают законопроекты, направленные на формирование или изменение личной и семейной культуры (например – ограничение расходов на празднества или запрет нике до загса); ограничения в сфере гражданского общества (например – закон «об иностранных агентах», или запрет на определенную долю иностранных лиц в СМИ); продвижение интересов крупных бизнес компаний и т.п.
Деятельность ЖК трудно назвать скучной. Страсти кипят. Дискуссии, привлекающие внимание обывателя, идут одна за другой. Однако экономических успехов или реальных реформ, например, в сфере борьбы с коррупцией почему-то как не было, так и нет.
В заключение, следует сказать о недавней, весьма показательной инициативе Парламента, хотя ее и нельзя назвать законодательной. Выйдя на работу после 2-хмесячных каникул, депутаты тут же объявили перерыв и отправились на Иссык-Куль, где проходят Всемирные игры кочевников. Игры кочевников это по-настоящему замечательно, но причем тут депутаты? Похоже, что законы, в том числе Трудовой кодекс, написаны не для них. Так и работает ЖК 6-го созыва по принципу – законы это для народа, а мы живем по собственному распорядку.
Автор: Тамерлан Ибраимов, директор Центра политико-правовых исследований (Кыргызстан, Бишкек).
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции cabar.asia