«В двусторонних отношениях Казахстан и Узбекистан опираются на ключевые вестфальские нормы – невмешательство во внутренние дела, признание суверенитета, территориальной целостности и нерушимости границ.», — отметил в статье, написанной специально для cabar.asia Рустам Бурнашев, профессор Казахстанско-Немецкого университета (Казахстан, Алматы).
С начала 1990-х годов взаимоотношения Казахстана и Узбекистана выстраиваются в двух основных форматах: региональном и двустороннем. Более широкий формат взаимоотношений в рамках тех или иных международных организаций, формируя ряд значимых фоновых моментов, остается второстепенным.
1. Региональный формат взаимоотношений
Рассмотрение регионализации Казахстана и Узбекистана в формате «Центральная Азия» оставалось доминирующим на протяжении всех 1990-х годов. Ее институционализация прошла через ряд структур: сначала Единое экономическое пространство[1], затем – Центрально-Азиатское Экономическое Сообщество[2] и, наконец, Организация «Центрально-Азиатское сотрудничество», в которую в 2002 году было преобразовано Центрально-Азиатское Экономическое Сообщество[3].
Однако уже в это время было видно, что регионализация в рамках проекта «Центральная Азия» сталкивалась с серьезными сложностями и носила, прежде всего, идеологический характер:
1. С экономической точки зрения Центральная Азия не могла рассматриваться как единое образование, поскольку включала в себя республики, входившие в рамках Советского Союза в два разных экономических района: Казахстанский (Казахская ССР) и Среднеазиатский (Киргизская ССР, Таджикская ССР, Туркменская ССР и Узбекская ССР). При этом надо иметь в виду, что экономические районы в Советском Союзе представляли собой цельные в экономическом отношении части страны, выделенные на основе технико-экономической целесообразности комплексирования производств, а также специфики уровня развития производства, уклада общественного хозяйства, территориального разделения труда, административного устройства, природной среды. Действовавшая на момент распада Советского Союза сетка экономических районов существовала с 1966 года. После распада Советского Союза спецификация стран Центральной Азии только нарастала – как в силу стремления обеспечить экономическую независимость, так и в силу выбора различных моделей экономического реформирования.
2. С точки зрения безопасности в странах, включавшихся в Центральную Азию, секьюритизация ряда ключевых вопросов осуществлялась по-разному. Прежде всего это относится к таким вопросам, как гражданская война 1992-1997 годов в Таджикистане; ситуация в Афганистане во второй половине 1990-х годов и отношение к действовавшим в этой стране «Северному Альянсу» и движению «Талибан»; отношение государств к ряду внутриполитических, экономических и социетальных вопросов. Так, вовлеченность Узбекистана в разрешение кризисов в Таджикистане и Афганистане была существенно выше, чем у Казахстана. Таким образом, Центральная Азия, с точки зрения международной безопасности, не сложилась как региональный комплекс безопасности.
Параллельно с региональными проектами существовали не менее сильные конструкты, выходящие за границы пяти республик – например, «Шанхайская пятерка» и Договор о коллективной безопасности. Не менее важной являлась концепция «расширенного» региона, построенная на идее «евразийской реинтеграции» и предложенная Н. Назарбаевым 29 марта 1994 года, – Евразийский союз. На ее основе в 2000 году создается Евразийское экономическое сообщество в составе Беларуси, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана[4]. В совокупности реализация этих инициатив четко свидетельствует о доминирующей значимости для Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана[5] связей, выходящих за рамки «Центральной Азии».
Таким образом, структурные условия для регионализации Центральной Азии отсутствовали. Более того, соответствующие страны демонстрировали неготовность их конструировать.
В совокупности, вышесказанное привело к тому, что к 2000-м годам окончательной регионализации в формате Центральной Азии так и не произошло. Связи пяти стран, относимых к Центральной Азии, с внешними игроками, прежде всего – Россией, остались слишком сильными, чтобы можно было говорить о формировании самостоятельного региона. Более того, 18 октября 2004 года Россия присоединяется к Организации «Центрально-Азиатское сотрудничество»[6]. В 2006 году, в связи с присоединением Узбекистана к ЕврАзЭС[7], произошло слияние двух организаций[8], что де-факто означало ликвидацию Организации «Центрально-Азиатское сотрудничество».
Во второй половине 2000-х годов предпринимается попытка реанимировать Центральноазиатский проект в виде идеи Центральноазиатского союза, высказанной президентом Казахстана Н. Назарбаевым. Но эта инициатива уже не могла получить поддержку на практическом уровне. Более того, например, президент Узбекистана И. Каримов в ответ на эту инициативу указал невозможность союза в формате Центральной Азии, поскольку потенциал его членов «должен быть как-то сравним», «политика и направления, которыми занимаются лидеры государств, должны быть сравнимы, но не разноречивы, особенно если дело касается реформы и видения перспектив своего развития».[9]
В 2009 году Узбекистан объявил о выходе из Объединенной энергетической системы Центральной Азии – практически последней структуры, объединявшей Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан в «региональном» формате. Окончательный отход от концепции Центральная Азия может связываться с запуском механизма единого таможенного пространства в рамках Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России в 2010 году[10], четко фиксирующем ориентацию Казахстана как экономического района вне экономического пространства стран Средней Азии и, в перспективе, как полный выход Казахстана из этого пространства.
* * *
Несмотря на то, что идея единства Центральной Азии не была воплощена в жизнь, она была действенным политическим и идеологическим фактором в 1990-е годы. Таким фактором эта концепция остается и в настоящее время, однако вместо положительных функций (психологическая компенсация распада Советского Союза и регулярная диалоговая площадка) она начинает выполнять функции скорее отрицательные, сдерживающие трансформацию и развитие соответствующего политического, экономического и социального пространства, в том числе – и с точки зрения безопасности.
В осмыслении взаимоотношений Казахстана и Узбекистана проект «Центральная Азия» закрепился через симулякр «региональное соперничество», под которым понимается борьба между двумя странами за доминирование в Центральной Азии. При этом ни термин «борьба», ни термин «доминирование», как правило, не получают какой-либо расшифровки, иначе говоря, принимаются как очевидные. Осмысление взаимоотношений Казахстана и Узбекистана через призму соперничества сохраняется и в настоящее время.[11]
2. Двусторонний формат взаимоотношений
Дипломатические отношения между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан были установлены 23 ноября 1992 года. Основные принципы двусторонних отношений первоначально были зафиксированы в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан от 24 июня 1992 года. В дальнейшем они получили подкрепление в Договоре о вечной дружбе от 31 октября 1998 года. Тем не менее, в 1990-е годы – начале 2000 годов двусторонние отношения Казахстана и Узбекистана осмысливались через призму концепции «Центральная Азия». Так в опубликованной в 2001 году Казахстанским институтом стратегических исследований монографии «Суверенный Казахстан на рубеже тысячелетий»[12] указывается, что «развитие двусторонних отношений с Узбекистаном является одним из основных направлений внешней политики Казахстана в центральноазиатском регионе».
Помимо региональной компоненты, партнерство Казахстана и Узбекистана в это время обосновывалось ссылкой на историческую и культурную близость народов двух стран. Также указывалось, что одним из ключевых аспектов, определяющих значимость казахстанско-узбекистанских отношений, является необходимость сотрудничества в вопросах обеспечения стабильности и безопасности в Центральной Азии. При этом делались отсылки на фиксированный перечень задач, разрешение которых, как считалось, невозможно исключительно в национальных границах: распространением религиозного экстремизма и терроризма, увеличение масштабов наркобизнеса.
Очевидно, что помимо работы в области «региональных идеологем», взаимодействие Казахстана и Узбекистана затрагивало и попытки разрешения реальных задач. К таковым могут быть отнесены:
1. Вопрос делимитации и демаркации границ, актуализировавшийся на рубеже 1990-х – 2000-х годов (первый раунд переговоров правительственных делегаций двух стран по согласованию линии прохождения совместной границы прошел в феврале 2000 года в Ташкенте) в связи с кризисом центральноазиатской регионализации, вызванным вступлением Кыргызстана в ВТО, а также активизацией незаконных вооруженных и террористических групп. Несмотря на то, что стороны исходили из признания, что «пограничных спорных вопросов» в виде взаимных территориальных претензий, захвата или незаконного владения чужой территорией между Казахстаном и Узбекистаном не существует, процесс делимитации и демаркации границ был достаточно длительным и зачастую болезненным.
2. Вопрос формирования системы совместного использования водных ресурсов трансграничных рек бассейна Аральского моря. Остроту вопросу придает отсутствие как в глобальном масштабе, так и в масштабах Центральной Азии принятых стандартов, механизмов и традиций разрешения вопросов использования трансграничных водных ресурсов. Несмотря на наличие рабочих договоренностей декларативного характера (например, Нукусская декларация государств Центральной Азии и международных организаций по проблемам устойчивого развития бассейна Аральского моря от 20 сентября 1995 года), практические решения по водно-энергетической проблематике в Центральной Азии принимаются на ситуативной (ad hoc) основе.
Помимо этого, активно обсуждались экологические проблемы в регионе, в том числе – техногенного характера, а также вопросы развития сотрудничества в области транзита.
Необходимость решения указанных задач (за исключением вопроса делимитации границ, которая уже завершена) сохранилась и на современном этапе двусторонних взаимоотношений Казахстана и Узбекистана, который начался в 2008 году. Отправным пунктом выделения этого этапа может рассматриваться достаточно жесткое заявление президента Узбекистана И. Каримова во время визита в Казахстан о невозможности создания Центральноазиатского союза, идею которого в середине 2000-х годов активно продвигал Казахстан.[13] Показательно, что отказ от регионального сотрудничества стал стимулом для развития двусторонних контактов – в ходе этого же визита между Казахстаном и Узбекистаном были достигнуты договоренности о создании зоны свободной торговли между Казахстаном и Узбекистаном, открытии бизнес-центров и Торговых представительств на паритетной основе, активизации сотрудничества в нефтегазовой отрасли.
Через год после этого заявления двусторонние контакты руководства Казахстана и Узбекистана вышли на регулярную основу в формате ежегодных встреч на высшем уровне:
— визит президента Республики Казахстан Н. Назарбаева в Узбекистан 16-17 марта 2010 года;
— визит президента Республики Узбекистан И. Каримова в Казахстан 6-7 сентября 2012 года;
— визит президента Республики Казахстан Н. Назарбаева в Узбекистан 13-14 июня 2013 года.
— визит президента Республики Узбекистан И. Каримова в Казахстан 24-25 ноября 2014 года.
Правовое закрепление интенсификации двусторонних взаимодействий произошло в 2013 году в виде подписания Договора о стратегическом партнерстве между двумя странами.
Повышение значимости двусторонних отношений на настоящий момент затрагивает только политический уровень взаимодействий Казахстана и Узбекистана, а также некоторые традиционные для «Центральной Азии» вопросы – прежде всего тематику обеспечения безопасности, противостояния терроризму, экстремизму и незаконному обороту наркотических веществ. Вместе с тем, поскольку на практике вызовы со стороны терроризма и экстремизма для Казахстана и Узбекистана носят преимущественно внутренний характер, глубина сотрудничества в данном направлении остается достаточно ограниченной. Степень взаимодействия по борьбе с наркотрафиком более высокая, в том числе и через многосторонние структуры, например такие, как Центральноазиатский региональный информационный координационный центр по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (ЦАРИКЦ).
Особое внимание уделяется проблеме использования трансграничных водных ресурсов, которая также стала центральной темой всех визитов. Более того, острота данного вопроса настолько велика, что в 2012 году президент Узбекистана И. Каримов специально указал: «Водные ресурсы могут стать проблемой, вокруг которой обострятся отношения в Центрально-Азиатском регионе. Все может усугубиться настолько, что это может вызвать не просто религиозное противостояние, а войны».[14] По всем указанным позициям лидеры двух стран зафиксировали близость позиций.
«Технические», в том числе – экономические, линии взаимоотношений остаются недостаточно развитыми. В экономическом плане при положительной динамике уровень торгового оборота двух стран не отражает в полной мере имеющегося потенциала и составляет около 2 млрд. долл.[15] В Казахстане работает 118 совместных с узбекской стороной предприятий, в Узбекистане количество компаний с казахстанским участием составляет 173 (в том числе 48 – совместных), что также не может рассматриваться как достаточная глубина взаимного экономического проникновения. По мнению наблюдателей, остаются незатронутыми такие вопросы, как пограничный и таможенный режим на казахстанско-узбекской границе; защита инвестиций; протекционистские меры, предпринимаемые странами в отношении друг к другу.[16] Также на уровне руководства государств не озвучивается вопрос трудовой миграции.
Осмысление двусторонних отношений Казахстана и Узбекистана также происходит под воздействием идеи о соперничестве. Так, через призму соперничества ряд наблюдателей оценивает то, что президент Узбекистана И. Каримов не принял участия в саммите ОБСЕ в Астане, прошедшем 1-2 декабря 2010 года. Возможно именно поэтому в 2013 году президент Узбекистана специально указал, что «если говорить об Узбекистане и Казахстане, то здесь конкуренции нет и не будет в ближайшее время только потому, что у нас совершенно разные условия и абсолютно разные полезные ископаемые, и совершенно разные природные и прочие ресурсы»[17].
3. Международный контекст
Казахстан и Узбекистан совместно являются членами ряда международных организаций глобального и регионального характера, таких как ООН, ОБСЕ, ШОС. И в этом плане разделяют соответствующие нормативно-идеологические установки и практики. Однако в рамках данной статьи более важным является то, что и Казахстан, и Узбекистан связаны с нормами международного права в двух аспектах:
— с одной стороны, оба государства четко заявляют, что они сохраняют приверженность вестфальским нормам международного права, таким как принцип суверенитета и невмешательства, нерушимость границ;
— с другой стороны, вестфальские нормы международного права защищают Казахстан и Узбекистан от традиционных угроз безопасности («территориального исчезновения»).
Такую же позицию занимают и другие страны, традиционно относимые к Центральной Азии.
В совокупности это приводит к тому, что практически ни один конфликт здесь не вышел за рамки государственных границ и не приобрел межгосударственного измерения. Наиболее показателен в данном случае конфликт в июне 2010 года в южных областях Киргизии – даже Узбекистан, имевший все основания и предпосылки вмешаться в него, дистанцировался от конфликта и ограничился только временным принятием беженцев.
Заключение
Взаимодействие Казахстана и Узбекистана на государственном уровне в настоящее время не содержит серьезного конфликтного потенциала, как за счет разрешения наиболее очевидных вопросов (делимитация и демаркация границ), так и ослабления экономических и социальных связей между двумя странами. В двусторонних отношениях Казахстан и Узбекистан опираются на ключевые вестфальские нормы – невмешательство во внутренние дела, признание суверенитета, территориальной целостности и нерушимости границ.
Основным уровнем двустороннего сотрудничества является политический, где зафиксировано стратегическое партнерство Казахстана и Узбекистана.
Ключевыми линиями совпадения интересов (как минимум на уровне политических деклараций) выступают (1) противостояние так называемым «новым вызовам безопасности» – терроризму, экстремизму, незаконному распространению наркотических веществ; (2) стремление сотрудничать в вопросах использования водно-энергетических ресурсов бассейна Аральского моря. Однако переход в данных направлениях к более глубокому сотрудничеству имеет ряд структурных ограничений, связанных, прежде всего с тем, что ключевые угрозы Казахстану и Узбекистану носят внутренний характер и для их разрешения нет необходимости в международном взаимодействии. Более того, нет оснований ожидать, что какая-либо дестабилизация в Узбекистане или Казахстане может приобрести межгосударственный характер.
Взаимодействие на практическом уровне остается декларативным и не получает реализации, прежде всего в силу различия экономических и социально-экономических моделей развития Казахстана и Узбекистана, а также из-за ориентации Казахстана на Таможенный союз и ЕАЭС.
Рустам Бурнашев, профессор Казахстанско-Немецкого университета
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR.asia
[1] Договор от 10 января 1994 года О создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан; Договор от 30 апреля 1994 года О создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан; Протокол от 26 марта 1998 года О присоединении Республики Таджикистан к Договору от 30 апреля 1994 года О создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан.
[2] Новое наименование регионального объединения – Центрально-Азиатское Экономическое Сообщество – было принято на заседании Межгосударственного совета Единого экономического пространства 17-18 июля 1998 года.
[3] Договор от 28 февраля 2002 года между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан об учреждении Организации «Центрально-Азиатское сотрудничество».
[4] Договор от 10 октября 2000 года об учреждении Евразийского экономического сообщества.
[5] В силу нейтралитета Туркменистана он в данном контексте не рассматривается.
[6] Протокол от 28 февраля 2002 года О присоединении Российской Федерации к Договору между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан об учреждении Организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество».
[7] Протокол от 25 января 2006 года О присоединении Республики Узбекистан к Договору от 10 октября 2000 года Об учреждении Евразийского экономического сообщества.
[8] Протокол от 23 июня 2006 года Об интеграции Организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество» в Евразийское экономическое сообщество.
[9] Дубнов А. Каримов сказал Назарбаеву «раз и навсегда»// Время новостей. – 2008. – 23 апреля
[10] Договор от 27 ноября 2009 года О Таможенном кодексе Таможенного союза.
[11] См. например: Казахстан и Узбекистан: союзники или непримиримые противники в Азии// Биржевой лидер. – 2013. — 7 июля// http://www.profi—forex.org/novosti—mira/novosti—sng/kazakhstan/entry1008170879.html
[12] Суверенный Казахстан на рубеже тысячелетий. – Алматы: КИСИ при Президенте Республики Казахстан, 2001.
[13] Дубнов А. Каримов сказал Назарбаеву «раз и навсегда»// Время новостей. – 2008. – 23 апреля
[14]Президент Узбекистана резко высказался против строительства Камбаратинской и Рогунской ГЭС// Фергана.ру. – 2012. – 7 сентября// http://www.fergananews.com/news/19412
[15] Двусторонняя торговля и сотрудничество Казахстана и Узбекистана// http://export.gov.kz/ru/page-338-dvustoronnyaya_torgovlya_i_sotrudnichestvo_kazahstana_i_uzbekistana
[16] Довлатов Р. Истина где-то рядом// Эксперт-Казахстан. – 2013. – 24 июня// http://expertonline.kz/a11211/
[17] Узбекистан и Казахстан подписали Договор о стратегическом партнерстве// UzDaily. – 2013. – 14 июня// http://www.uzdaily.uz/articles-id-16018.htm