«Генерация и внедрение инноваций в государственном управлении остаются прерогативой правительства; граждане, неправительственные организации и другие акторы недостаточно вовлечены в этот процесс», — отмечает политэкономист Бахром Раджабов, в своей статье для CABAR.asia.
Подпишитесь на нашу страницу в Facebook!
В Узбекистане 2018 год был объявлен годом предпринимательства и поддержки инновационных идей и технологий,[1] тем самым был дан старт внедрению инноваций во все сферы экономики и общества, как приоритет для правительства. Административная реформа сектора государственного управления, направленная на повышение роли и статуса государственных служащих, а также внедрение инноваций в государственную службу и управление, были обозначены в качестве приоритетов для экономического, политического и гражданского развития. Соответственно, Узбекистан начал стремиться внедрять «лучшие практики» управления, в том числе путем внедрения новых, инновационных методов предоставления государственных услуг.
В предыдущие годы в Узбекистане уже были предприняты несколько шагов в этом направлении. Из них электронные государственные услуги, центры государственных услуг, общественные (в том числе онлайн) приемные президента и премьер-министра.
Однако, несмотря на эти усилия, многочисленные проблемы все еще препятствуют динамичному развитию государственного сектора в плане доступности госуслуг. Этот сектор управляется по старинке, и изменения внедряются достаточно медленно. В статье рассматриваются недавние изменения в государственной политике и внедрения инноваций в госсектор, в рамках стратегии развития Узбекистана на 2017-2021 годы.
Новые инициативы в сфере госуправления: реальны ли инновации?
Правительство Узбекистана постепенно внедряет услуги электронного правительства для граждан. Один из основных инструментов электронного правительства является портал интерактивной государственной службы,[2] который предоставляет 308 услуг от 2 437 государственных организаций.[3] Через портал также функционирует система центров «одно окно», через которую, для начала, государство начало предоставлять 16 услуг для предпринимателей, а теперь через неё доступны госуслуги для всех граждан.[4] Кроме того, правительство Узбекистана запустило портал для обсуждения законодательных актов,[5] повысив уровень консультаций с гражданами. Другой пример, портал коммунальных услуг и жилищного строительства.[6] Портал создан для того чтобы эффективнее осуществлять обмен информацией между владельцами частных квартир (домов) и государственных органов в вопросах предоставления жилья и строительных услуг, а также жилищного законодательства.
Тем не менее, по данным ПРООН, участие общественности и граждан в принятии решений правительством в Узбекистане остается между вторым (консультирование) и третьим (вовлечение) уровнями, в соответствии с разработанной методикой Международной ассоциации общественного участия.[7] ПРООН призывает к сотрудничеству граждан и правительство и дальнейшему предоставлению гражданам возможности участия в процессе принятия правительственных решений. Это позволит Узбекистану подняться в индексе активности граждан до четвертого (сотрудничество) и пятого (расширение прав и возможностей) уровней.
Для предоставления гражданам возможности участвовать в принятии правительственных решений, данные о деятельности правительства и госуслугах должны быть доступны. В связи с этим, хотя портал открытых данных Узбекистана10 функционирует, он содержит недостаточно данных, а доступные данные не обновляются своевременно. Более того, конкретные данные о деятельности различных государственных структур всё ещё трудно получить.
Государственные инициативы в сфере госуправления
- Агентство по предоставлению государственных услуг при министерстве юстиции и центрах государственных услуг
Новое государственное учреждение — Агентство по предоставлению государственных услуг — было создано на основе указа президента «О реформировании национальной системы предоставления государственных услуг». Девиз агентства — «Не люди должны служить государственным структурам, а государственные учреждения должны служить людям». Цель агентства является расширение услуг «одного окна». Соответственно, центры предоставления государственных услуг были прикреплены к общественным приемным президента в каждом городе и регионе. В целом, 58 государственных услуг стали предоставляется в этих центрах, включая разрешения для отдельных строительных работ, доступа домашних хозяйств к воде и электричеству, а также получению различных патентов и архивных документов.[8] Таким образом, правительство стремится закрепить принцип «движутся документы, а не люди».
Агентство по предоставлению государственных услуг уже выявило следующие проблемы, связанные с работой центров предоставления государственных услуг:[9]
- Центры государственных услуг не имеют доступа к высокоскоростному интернету;
- Низкий уровень межведомственной интеграции;
- Отсутствие электронных архивов (многие документы в бумажном виде);
- Государственные органы, предоставляющие услуги, и центры государственных услуг не имеют необходимого оборудования (компьютеры и технические устройства) для предоставления инновационных услуг;
- Получение лицензии остается сложным процессом, который обычно приводит к нарушениям;
- Низкий уровень ИТ-грамотности людей не позволяет им получать онлайн-услуги.
Все вышеупомянутые проблемы являются техническими или вызваны отсутствием достаточного потенциала в ИКТ, и они не решают всю проблему с качеством государственных услуг. Согласно анализу ПРООН, проблема заключается в очень узком определении того, что представляет собой «государственная служба» в Узбекистане.[10] Это определение должно быть связано с более широкой сферой — административной реформой в стране. На самом деле, ПРООН отмечает, что система предоставления государственных услуг в Узбекистане еще не претерпела значительных изменений.
ПРООН отмечает, что Узбекистан является единственной страной в Центральной Азии, которая не реформировала свою гражданскую службу и еще не имеет закона «О государственной службе»[11]. Президент Узбекистана 8 сентября 2017 г. утвердил Концепцию административной реформы в Узбекистане, в соответствии с которой функции более 100 государственных учреждений должны быть пересмотрены. Однако, как считает экономист и эксперт по развитию Юлий Юсупов, в первую очередь нужно серьезно реформировать государственную службу, а затем проводить административную реформу.[12]
Еще одна проблема с государственными службами, которая пока серьёзно не обсуждалась, заключается в том, что перечень услуг, предоставляемых правительством не является полным. Другими словами, не ясно, какое количество услуг правительство предоставляет гражданам. На этот вопрос следует ответить еще до попыток оцифровки этих услуг. К тому же, нет полного перечня того, какие услуги в настоящее время предоставляются правительством, но должны быть исключены вовсе. Во многих случаях граждане получают идентичные услуги от других организаций; многие из них могут быть отменены или делегированы единому органу. Запуск центров государственных услуг начал этот процесс, но иногда все еще легче и быстрее получить услугу через соответствующее государственное учреждение, а не через центры.
- Онлайн и оффлайн примеры государственных услуг
Онлайн-приёмные президента Узбекистана начали функционировать с 1 февраля 2018 года. Данная услуга стала логическим продолжением онлайн-приёмных Шавката Мирзиёева в качестве премьер-министра, а затем исполняющего обязанности президента Узбекистана. Услуга была впервые запущенная 24 сентября 2016 года на сайте: pm.gov.uz. После избрания Шавката Мирзиёева Президентом, «pm» стало означать «Президентга Муроджаат» (Обращение к Президенту). Идея онлайн-приёмных состояла в том, что граждане смогут:
- Получить юридическую консультацию;
- Связаться с руководителями госорганов;
- Получить информацию о времени приёмов граждан.
Пользователи также могут указать местное сообщество (махаллю), где они столкнулись с проблемой. Это должно, по задумке, помочь быстро решить проблему, а также, способствовать сбору данных для анализа проблем и поиска краткосрочных и долгосрочных решений по этим проблемам. Помимо онлайн-приёмных, приёмные на местах также стали внедряться для эффективного контроля и решения проблем граждан. Указ президента об этих приёмных был опубликован 17 января 2019 года. За первые два года президентства Мирзиёева было отправлено более 2,5 миллиона запросов, касающихся 1,1 миллион различных проблем,[13] которые не были решены местными органами.
Чтобы шире охватить проблемы и жалобы людей сотрудники администрации президента стали посещать регионы страны, чтобы на месте определить наиболее острые проблемы. Кроме того, было решено, что информационная система «Худуд» (Территория) будет интегрирована с онлайн-приёмными. На первых порах, инструмент онлайн-приемных использовался достаточно эффективно для установления диалога с гражданами, и позволил гражданам преодолевать бюрократические барьеры при решении возникающих проблем. Однако в последнее время были случаи злоупотреблений этим инструментом со стороны граждан, например, использование онлайн-приёмных для решения незначительных проблем, и даже превращения его в способ необоснованных жалоб.[14] Большая часть критики, по этой услуге, связана с тем, что она не предлагает системного решения проблем, а лишь рассматривает их последствия.
Ряд критических замечаний относится, также, к случаям, когда жалобы, поданные через эту онлайн услугу, были неоднократно направлены государственным организациям, которые ранее не смогли эффективно справиться с проблемой. Эта практика вызвала понятное разочарование со стороны пользователей государственных услуг. На самом деле, до сих пор неясно, в какой степени и в каком количестве запросы граждан были должным образом удовлетворены. Количество обращений граждан является общедоступной информацией, но эта информация не показывает, в какой степени запросы были удовлетворены. Нет никакой гарантии, что агентства, отвечающие за решение вопроса поднятые гражданином, справляются с запросами эффективно. Чтобы можно было контролировать процесс подобные данные по всем поступившим запросам должны быть доступны общественности. Это сделало бы государственные услуги более эффективным и работоспособным инструментом и повысило бы доверие граждан к данным услугам.
- Приемные премьер-министра
Правительство Узбекистана недавно создало приемные премьер-министра для решения проблем предпринимателей.[15] Основными целями создания этих приемных стали защита прав и интересов предпринимателей и решение их проблемных вопросов в преодоление бюрократических барьеров (включая вопросы, связанные с землепользованием, кредитами, получением судебных разрешений). Правительство, также, через приёмные планирует мониторинг и анализ системных проблем, препятствующих развитию предпринимательства, привлечению иностранных инвестиций и совершенствование законодательства. Для этого создан онлайн-портал business.gov.uz. Пока еще рано оценивать эффективность этой услуги, так как она еще не начала работать в полной мере.
2020 — Год цифровых технологий; в приоритете развитие госслужбы
После принятия Концепции административной реформы в Узбекистане, некоторое время, не происходило зримых подвижек. Ситуация стала несколько меняться недавно. Был назначен государственный советник президента по государственному управлению и работой с представительными органами. Им стал бывший министр занятости и трудовых отношений Шерзод Кудбиев. Следующие приоритеты были поставлены президентом Узбекистана в недавнем Послании Олий Мажлису Республики Узбекистан на 2020 год, где помимо других вопросов, отдельное внимание было уделено вопросам госуправления и цифровизации экономики. На стыке этих двух направлений, по идее, должны возникать инновации в государственном секторе. Однако, пока что, эти обозначенные цели только предстоит достигать. А пока, нарекания вызывает скорость интернета в стране, повышение которого, несмотря на ранее заявленный ориентир, пользователи не ощутили. Нет пока и видимых изменений в госслужбе в плане притока кадров, создания системы их конкурсного отбора и привлечения на государственную службу. Нет пока и законодательно прописанного статуса государственного служащего, хотя работа в этом направление ведётся.
Заключение и рекомендации
С 2017 года инновации стали приоритетом на правительственном и президентском уровнях в Узбекистане. Были разработаны и внедрены серии институциональных изменений и юридические дополнения, например, Концепция инновационного развития Узбекистана. В секторе государственного управления изменения также активно продолжаются. Онлайн и оффлайн услуги, включая приемные президента, а затем и премьер-министра, направленные на повышение качества государственных услуг. Хотя было выявлено, что они решают ряд проблем, поднятых гражданами, системные решения еще не достигнуты. Новые инициативы в области инноваций в государственном управлении были лучше институционализированы и масштабированы по всей стране благодаря поддержке правительства. Тем не менее, генерация и внедрение инноваций в государственном управлении остаются прерогативой правительства; граждане, неправительственные организации и другие акторы недостаточно вовлечены в этот процесс.
Наряду с более крупными системными реформами, следующие шаги по внедрению инноваций в государственном управлении должны быть предприняты:
1) Данные о деятельности государственных органов на национальном и местном уровнях, а также услугах ими предоставляемых, должны быть доступны для общественности и граждан. Соответственно, закон «Об открытых данных» должен быть разработан и принят.
2) Должны быть разработаны инновационные решения в сфере государственного управления, сгенерированные гражданами. Следует поощрять более активное участие гражданского общества в принятии решений. Больше гражданских инновационных решений в сфере государственного управления должны поддерживаться.
3) Для продвижения инноваций в государственном управлении различные акторы (частные, негосударственные, социальные предприятия) должны быть вовлечены в процесс предоставления услуг для граждан. Государственные менеджеры, выбранные на конкурсной основе, должны быть наняты. Другими словами, государственная служба должна быть усовершенствована.
4) Для улучшения государственных услуг: (1) необходим закон «О государственной службе»; (2) изменения в Закон «Об электронном правительстве» должны быть внесены, чтобы расширить спектр правительственных услуг, помимо вопросов простой оцифровки;
5) Наконец, работа по повышению грамотности в области ИКТ государственных поставщиков услуг и потребителей этих услуг должна продолжаться. Технические и инфраструктурные проблемы на государственной службе, уже выявленные правительством, должны быть решены.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] “Uzbekistan Announces 2018 as Year of Support of Active Entrepreneurship, Innovative Ideas and
Technologies,” UzDaily, Декабрь 22, 2017, https://www.uzdaily.uz/en/post/42072.
[2]См. my.gov.uz
[3] Шерзодходжа Хабибуллахужаевич Хабибуллаев, “Развитие электронного правительства в Узбекистане”, DRussia.ru, Март 13, 2017, http://d-russia.ru/razvitie-elektronnogo-pravitelstva-v-uzbekistane.html.
[4] Там же.
[5] См. www.regulation.gov.uz.
[6] См. www.e-communal.uz.
[7] “IAP2’s Public Participation Spectrum,” 2014, Доступ в Июле 17, 2019,
https://c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/foundations_course/IAP2_P2_Spectrum_FINAL.pdf.
[8] См. https://egovernment.uz/ru/press_center/publication/razvitie-elektronnykh-gosudarstvennykh-uslug/
[в настоящее время недоступен].
[9] “Что изменится в сфере оказания государственных услуг?” Kun.uz, Апрель 13, 2018,
[10] “Административная реформа — что она включает?” Gazeta.uz, Март 14, 2019, http://www.gazeta.uz/ru/2019/03/14/reform.
[11] Там же.
[12] “Итоги 2018: Юлий Юсупов о самых важных реформах в Узбекистане за год и о том, что сделано не было” Spot.uz, Декабрь 18, 2018, https://www.spot.uz/ru/2018/12/18/yusupov/.
[13] См. www.pm.gov.uz
[14] “Что мешает эффективной работе народных приёмных Мирзиёева?” Sputnik.uz, Май 4, 2017,
https://uz.sputniknews.ru/society/20170504/5338882/Chto-meshaet-rabote-priemnyh.html.
[15] “В 2018 году при народных приёмных появятся Центра госуслуг” UzReport, Декабрь 13, 2017, https://www.uzreport.news/society/v-2018-godu-pri-narodnih-priemnih-poyavyatsya-tsentri-gosuslug.