С начала действия карантинных мер в Узбекистане возникли два режима и стандарта: один следовал логике противодействия распространению коронавируса, а другой – логике экономического расчета
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Пандемия коронавируса со времен двух мировых войн стала одним из самых серьезных испытаний на прочность всего человечества, а также государственных и межгосударственных институтов. После преодоления текущего раунда пандемии мир должен будет претерпеть фундаментальные перемены, чтобы быть на порядок лучше подготовленным к такого рода кризисам.
Такие изменения должны быть предприняты как развитыми, так и малоразвитыми странами, как демократиями, так и автократическими режимами. Что касается автократий, то пандемия еще раз выявила целый букет их слабостей, которые проявились в том, что население этих стран пострадало намного больше от кризиса, по сравнению с западными обществами. Это проявляется как в плане социально-экономических, так и гражданских прав, и свобод их населения. Ситуация в этом плане существенно ухудшилась в этих странах в условиях пандемии.
К таким автократиям, конечно, принадлежит и Узбекистан. Слабость его государственного устройства проявилась в том, что в его ответе на кризис правительство проявило тенденцию избегать своей правовой ответственности за последствия пандемии для населения и его благополучия.
От правовых норм управления к правлению по соображениям целесообразности
При введении властями Узбекистана карантинного режима, не было принято не только закона, но даже и президентского указа, в соответствии с которыми этот режим вводился бы. Нет вообще никакого документа за подписью ответственного государственного лица, который бы санкционировал такое важное решение, кардинально меняющее жизнь всей страны, и был бы доступен для публики.
Хотя, на первоначальном этапе власти действовали в правовом режиме. 29 января 2020 г. распоряжением президента NoР-5537 была создана Республиканская комиссия по подготовке программы мер по предупреждению проникновения и распространения коронавируса[1]. При этом особые чрезвычайные полномочия этой комиссии не передавались, речь шла всего лишь о координации государственных органов и мониторинге ситуации.
23 марта был принят другой документ, теперь уже Постановление Кабинета Министров № 176 «О дополнительных мерах против распространения коронавирусной инфекции», согласно которому вводился особый порядок, связанный с ограничением транспортных коммуникаций между Ташкентом и областями, а также карантинные меры в отношении лиц, прибывающих в страну из-за рубежа[2].
Буквально через несколько дней, Национальное информационное агентство Узбекистана, сообщило о принятом решении Комиссии, согласно которому «с 1 апреля в Ташкенте, Нукусе и областных центрах вводится режим самоизоляции»[3]. Однако ни одно из указанных изданий не дало ссылки на конкретный правительственный документ, который был бы подписан уполномоченным лицом. Говорилось только, что это решение приняла Специальная комиссия по противодействию коронавирусу. При этом у этой комиссии нет вебсайта, где была бы собрана вся правовая информация и соответствующая документация. Есть только телеграмм-канал[4], который представляет собой бесконечный и не отсортированный поток разного рода информации, включая советы по соблюдению мер против заражения вирусом, ответы на некоторые вопросы граждан и журналистов, а также некоторые распоряжения Комиссии, причем эти распоряжения не датированы и не имеют регистрационных номеров, что важно для последующих ссылок в случае конфликтных ситуаций и разбирательств.
Получается, что распоряжение Комиссии о введении режима «самоизоляции», которое было бы оформлено надлежащим образом в виде юридического документа, полностью отсутствует. Принятие этого решения таким неформальным образом ознаменовало переход от правовых форм регулирования эпидемиологической ситуации к неправовым, сомнительным с точки зрения принятых законов и конституционных норм.
Другая юридическая несуразица заключается в использовании термина «самоизоляция», которое отсутствует в узбекском законодательстве. Скорее всего, оно было заимствовано у России, где был введен всеобщий карантинный режим с таким же названием, «самоизоляция». В принципе, правительство могло предварительно ввести своим решением этот термин в оборот, дав ему юридическое определение и обоснование, описав те обязательства сторон, которые его реализация влечет. Однако ни тогда – 1 апреля, ни позже этого так и не было сделано.
Странным образом правительство не прибегло к уже давно принятым правовым документам, которые вполне подходили к данной ситуации. Это закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[5], который был принят в 1999 г. за No 824-I, а также закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», принятый в августе 2015 г. за No ЗРУ-393[6]. В последнем как раз-таки говорится об ограничительных мероприятиях, обозначаемых словом «карантин». В этом игнорировании уже принятых правовых норм можно усмотреть попытку правительства уйти от правовой ответственности за свои действия, поскольку эти два закона обязывали правительство принимать меры по обеспечению социально-экономического благополучия населения во время чрезвычайных ситуаций.Несмотря на отсутствие утвержденного правительством положения о режиме «самоизоляции» (а по сути – чрезвычайного положения) на улицы городов были выведены милицейские патрули и подразделения Национальной гвардии, которые стали задерживать граждан и взыскивать с них штрафы, в случае нарушения указанного режима. Вскоре после этого выяснилось, что в Ташкенте инспекторам дорожно-патрульной службы руководство спустило план ежедневно задерживать как минимум по одному водителю за «неповиновение» требованию сотрудника милиции и взять с него штраф[7]. То есть, органы милиции использовали чрезвычайную ситуацию для пополнения своей кассы и, возможно, для личного обогащения.
Важно отметить, что карантинный режим, принимаемый без обеспечения условий для выживания граждан, представляет угрозу для жизни людей, а значит является нарушением государством права на жизнь, санкционируемого международными и национальными правовыми норами. В таких случаях граждане вправе требовать от своего правительства соблюдения его соответствующих обязательств по отношению к собственной конституции и международному праву. Практика показывает, что такие требования, если они предъявляются властям настойчиво и неустанно, дают некоторые плоды.
Так, видимо под давлением критики со стороны общества, правительств, наконец, 18 мая, по истечении более полутора месяца после введения режима «самоизоляции», президент Шавкат Мирзиеев начал предпринимать хоть какие-то реальные шаги по облегчению положения населения, подписав указ «Об очередных мерах по поддержке населения и субъектов предпринимательства в период коронавирусной пандемии»[8]. Согласно этому документу, с 1 июня по 1 сентября 2020 года субъекты малого предпринимательства, а также рынки и торговые комплексы, кинотеатры, предприятия общественного питания, общественного транспорта и другие предприятия сервиса были освобождены от уплаты налога на имущество и земельного налога, а самозанятые представители более 60 профессий были вообще освобождены от уплаты подоходного налога[9]. Хотя эти меры и стали шагом вперед к соблюдению права человека на жизнь, положение основной части экономически активного населения, а именно работников бюджетных и частных предприятий и организаций пока остаются без средств к существованию в течение действующего карантинного режима.
Два параллельных режима управления кризисом
Интересно, что накладывая на граждан драконовские меры по ограничению их свободы передвижения, часто выходящие за рамки разумных и пропорциональных рискам заражения вирусом, правительство одновременно выдавало разрешения на продолжение работ ряду предприятий и объектам бизнеса, даже если они не принадлежат к критически важным для поддержания жизни страны в условиях карантинного режима. Такие разрешения выдавались, как правило, крупным промышленным и инвестиционным объектам, а также на строительные работы, то есть исходя исключительно из экономических соображений или персональных интересов лиц, принимающих решения, а не из-за желания дать возможность части населения зарабатывать себе на жизнь.
Так, Радио Озодлик 17 апреля опубликовал материал о том, как несмотря запрет собираться больше трех человек в общественных местах, рабочих автомобильного завода в Хорезме, на котором работает более тысячи человек, заставляли явиться на завод с постельным набором[10]. Они должны были возобновить работу, при этом оставаясь на предприятии после рабочего дня для ночевки. Еще ранее, 11 апреля, местное независимое издание AsiaTerra сообщило, что в Ташкенте полным ходом идет строительство многоэтажных жилищных комплексов[11]. При этом какие-то доступные обществу документы, дающие разрешение тем или иным строительным компаниям возобновлять работу, не публиковались.
По всей вероятности, правительством был первоначально принят закрытый для публики список предприятий, которым такие разрешения и даже предписания выдавались. И только 14 апреля Специальная республиканская комиссия и Специальный штаб по борьбе с коронавирусом приняли решение возобновить деятельность важных отраслей экономики и крупных производственных предприятий, а также работы по строительству, реконструкции и ремонту на крупных объектах[12]. Соответствующие разрешения должны были выдавать руководители территориальных штабов Специальной республиканской комиссии. При этом опять-таки никаких формально-юридически оформленных решений о таких разрешениях, подписанных уполномоченным правительством лицом, опубликовано не было. Пресса ссылалась на тот же телеграмм-канал, где было обнародовано решение о планируемой выдаче таких разрешений, и вновь без подписей, без дат и без исходящих регистрационных номеров[13]. Не было также объяснено, по каким критериям такие разрешения давались одним предприятиям, а другим нет. Оправдывая это решение, президент Узбекистана Шавкат Мирзиеев заявил: «Нам необходимо эффективно продолжать работу в сельском хозяйстве, промышленности и строительстве, других приоритетных отраслях экономики, в субъектах предпринимательства в регионах. Поскольку жизнь не стоит на месте»[14].
Таким образом, в стране с самого начала действия карантинных мер возникли два режима, два стандарта, каждый из которых следовал отличной другу от друга логике.
А чтобы придать этому выборочному подходу в даче разрешений легитимное основание, судя по некоторым признакам, статистика роста инфицированных коронавирусом стала подвергаться коррекции[15]. Это, видимо, было сделано для того, чтобы преуменьшить в глазах общества риски для здоровья, обусловленные продолжением работы части предприятий. Так, если еще с 11 по 15 апреля дневной рост зарегистрированных инфицированных составлял соответственно от 22,9% до 9,5%, то уже 16 апреля этот показатель стал резко снижаться (см. соответствующий график ниже). Теоретически такой тренд возможен, но учитывая двух-режимную политику, проводимую правительством в отношении эпидемии, вряд ли он может считаться вероятным на практике.
Это резкое изменение статистического тренда удивительным образом совпало как с сообщениями о возобновлении деятельности крупных предприятий и строительных объектов, так и с назначением нового директора Агентства санитарно-эпидемиологического благополучия при министерстве здравоохранения, который отвечает за эту статистику[16]. Директором стал Баходир Юсупалиев, сменивший на этом посту Бахрома Алматова, а до этого он занимал до того пост первого заместителя министра здравоохранения. По своему иерархическому рангу Юсупалиев стоит значительно выше Алматова и, по всей видимости, должен был привнести в работу агентства больше соображений политического характера. Статистика, видимо, тоже становилась предметом политической значимости и в качестве таковой, подлежащей координированию с общим курсом правительства на поддержание деятельности крупных производственных объектов.
Гражданские права
Наконец, еще один тренд, который характеризует особенности действия автократий в условиях действующего кризиса — это ущемление гражданских прав. Автократические режимы проявили тенденцию в сторону еще большего ограничения гражданских свобод, чем это наблюдалось до пандемии. Усилились репрессии против правозащитников и журналистов.
Надо признать, что проблема распространения фейковых сообщений в социальных сетях, подпитывающих различного рода конспиративные теории и вводящие население в заблуждение относительно эпидемии коронавируса, является серьезной проблемой, причем не только в развивающихся, но и в развитых странах мира. Об этом, в частности, свидетельствует и материал Би-Би-Си, рассказывающий о вреде, который такие фейки приносят обществу[17].
Однако, автократические режимы порой используют эту реальную проблему как повод для расправ с инакомыслящими. Так, по данным Школы миротворчества и медиа-технологий в Центральной Азии давление на свободу выражения в странах Центральной Азии увеличилось в первые месяцы 2020 года более чем в два раза, по сравнению с прошлым годом[18]. В Узбекистане тоже наблюдалось давление на некоторых блогеров.
Следует, однако, отдать должное тому, что ситуация в целом в сфере свобод в Узбекистане изменилась в период пандемии пока не очень значительно и не в такой степени драматична, чем, скажем, в соседних Казахстане и Кыргызстане (там за последние месяцы наблюдался резкий скачок в репрессивных действиях властей). Но эта сфера требует дальнейшего наблюдения, поскольку легитимность правящего режима Мирзиеева в глазах общества за последние пару месяцев существенно снизилась, и критика его в социальных сетях возросла. В ответ на эту критику режим может принять как адекватные меры, продолжив затормозившийся курс реформ, а может пойти и по накатанному при предыдущем президенте курсу «закручивания гаек».
Выводы
В целом в период пандемии в Узбекистане, как очевидно и в некоторых других постсоветских государствах, стали наблюдаться три наиболее тревожные тенденции.
Во-первых, это отход правительства от правовых норм в решении проблем, связанных с кризисом, перекладывание ответственности за такие решения на комиссию, которая не имеет достаточно ясно очерченных обязанностей и полномочий. Эта комиссия, в свою очередь, ограничивается выдачей указаний, не отвечающих требованиям юридического оформления нормативных документов, с их датировкой, подписью ответственного лица и наличием регистрационного номера. Обнародование таких решений по телеграмм-каналу является по меньшей мере несерьезным. При этом в качестве ключевых терминов используются такие понятия, как «самоизоляция», которые не получили предварительной разработки, определения и разъяснения ни в юридической литературе, ни в законодательстве Узбекистана. Имеет место слепое и бездумное копирование терминологии из далеко не лучшей практики других государств, в частности, Российской Федерации.
Во-вторых, правительство проявило тенденцию к снятию с себя ответственности за обеспечение базовых социально-экономических нужд населения, отправленного в принудительную «самоизоляцию». И это бегство от ответственности имеет место несмотря на то, что обязательства по обеспечению населения базовыми условиями существования предусмотрены законодательством Узбекистана, а также международными нормами права, которые правительство страны обязалось соблюдать, подписав и ратифицировав соответствующие конвенции. В итоге, на практике значительная часть населения оказывается в период действия карантинного режима без средств к существованию, испытывая при этом ряд чрезмерных административных ограничений, например, запрет на использование личного транспорта, что в еще большей степени усугубляет его социально-экономическое положение. При этом в массовом масштабе нарушаются трудовые права граждан, которых принудительно отправляют в отпуск «за свой счет».
Наконец, правительство проявило тенденцию к созданию двух противоречащих друг другу режимов, ограничивая право на передвижение и труд одной части экономически активного населения и заставляя другую его часть продолжать работу в условиях разгара эпидемии, тем самым подвергая их здоровье и здоровье их близких повышенному риску заражения коронавирусом.
В этой связи, правительству и парламенту Узбекистана рекомендуется рассмотреть указанные выше три проблемные ситуации и дать разъяснения обществу, а также внести соответствующие коррективы в практику управления текущим и возможными будущими кризисами.
С точки зрения пост-эпидемиологической перспективы рекомендуется разработать стратегию действий правительства в случае возникновение аналогичных кризисов, обратив особое внимание на следующие моменты:
- правовое обеспечение этой стратегии, соответствие ее международным обязательствам Узбекистана, особенно в области прав человека;
- распределение ролей и обязанностей между различными стейкхолдерами, в первую очередь между правительством и населением; обязанности должны быть возложены не только на население, но и на правительственные органы;
- обеспечение минимально приемлемого жизненного уровня всех категорий населения в период кризиса;
- непротиворечивость этой стратегии и равенство всех категорий граждан перед законом, а также режимом чрезвычайного положения.
Перечисленное является перечнем мер, специфичных для Узбекистана. Но эти меры не отменяют необходимости в обеспечении фундаментальных условий успешного управления кризисом, таких как: прозрачные и подотчётные стандарты государственного управления, верховенство закона, эффективные антикоррупционные механизмы, административная система, построенная на принципах меритократии. Все эти условия необходимы также для обеспечения экономического роста, привлечения прямых иностранных инвестиций, без которых невозможно создать экономический запас прочности, а значит выдержать долгий период карантинного режима, подобный нынешнему.
Международным финансовым институтам при выделении льготных кредитов Узбекистану в кризисный период следует включить в условия выделения этих кредитов и грантов решения, указанных выше проблем, а также полную прозрачность и подотчетность в распоряжении выделенных финансовых ресурсов.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Распоряжение Президента Республики Узбекистан от 29.01.2020 г. №Р-5537 «Об образовании Специальной республиканской комиссии по подготовке Программы мер по предупреждению завоза и распространения нового типа коронавируса в Республике Узбекистан»// URL: https://lex.uz/docs/4720408 .
[2] Постановление Кабинета Министров от 23.03.2020 г. №176 «О дополнительных мерах против распространения коронавирусной инфекции» [КОРОНАВИРУС ИНФЕКЦИЯСИ ТАРҚАЛИШИГА ҚАРШИ ҚЎШИМЧА ЧОРА-ТАДБИРЛАР ТЎҒРИСИДА] // URL: https://lex.uz/docs/4772484 .
[3] Решение Специальной республиканской комиссии. Национальное информационное агентство Узбекистана. 01.04.2020 // URL: http://uza.uz/ru/society/reshenie-spetsialnoy-respublikanskoy-komissii-0007-01-04-2020 .
[4] Koronavirus Info | Uyda Qoling!// Telegram channel// См. https://t.me/koronavirusinfouz .
[5] Закон Республики Узбекистан 20 августа 1999 г. № 824-I «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // URL: https://www.lex.uz/acts/68553 .
[6] Закон Республики Узбекистан 6 августа 2015 г. No ЗРУ-393 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // URL: https://lex.uz/docs/2732584 .
[7] Бабаджанов, Х. «В Ташкенте инспекторов ДПС обязали ежедневно задерживать как минимум по одному водителю за «неповиновение» милиции». Озодлик. 2020. // URL: https://rus.ozodlik.org/a/30570967.html?fbclid=IwAR3Y-nDJXgrwtzulGwDFcvNQl8YmKfB7ws04yvghVBprS9sg0zwrvPTVcXQ
[8] «Президент утвердил новый пакет антикризисных мер». ГазетаUz. 18 мая 2020// URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/05/18/anti-crisis-measures/?fbclid=IwAR3oZ7dXxE9PK4fi6pvfWv2cMb9qspZeNNb70lKzXhqs4uP6nSVnIkvUTwQ .
[9] «Больше самозанятых освободят от подоходного налога». ГазетаUz. 19 мая 2020// URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/05/19/self-employed/?fbclid=IwAR0YItd_OF-MRyH4Yily_ZzNUsmNUkDazKS4dWzxK43P247nAcDq8Krqqic .
[10] Бабаджанов, Х. «Несмотря на карантин, рабочих автозавода в Хорезме заставляют работать с ночевкой». Озодлик.17 апреля 2020//URL: https://rus.ozodlik.org/a/30560862.html .
[11]«В Узбекистане несмотря на карантин продолжается строительство многоэтажных домов». AsiaTerra. 11 Апреля 2020// URL: http://www.asiaterra.info/corruption/v-uzbekistane-nesmotrya-na-karantin-prodolzhaetsya-stroitelstvo-mnogoetazhnykh-domov .
[12] «Строительство на крупных объектах возобновят». ГазетаUz. 14 апреля 2020// URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/04/14/%D1%81onstr/ .
[13] Telegram. См. https://t.me/koronavirusinfouz/2529 .
[14] «Когда отменить карантин, решим, посоветовавшись с народом» — президент». ГазетаUz. 14 апреля 2020// URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/04/14/industry/ .
[15] Министерство Здравоохранения Республики Узбекистан. «Эпидемическая ситуация в УЗБЕКИСТАНЕ // URL: http://coronavirus.uz/ru .
[16] «Сменился директор Агентства санэпидблагополучия». ГазетаUz. 18 апреля 2020// URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/04/18/agency/?fbclid=IwAR1pGKZFmXFu52bJJmduUn5gqSCPmgTZrtGUt7fCYR0bXlHJXpgNAumLxWM .
[17] Гудмен, Ж., Кармайкл, F. [Goodman, J. & Carmichael, F.] Coronavirus: Why ‘shark attacks’ won’t go down as Covid deaths. 16 мая 2020. BBC News//URL: https://www.bbc.com/news/52665099 .
[18] «Ограничение свободы выражения в период пандемии будет иметь долгосрочные последствия». Школа миротворчества и медиа-технологий в Центральной Азии. 4 апреля 2020//URL: http://www.ca-mediators.net/ru/ru_news/5370-ogranichenie-svobody-vyrazheniya-v-period-pandemii-budet-imet-dolgosrochnye-posledstviya.html .