Настоящее и будущее социальных сирот Казахстана

В последние годы было несколько бумажных или законодательных инициатив в сфере защиты социальных сирот, однако на практике существенных изменений не произошло, считает Айгерим Мусабалинова, Ph.D, правозащитник детей и социально-уязвимого населения в Казахстане, профессор Школы права Университета КИМЭП (Казахстан). При отсутствии родительской защиты и опеки, государство может предоставить этим детям материальную защиту, но не может дать им эмоциональную защиту и поддержку, что в период развития ребенка не менее важно наряду с материальной помощью.

 Настоящая статья является продолжением дискурса автора от 2020 года по вопросу защиты детей –сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Казахстане.  Данная тема является актуальной в контексте проводимых в последнее время социальных реформ в стране, в том числе по итогам громкого уголовного дела об убийстве Салтанат Нукеновой и последующим принятием «закона Салтанат»[1].

Бумажная и запутанная профилактика социального сиротства

Социальные сироты — это дети, которые остались без попечения родителей при живых родителях. В Казахстане, по данным Бюро национальной статистики, общее количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – ОБПР) в  2023 году составило 21 387, из них 15 668 детей находятся под опекой, 1660 (на патронатном воспитании, и 3 727 в учреждениях для детей–сирот и детей ОБПР[2]. Кроме того, согласно данным, опубликованным Комитетом по охране прав детей Министерства просвещения Республики Казахстан (далее — уполномоченный центральный орган), в 2021 году 7 731 неблагополучных семей состояли на учете в органах внутренних дел, в которых проживали 12 432 ребенка, из них 4 730 в списках внутренних дел. 

В среднем, в Центры адаптации несовершеннолетних поступают 2000 детей в год^[3]. Казахстан проводит работу по профилактике заболеваний, правонарушений, суицида, буллинга среди несовершеннолетних граждан, которая зачастую отражается только на бумаге и в отчетах ответственных ведомств. Целенаправленной работы по профилактике социального сиротства по данным уполномоченного центрального органа не проводится. Исследование, проведенное в январе – феврале 2025 года показывает, что, работа с неблагополучными семьями напоминает по сути «тушение пожара», т.е. компетентные органы подключаются только тогда, когда ситуация уже принимает критический характер и необходимо принимать срочные меры для её разрешения. 

Как правило, заявителями таких случаев является школа, реже – соседи и родственники, и совсем редко – медицинские и дошкольные учреждения.  Информация поступает в ювенальную полицию, дублируется в органы опеки и попечительства, затем собранный материал передается в Комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — Комиссия). Данная Комиссия принимает решение о дальнейшей судьбе ребенка и семьи в течение 15-ти — 20-ти минут. Система сопровождения ребенка и семьи со стороны органов опеки и/ или социальных служб отсутствует, а мониторинг ситуации, в основном, проводят сотрудники внутренних дел, в частности, инспекторы по делам несовершеннолетних, так как эти семьи состоят на учете в органах внутренних дел.

«Я лично осуществлял проверку, так как они проживали на моем административном участке… мы можем трудоустроить иногда. Если человек идет на правильный путь исправления, мы стараемся его трудоустроить, чтобы он обеспечивал в дальнейшем семью.» (Матвей, ИДН)

В перспективе работу с неблагополучными семьями должны начать вновь создаваемые в Казахстане Центры поддержки семьи, которые повсеместно открываются после внесения в 2024 году поправок в законодательство Республики Казахстан, на основании закона, известного в обществе, как «закон Салтанат»^[4]. Поправки в основное законодательство страны, включая Семейный кодекс Республики Казахстан, вступили в силу 12 июня 2024 года, однако работа центров еще выстраивается, проводится набор и обучение кадров, понимание специфики и алгоритмов работы специалистов по социальной работе с семьями в трудной жизненной ситуации (далее – ТЖС).

 «…Проблема в том, что Казахстан создал центры, а обучать стал позднее. И люди проработали полгода, а проработали неправильно. Мобильные группы создали, а не совсем мобильные группы готовы» (Елена, детский омбудсмен)

После поправок в основное законодательство, ответственные министерства, разработали и утвердили ряд подзаконных актов, согласно которым дети в ТЖС также должны быть охвачены услугами Центров поддержки семьи (далее ЦПС или Центр). В частности, Правила ведения медико-социального учета, утвержденные Приказом Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 21 июня 2024 года № 211, предусматривают что, местные исполнительные органы, со дня получения уведомления о постановке на учет органов внутренних дел, в течение одного рабочего дня со дня взятия на медико-социальный учет, передают данные сведения в ЦПС. После чего, Центр должен провести работу с лицом/ семьей, взятым на учетом согласно двух других вновь введенных правил: Правила осуществления деятельности центров поддержки семьи, утвержденные Приказом Министра культуры и информации Республики Казахстан от 14 июня 2024 года № 256-р, и Правила координации работы по охвату лиц (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации, комплексной поддержкой, в пределах компетенции государственных органов, утвержденные Приказом Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 14 июня 2024 года № 192.

Ведение медико-социального учета осуществляется в целях оказания медицинской, психологической, социальной помощи, адаптации и реабилитации лиц, в отношении которых проводятся меры индивидуальной профилактики, а также координации по оказанию психологической, социальной и иной помощи, адаптации и реабилитации несовершеннолетних, подвергшихся насилию, жестокому обращению и буллингу, либо несовершеннолетних, в присутствии которых совершены правонарушения против личности, а равно координации в реализации программы помощи несовершеннолетним, в отношении которых совершено насилие.

Вышеперечисленные основания не полностью отражают потребности неблагополучной семьи, так как семья может находиться в ТЖС, в том числе, в результате развода или болезни родителя и/или ребенка в семье. И в таких случаях, прямого указания вовлечения Центров в работу с семьей четко не предусмотрено. ЦПС никак не отражены в Социальном кодексе Республики Казахстан, при этом данным законодательным актом предусмотрена работа с лицами в ТЖС. Социальный кодекс определяет трудную жизненную ситуацию как ситуацию, признанную по основаниям, предусмотренным социальным кодексом, объективно нарушающей жизнедеятельность человека, которую он не может преодолеть самостоятельно.

Вместе с тем согласно статье 5-1 Семейного кодекса Республики Казахстан, у Центров нет прямой функции оказания услуг семьям и лицам в ТЖС, за исключением оказания поддержки семьям и лицам с признаками бытового насилия. Вся остальная работа заключается в координации и содействии в получении услуг лицами (семьями) в ТЖС.

     Отсюда можно сделать вывод, что профилактика останется на прежнем уровне, больше на бумаге, дети продолжат поступать в Центры адаптации несовершеннолетних, а оттуда в учреждения для детей сирот и детей ОБПР.

«… Цифры должны со временем уменьшаться, почему по 10 лет в группе риска стоят?» (Сара, НПО) 

Плюсы и минусы альтернативного ухода

Одним из важных плюсов альтернативного ухода в Казахстане и защиты детей со стороны государства, это обеспечение детей жильем, питанием, образованием и медицинским уходом. Такой феномен как «уличные дети» по умолчанию не допускается в стране. Органы полиции доставляют безнадзорных и беспризорных детей в Центры адаптации несовершеннолетних и Дома ребенка в зависимости от возраста и состояния здоровья, где устанавливаются родители, которые привлекаются к административной ответственности за невыполнение своих родительских обязанностей. При отсутствии или невозможности установления родителей, большинство детей передаются под опеку родственников, часть переводится в учреждения для детей –сирот и детей ОБПР, а часть может быть устроена в семьи на патронатное воспитание или в приемные семьи. Как было указано в начале статьи, 73% детей из 21 387 детей -сирот и детей ОБПР находятся под опекой, 7,76% на патронатном воспитании, и 17,43% в учреждениях для детей –сирот и детей ОБПР.

За последние десять лет в Казахстане возможности альтернативного ухода и социализация детей – сирот и детей ОБПР была значительно расширены и улучшены на законодательном уровне: дети посещают  дошкольные и школьные образовательные учреждения, помимо родственной опеки дети могут быть устроены в семьи на патронатное воспитание, приемные семьи и с 1 июля 2025 года в приемные профессиональные семьи. Дети также могут навещать родственников и друзей в гостевом формате, а также у них могут быть наставники из числа граждан Республики Казахстан.

Все дети-сироты и дети ОБПР имеют следующие социальные льготы: 1) первоочередное право на получение жилья после выпуска из детских учреждений, приемной семьи по достижению ими 18 лет; 2) получение пособий по утери кормильца, которое собирается и хранится на личных счетах детей; 3) у детей есть специальные квоты на получение профессионального образования как в высших учебных заведениях, так и в колледжах страны.

Согласно номенклатуре организаций образования Республики Казахстан, в Казахстане официально нет детских домов. Учреждения для детей-сирот и детей ОБПР были переименованы в Центры поддержки детей, нуждающихся в оказании специальных социальных услуг. Однако, на сайте государственных услуг Республики Казахстан и бюро национальной статистики до настоящего времени применяется термин «детские дома». Смена названия организации и вывески на ее здании не влечет быстрых изменений на практике.

         Как показало исследование, практическая деятельность на местах не поспевает за изменениями в законодательстве. Происходит это в силу контекстуальных особенностей законодательных инициатив, а также несогласованности намерений привнести прогрессивные нововведения с реальными ресурсами системы, в первую очередь, с точки зрения квалифицированных кадров и необходимой социальной инфраструктуры.

Анализ интервью, проведенных во время исследования, а также новостных сводок последних лет позволяет выделить два ключевых минуса действующей системы альтернативного ухода в Казахстане — продолжающееся насилие и коррупцию, отражающие общий социокультурный контекст страны.

Вот несколько выдержек из средств массовой информации Казахстана за последние пять лет: 1) 25 мая 2020 года — сообщалось о высокой смертности детей с инвалидностью в специнтернате в Аягозе; 2) 18 августа 2021 года — в Атырау воспитатели привязывали детей с инвалидностью к поручням; 3) 1 февраля 2023 года — руководитель детского дома в Павлодаре подозревался в попытке хищения шести миллионов тенге^[5].

О фактах насилия в отношении детей, как в семье, так и в учреждении рассказывали и участники исследования, вот одна из историй:

«Да, был факт, ребенок в приемной семье, может быть вы слышали об этой истории, он попадает в приемную семью, и родители не знали, что он подвергся сексуальному насилию, там было не только сексуальное насилие, там было и физическое насилие над ребенком. И это продолжалось в течение двух-трех лет в детском доме. И никто повлиять не мог. Самое интересное во всем этом, что это уже позже, когда всё это выяснилось, что все об этом знали, и воспитатели знали, и директор знал, и ничего они с этим поделать не могли, потому что большой коллектив. Но там всплыло всё случайно, потому что ребёнок был очень таким замкнутым, он не любил, когда его обнимают,.. он не любил элементарных человеческих таких отношений, которые какие должны быть между родителями и детьми…Он уже попал через 2 или 3 года, как он попал в семью, это случайно, они об этом узнали. И когда решили обратиться к правоохранительным органам, то ребенок прям просил не поднимать этот вопрос, не трогать, не возвращаться к этому. Для него это было так травматично. И вот тогда он рассказывает, что знали, и воспитатели знали, и директор знал, и только все ограничилось только разговорами. Никакой работы,.. вот эта ситуация, она показывает о системе интернатного учреждения, что они, хоть и находятся за закрытыми стенами внешне, как будто бы в безопасной среде, но на самом деле подобная система не может гарантировать безопасную среду. (Тохтар, НПО)»

К недостаткам системы альтернативного ухода в стране также можно отнести нехватку квалифицированных кадров и фрагментарность услуг. В международной социальной науке и практике доказано, что семья или наличие одного постоянного значимого взрослого крайне важно для развития ребенка, и что социальная педагогика в учреждениях может стать положительной альтернативой, а отсутствие первого и второго ведет к разрушительным факторам развития ребенка и негативно влияет как на будущее ребенка, так и общества в целом^[6].

Отсутствие сопровождения, мониторинга, контроля и квалифицированных кадров

В Казахстане органы опеки и попечительства, являясь уполномоченными структурами по защите прав детей, по-прежнему не обеспечивают полноценное сопровождение, мониторинг и контроль, которые являются ключевыми компонентами кейс-менеджмента в социальной работе.

В данном контексте особенно важно обеспечить сопровождение ребенка специалистами органов опеки при его перемещении из семьи, в том числе:

• информировать его понятным языком о причинах происходящего,
• объяснить, что будет происходить дальше,
• обеспечить эмоциональную поддержку.

Международная практика предусматривает обязательную кризисную психологическую поддержку при перемещении ребенка при которой используются специально подготовленные «семейные сопровождающие», обеспечивающие ребенку эмоциональную стабильность. Присутствие специально подготовленных психологов в момент изъятия или перемещения позволяет наблюдать за состоянием ребенка и вовремя реагировать на стрессовые реакции, что критически важно для его безопасности и благополучия.

…Если бы любое перемещение ребёнка из дома сопровождалось неким специалистом, то детям было бы легче переносить травму расставания. (Никита, НПО)

Такие пробелы в сопровождении также связаны с отсутствием четкой координации на уровне местных исполнительных органов и низким уровнем профессиональной подготовки специалистов, осуществляющих работу с семьей. Отсутствие компетенций, четких алгоритмов и протоколов оказания услуг, а также достаточной мотивации у работников социальной сферы дополняет картину — они перегружены, не имеют достаточного времени и ресурсов для глубокой работы с каждой семьей.

Ситуацию усугубляет отсутствие в системе социальной защиты ночных и экстренных дежурств — экстренные случаи насилия чаще всего происходят в нерабочее время, однако соответствующие службы недоступны в этот период. Как результат, функции реагирования нередко перекладываются на полицию и медиков, которые не всегда обладают соответствующими навыками и компетенциями в виду отсутствия данного функционала в их квалификационных требованиях.

Одной из причин такой ситуации можно было бы также назвать нехватку кадров, так как до начала 2025 года в органах опеки и попечительства работали один или «полтора» сотрудника на 1 район, в целом по стране — 303 сотрудника на 188 районов Казахстана. Осознание кадровой нехватки в этой сфере  имело место, однако, лишь в конце 2024 года были приняты меры по увеличению штата сотрудников органов опеки.

«Впервые на законодательном уровне закреплен норматив штатной численности органов опеки — один специалист на 5 тыс. детей. Сегодня количество сотрудников районных органов опеки увеличено с 303 до 692 человек. В 2025 году этот показатель планируется существенно расширить, что позволит повысить доступность помощи для детей и их семей, а также улучшить качество работы органов опеки»^[7].

Данная инициатива, несмотря на ее позитивные цели, имеет огромный недостаток с той точки зрения, что в Казахстане отсутствует практика подготовки и повышения квалификации социальных работников по работе с детьми. В связи с чем новые кадры будут набираться из числа действующих педагогов, юристов и других доступных кадров без специальной подготовки. Непонимание специфики работы, отсутствие компетенций и алгоритмов работы с детьми данной категории   может привести к повышенному риску нанесения вреда ребёнку, еще большей травматизации и даже к психологическому насилию над детьми.  Не говоря уже об усугублении уже имеющейся в отрасли текучки кадров по причине профессионального выгорания и усталости. Вот что говорят участники исследования о нынешней ситуации с кадрами:

«…Физически үлгеруге мүмкіндік жоқ, кейде морально да үлгермейміз [Мы не успеваем физически, а иногда и морально]». Алма, представительница органа опеки:

Подобная ситуация — отсутствие специализированной подготовки вкупе с большой ответственностью и эмоциональными нагрузками — присутствует и среди других специалистов, призванных работать с детьми, в том числе, полицейских, следователей и школьных психологов, что снижает эффективность их работы. Недостаточная мотивация специалистов из-за низкой заработной платы, стресса и отсутствия карьерных перспектив способствует текучести кадров. При этом, зачастую, отсутствует практика повышения квалификации и своевременного внедрения современных инновационных методов и технологий социальной работы.  Как подчеркивает Мадина из НПО:

«…Важно обучение этих специалистов новым технологиям, которые существуют в практике, мирового сообщества».

Кроме того, по словам Айгерим из Центра психологической поддержки, недостаточная подготовка сотрудников органов опеки и комиссий по делам несовершеннолетних приводит к тому, что они фокусируются на наказании и карательных мерах, а не на оказании помощи и поддержки:

«…там вообще люди, которые не умеют оказывать поддержку, помощь, они нацелены на наказание».

Большой проблемой остается семейное устройство детей, оставшихся без попечения родителей, что по законодательству Республики Казахстан должно быть в приоритете. Действующая практика не позволяет устроить ребенка напрямую в патронную или приемную семью. Потенциальные приемные родители выбирают детей в онлайн формате, как в интернет-магазине после регистрации на специализированном портале с базой данных детей ОБПР. С 1 июля 2025 года будет возможно устройство ребенка в профессиональную приемную семью. Однако, в Казахстане пока еще нет специально сформированной для этого социальной инфраструктуры, а также специально подготовленных профессиональных кадров для осуществления отбора, подготовки и сопровождения данных семей. Данные услуги до сих пор оказываются специалистами органов опеки, Центров поддержки детей, а также волонтерами и сотрудниками неправительственных организаций. Как следствие, существует высокий риск вторичного сиротства (возврата детей из приемных семей в учреждения), а также насилия со стороны приемных родителей.

Вместе с тем, как отмечает Никита из НПО, профессиональные возможности педагогов и психологов, особенно школьных, ограничены законодательными рамками, несмотря на их компетенции. Психологи, которые могут обладать необходимыми навыками и знаниями для диагностики и терапии, фактически не могут полноценно выполнять свою работу из-за ограничений в их правах:

…Права педагогов и тем более психологов ярко ограничены. Право на диагностику психологам ограничено, право на терапию школьным психологам ограничено, хотя у них есть компетенция для работы с детской психикой. (Никита, НПО)

В целом, доверие к государственным службам в Казахстане ограничено, особенно в вопросах защиты прав ребенка. В то время как негосударственные организации воспринимаются как более доступные, человечные и надежные, особенно в экстренных ситуациях. Дети и их семьи зачастую предпочитают обращаться напрямую в НПО, контактная информация которых у них есть. Это связано как с большим уровнем эмпатии и отзывчивости со стороны общественных организаций, так и с недоверием к безличным, формальным действиям госструктур. Как выразился представитель НПО Владимир:

простой человек больше доверяет такому же простому человеку, а не человеку в погонах или человеку, который занимает какое-то чиновничье положение.

Как отмечают многие респонденты, дети и их семьи не уверены, что обращение к государственным структурам принесёт реальную помощь, поэтому, порой, даже не пытаются привлекать их решению проблем.

Бумажные реформы

В 2020 автором были опубликованы статьи с анализом системы защиты детей в Казахстане^[8]. С тех пор бумажных или законодательных инициатив было несколько в сфере защиты социальных сирот, однако на практике существенных изменений не произошло. При отсутствии родительской защиты и опеки, государство может предоставить этим детям материальную защиту, но не может дать им эмоциональную защиту и поддержку, что в период развития ребенка не менее важно наряду с материальной помощью.

Правительство Казахстана продолжает быть активным в продвижении бумажных реформ, по которым плательщики налогов не всегда имеют доступ к отчетности об эффективности использованных денег на реализацию тех или иных законодательных инициатив. В их число входит, Программа «Дети Казахстана» на 2007-2011 годы, Индекс благополучия ребенка, Программы по профилактике буллинга и суицида, Планы реализации Концепции гендерной и семейной политики.

Из чего можно сделать вывод, что в силу неэффективности прежних инициатив, необходимы новые реформы и программы. Например, 14 марта 2025 года на IV заседании Национального курултая, Президент Токаев К.К. дал новое поручение относительно благополучия детей:

«Представители местных властей и общественные деятели остаются в стороне от профилактики семейно-бытового насилия. Кроме того, работа в этом направлении сейчас регулируется разными документами, она недостаточно скоординированная. Поэтому считаю правильным сосредоточить все меры в рамках единой программы «Дети Казахстана»^[9]

Рекомендации:

По мнению автора, планирование семьи, снижение разводов, половое просвещение, повышение ответственности родителей и снижение задолженности по алиментам должно быть в приоритете с регулярной отчетностью перед населением о достигнутых результатах и освещением судебных разбирательств гражданских дел аналогично уголовному делу об убийстве Нукеновой Салтанат. При этом государство и общество должно обозначить свою позицию, например, как нулевую терпимость к насилию и безответственности родителей.

Настоящее и будущее социальных сирот в Казахстане можно оценить как неудовлетворительное, так как система продолжает оставаться, скорее, формальной, чем практико-ориентированной, без признаков устойчивости кадров и ресурсов как на центральном, так и на местном уровне, что приводит к низкому качеству услуг и снижению уровня доверия населения, отсутствию механизмов и политики для соблюдения интересов ребенка, включая психическое здоровье и когнитивное развитие. Все инициативы в этой сфере требуют плановой и глубинной доработки, включая затраты на подготовку кадров, социальной защиты сотрудников опеки, и дружественной инфраструктуры.

[1] Данная публикация основана на результатах научного исследования, 32 интервью проведено в период с декабря 2024 по январь 2025 гг. Этическое одобрение получено от Этического Комитета Университета КИМЭП (Казахстан). Финансирование исследования частично осуществлялось Университетом «КИМЭП». Исследование проводилось совместно с экспертами Общественного Фонда «Семейная Академия».