Кыргызстан: что не так с парламентом?

«При оценке роли парламента следует учитывать исторический опыт страны, традиции и ценности, уровень развития политической и правовой культуры населения и другие обстоятельства. Учет подобных факторов является главным условием для оценки роли и места парламента как в системе общественных отношений, так и в системе государственно-правовых отношений», — отмечает в статье, написанной для CABAR.asia, эксперт по государственному управлению Шерадил Бактыгулов.

Подпишитесь на наш канал в Telegram!

Кыргызча English

Краткий обзор статьи:

Качество работы кыргызского парламента зависит не только от депутатов, но и от его аппарата и других государственных органов, которые вносят предложения в парламент;
В парламенте Кыргызстана, как и в других парламентах мира, депутаты условно делятся на три группы: «политики» (3-8 человек), «работяги» (от 10 до 20 человек) и «безмолвные» (остальная часть). Погоду делают депутаты–«политики», определяющие законотворческую повестку, и депутаты–«безмолвные», которые составляют большинство и своими голосами продвигают любые законопроекты, несущие им потенциальную выгоду;
Состав партий в парламенте формируют на выборах две группы избирателей – пенсионеры и бюджетники, чья лояльность «покупается» за счет повышения пенсий и зарплат;
Депутаты образуют различные группы частных интересов, которые негативно влияют на общество: создают неравенство возможностей различных социальных групп при принятии политических решений, поощряют неэффективную экономическую политику и присваивают себе право на монопольное представительство интересов общества;
Расходящиеся траектории целей и задач депутатов, чиновников и бизнесменов от траектории ожиданий социально мобильных и экономически активных граждан являются факторами, способствующими росту ре-исламизации населения и радикализации молодежи;
Повышение эффективности деятельности Жогорку Кенеша зависит от самодисциплины депутатов и активного участия молодежи в выборах. Если молодые граждане страны не станут самой активной, а значит влиятельной, группой избирателей, то складывающиеся негативные тенденции будут только набирать обороты.

В 2020 году Жогорку Кенеш Кыргызской Республики отметит десять лет своей работы в рамках новой Конституции 2010 года, с новыми полномочиями законодательной и исполнительной ветвей власти. Большинство комментариев местных и иностранных СМИ сходятся во мнении, что депутаты не совсем успешно справляются со своими обязанностями. Малая часть утверждает об успехах в парламентской реформе и работе депутатов. Рассуждения логичны, но соответствуют ли они действительности?

При оценке роли парламента следует учитывать исторический опыт страны, традиции и ценности, уровень развития политической и правовой культуры населения и другие обстоятельства. Учет подобных факторов является главным условием для оценки роли и места парламента как в системе общественных отношений, так и в системе государственно-правовых отношений.

Есть еще одно обстоятельство, которое существенно влияет на оценку парламента Кыргызстана. К нему применяются параметры некоего «идеального» западного парламента, которого в мире не существует. Также для сравнительного анализа не существует второго Кыргызстана или страны со схожей историей, традициями и ценностями. Можно только выдвигать гипотезы, а они не всегда отражают реальную жизнь.

Время реализма

Становление органов народного представительства в политической системе современного Кыргызстана имеет многовековую историю – от родовых и всенародных курултаев до советского народовластия и современных форм парламентской демократии. Отметим, что нынешний Жогорку Кенеш работает только восьмой год в рамках полномочий, определенных конституционными нормами 2010 и 2017 годов.

В реальной жизни все гораздо сложнее. Парламент Кыргызстана в своем развитии неоднократно переживал периоды подъема и упадка: от «легендарного» парламента до парламента «рыб»; от однопалатного до двухпалатного и обратно; от депутатов, избираемых по мажоритарно-пропорциональной системе, до партийных списков.

К Жогорку Кеңешу применяются параметры некоего «идеального» западного парламента, которого в мире не существует.

Как видим, парламент – это весьма динамичный и подвижный институт. Изменения Конституции и, соответственно, жизнедеятельности государства постоянно требуют адаптации парламента к меняющимся условиям. Осуществлению этих задач подчинены реформы парламентского механизма. В Кыргызстане этого не произошло, изменились полномочия парламента и правительства в системе «сдержек и противовесов», но работа парламентского механизма осталась в рамках прежних форматов работы.

Так сложилась практика, что в слабой работе парламента и депутатов обвиняют самих депутатов. Хотя результативность работы депутатов, кроме всего прочего, зависит от работы подразделений, обеспечивающих работу парламента (отделы комитетов, аппарата, управления делами), а также подразделений государственных органов, задействованных в законотворческом процессе.

Анализ деятельности органов государственной власти и государственного управления в сфере законотворчества позволяет утверждать, что «система защиты от дурака» (от нерациональных решений) так и не была сформирована.

Рассмотрим на примере законов об обязательном страховании движимого и недвижимого имущества. Государственная служба регулирования и надзора за финансовым рынком при правительстве Кыргызской Республики (далее – Госфиннадзор) вносит два законопроекта в мае 2015 года на рассмотрение в ЖК КР с мотивировкой «повысит ответственность владельцев движимого и недвижимого имущества, снизит нагрузку на бюджет в части выделяемой помощи пострадавшим, автомобилисты будут выезжать со страховыми полисами за пределы страны». Эта часть справки-обоснования стала простым набором слов, констатирующих банальное состояние объекта регулирования, как, например, «солнце днем будет светить ярче», «зимой будет снег, а осенью дождь» и т.д.

Несмотря на это, депутаты рекордными темпами за 10-12 рабочих дней провели три чтения двух законопроектов: «Об обязательном страховании жилых помещений от пожара и стихийных бедствий» и «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев автотранспортных средств» — и приняли законы, разрешающие вывод наличных денег из карманов кыргызстанцев, в том числе за пределы страны.

Между тем Госфиннадзор нарушил закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Так, не проведены обязательные слушания с бизнес-сообществом, не проведен обязательный в таких случаях анализ регулятивного воздействия (АРВ), введена правовая коллизия (что запрещено законом) в части определения тарифов. За кадром осталось, что данные законопроекты были составлены в 2009 году для бакиевских «схем» по выводу денег из карманов жителей страны. Поэтому спорный законопроект был внесен в мае 2015 года, когда депутаты и работники аппаратов ЖК КР, правительства, президента, а также Минэконома (ответственного за АРВ) живут в предвкушении летних отпусков. Кроме того, это был год очередных парламентских выборов.

У депутатов и чиновников Кыргызстана сложилась практика полагать, что все принятое в уходящем созыве остается там, хотя большинство депутатов переизбираются на новый срок, а гражданам страны приходится испытывать на себе спорные инициативы чиновников без надежды на исправление ситуации.

Более того, анализ проведенного АРВ, сопровождающего законопроект, никто не проводит. Заключения Минэконома и аппарата ЖК КР ограничиваются констатацией наличия необходимых разделов и глав в соответствии с утвержденной методологией АРВ. Причем подобная форма заключения утверждена нормативными актами. В недрах ЖК КР также живет постановление о проведении обязательных видов экспертиз (антикоррупционная, гендерная, правозащитная, экологическая и т.д.), но практически ни один законопроект не проходил все виды обязательных экспертиз.

Подобная же ситуация прослеживается в ряде законов, принятых как по инициативе депутатов, так и выдвинутых госорганами. В целом, отдельные элементы «системы защиты от дурака» существуют, но их содержание не позволяет защищать граждан либо просто игнорируется. В современной истории Кыргызстана ответственности за подобные нарушения так никто и не понес, наоборот, чиновники продолжают занимать свои места, получают повышения и госнаграды, дивиденды от бизнесменов и прочие приятные «сюрпризы».

Расходящиеся траектории

*Большинство пленарных заседаний парламента проходят при полупустом зале. Фото: kenesh.kg*

В парламенте Кыргызстана, как и в других парламентах мира, депутаты условно делятся на три группы: «политики», «работяги» и «безмолвные». В зависимости от размера парламента выделяют от трех до восьми депутатов–«политиков». Эти люди весьма активны, часто выступают в СМИ и известны большинству населения. Их КПД (коэффициент полезного действия) оценивается количеством выступлений в стенах парламента, в СМИ и на круглых столах.

Депутаты–«работяги» не так широко известны публике, зато хорошо известны специалистам, так как такие депутаты действительно работают над законопроектами. Именно эта категория депутатов делает парламент парламентом. Таких депутатов в среднем от 10 до 20 человек, но погоду в стенах парламента они не делают.

Погоду делают депутаты–«политики», определяющие законотворческую повестку, и депутаты–«безмолвные», которые составляют большинство и своими голосами продвигают любые законопроекты, несущие им потенциальную выгоду. В российской практике их называют «болотом», а в кыргызской – к ним прилепилось название «рыбы» («балык депутат»).

Ситуация характеризуется еще одним обстоятельством. Вольфганг Грюндингер (Wolfgang Grundinger) в своей книге «Alte Säcke Politik. Wie wir unsere Zukunft verspielen», названной лучшей политической книгой 2017 года, пришел к следующему выводу: «В условиях демократии политика направлена на самую сильную группу избирателей. Сегодня это пожилые люди. Последствия мы можем видеть уже во время избирательной кампании, где проблемы молодых людей, такие как образование и дигитализация, практически игнорируются». В Кыргызстане используется подобный подход – избирательные кампании ориентируются на самую активную группу избирателей – пенсионеров и бюджетников. Их недовольство принятыми законами снижается посредством повышения зарплат и пенсий. Подобный подход позволяет группам интересов в составе депутатов, чиновников и бизнесменов преследовать свои долгосрочные цели, снижая протестный потенциал населения краткосрочными вливаниями за счет республиканского бюджета.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что траектории интересов нового (восьми лет от роду) парламента Кыргызстана и рядовых избирателей начинают существенно расходиться друг от друга.

В условиях Кыргызстана группы интересов оказывают негативное влияние на функционирование политической системы в силу того, что они служат проводниками частного, а не общественного влияния на принятие политических решений. Все, что происходит в мире кыргызстанской политики, становится результатом махинаций различных бизнес-групп, корпораций и т.п.

Негативное влияние обусловлено следующими обстоятельствами:

Во-первых, подобные группы интересов создают неравенство возможностей различных социальных групп при принятии политических решений, в частности в освобождении от уплаты налога на прибыль, получении льготных кредитов на земельные участки и их трансформацию, более быстром прохождении товаров через таможенную границу и так далее.

Во-вторых, существование таких групп поощряет неэффективную экономическую политику: «влиятельные» группы интересов фактически препятствуют перераспределению средств и переменам, в итоге нуждающиеся остаются без поддержки. Такая ситуация прослеживается в банковском секторе. Микрофинансовые компании, созданные для помощи бедным и крайне бедным, на полученные гранты фактически создали банки для граждан со средними, по кыргызстанским меркам, доходами. Печально, что этот процесс возглавили и запустили граждане стран, продекларировавших помощь (по примеру Грамин банка (Grameen Bank)) беднейшим слоям населения и выделивших на эти цели гранты. Внешнее сходство существует, начали как микрофинансовые организации и затем переросли в банки. Однако разница огромная – бедные в Кыргызстане так и не стали «середняками». Более того, депутатам пришлось жестко реагировать на массовое разорение и обнищание «середняков», оказавшихся в долговой кабале у микрофинансовых организаций. Так, волевым решением появились новые банки.

В-третьих, заинтересованные группы присваивают себе право на монопольное представительство интересов общества. При этом извращается сам принцип представительства, который сводится к сделкам заинтересованных групп и чиновников (в число которых входят депутаты). Заинтересованные группы начинают больше представлять самих себя, чем граждан. Так, если в парламенте заседают депутаты, то их дети, племянники, братья и сестры, мужья и жены, отцы и матери заседают в местных кенешах, работают в органах государственного управления и ведут семейный бизнес. Подобная монополия характерна для недемократических политических режимов, что и является концом демократического переходного периода.

Расходящиеся траектории целей и задач депутатов, чиновников и бизнесменов от траектории ожиданий простых граждан являются факторами, способствующими росту ре-исламизации населения и радикализации молодежи. Недовольство населения своим положением канализируется на парламент и правительство, которые превратились в символы нестабильности и неэффективности, хотя это является следствием деятельности групп интересов, стремящихся монополизировать представительство интересов общества.

Что делать?

В парламенте любой страны переплетаются сложные политические, региональные и индивидуальные устремления. Поэтому парламент может стать демократическим органом власти, только в случае работы депутатов и чиновников для обеспечения целостности страны и благополучия народа. В этом случае парламент и организации гражданского общества выступают реальным гарантом свободы личности, человека и гражданина.

После конституционного референдума 2010 года в Кыргызстане значительно возросло значение политических партий в жизни государства. Новая разновидность партийной системы влияет на организацию и деятельность всего государственного механизма и основные государственно-правовые институты: выборы, парламент (состав, расстановка сил, взаимоотношения парламента и правительства и проч.).

Расширение объема деятельности правительства сопровождается возрастанием влияния на местах профессиональных чиновников. Растет число издаваемых правительством и неподконтрольных парламенту нормативных актов, зачастую искажающих нормы принятых законов. Все это создает новую ситуацию во взаимоотношениях парламента и правительства.

Следует отметить еще одну закономерность – нынешние группы интересов все меньше используют непосредственные механизмы воздействия на государственные институты и больше стремятся воздействовать на общественное мнение.

Повышение эффективности деятельности Жогорку Кенеша зависит от самодисциплины депутатов и активного участия молодежи в выборах. Если молодые граждане страны не станут самой активной, а значит влиятельной, группой избирателей, то складывающиеся тенденции будут только набирать обороты. В этом случае надо будет говорить о Кыргызстане как о стране с семейно-клановыми режимами управления на местах.

Политические и имиджевые дивиденды от усиления полномочий Жогорку Кенеша в результате конституционных реформ 2010 и 2017 года мы уже получили. Теперь хотелось бы видеть практические и экономические дивиденды для страны и ее граждан, а не отдельных бизнесменов и их компаний.

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.