«В отличие от официальных документов, определяющих стратегическое видение Вашингтона, практика и политический дискурс, формирующийся официальными лицами Белого дома в рамках своих заявлений, свидетельствует о том, что США не сделали выбор в пользу определенной страны региона и не спешат обозначать приоритетного партнера», — директор Центральноазиатского института стратегических исследований Анна Гусарова, специально для cabar.asia, прогнозирует политику новой администрации США.
Американское стратегическое планирование всегда характеризовалось преследованием исключительно прагматических интересов. С избранием Дональда Джона Трампа на пост президента США этот тезис, безусловно, останется ключевым элементом внешнеполитической стратегии США, в том числе в Центральной Азии.
Вместе с тем, в силу непредсказуемости самого Д.Трампа, сейчас в глобальном информационном поле фиксируется большое количество догадок и спекуляций относительно того, какой будет политика новой администрации, какие приоритеты и как они будут расставлены в двустороннем и многостороннем сотрудничестве.
Очевидно, регион не имел особого значения во внешнеполитической стратегии Вашингтона: контуры политики были обозначены, однако ее реализация продолжает вызывать множество вопросов и недопонимание. Скорее, Центральная Азия – это эпизодически важный регион для США. Во многом 1990-х годах Россия выступала неким определяющим фактором формулировки повестки США в регионе — «что хорошо для Москвы, то хорошо и для региона.
В 2001 г. этот принцип был заменен афганской повесткой дня с точки зрения военной миссии США/НАТО и важности Северной сети поставок. С формированием нового формата С5+1 в период администрации Обамы прослеживается попытка демократов переформатировать свое видение, понимание и отношение к региону. Правозащитная тематика более не выступает доминирующей, а стратегия Вашингтона стала обретать тактический характер.
При этом стратегия США в Центральной Азии в рамках формата С5+1 была направлена на выработку общего видения и восприятия Афганистана в центральноазиатской системе координат, его включения в различные сферы общественной жизни.
Поскольку страны региона крайне мало взаимодействуют друг с другом и с Афганистаном, предпочитая стратегическое партнерство с внерегиональными игроками, реализация американского формата сопряжена с рядом сложностей. Главным вызовом региональному диалогу остается приоритет билатерального формата во взаимоотношениях с Вашингтоном.
Вместе с тем, приоритеты США в Центральной Азии, обозначенные в доктрине Толботта[1] (прим. Нельсон Стробридж Толботт, заместитель Госсекретаря США в период администрации Уильяма Джефферсона Клинтона) и Акте о Стратегии Шелкового пути (Silk Road Strategy Act[2]) 1997 года, остаются актуальными и на современном этапе — энергетика, безопасность и демократизация.
Для понимания места и роли Центральной Азии в стратегии США важно обратить внимание на риторику Д.Трампа и его кандидатов на ключевые государственные посты (глава министерства энергетики, обороны, силовых структур, Госдепа).
Риторика Д.Трампа
Очевидно, что борьба с экстремизмом останется приоритетным направлениям Вашингтона. Предвыборные лозунги и заявления Трампа полностью подтверждают этот тезис. Кроме того, решение Трампа назначить на пост министра обороны США Джеймса Н. Маттиса (генерала Корпуса морской пехоты в отставке по прозвищу «бешеный пес» и «хаос»[3] известен своими эпатажными высказываниями) свидетельствует о том, что война с терроризмом останется главным приоритетом национальной безопасности США.
Однако остается не до конца понятным, насколько эти заявления будут коррелировать с реальной политикой. Трамп отказался от посещения ежедневных брифингов ЦРУ и ФБР[4] с момента победы на выборах, и намерен продолжить эту традицию[5] после инаугурации.
Безусловно, Ближний Восток останется основным фронтом борьбы с терроризмом. Несмотря на личные заверения Д.Трампа в продолжении оказания содействия Афганистану на высшем уровне, очевидно, что интерес к ИРА и, как следствие, Центральной Азии существенно не изменится. Вопрос численности американского контингента в Афганистане остается «дикой картой», поэтому не стоит исключать и возможности его незначительного увеличения.
Вместе с тем, если Конгресс позволит Дональду Трампу снизить антироссийский накал, что маловероятно, важность региона в его широком понимании останется на нынешнем уровне. В этой связи не стоит ожидать принципиально новых направлений и приоритетов во взаимодействии Белого Дома со странами Центральной Азии.
Команда Д.Трампа
Анализируя бэкграунд кандидатов на ключевые посты республиканской администрации, целесообразно обратить внимание как минимум на три момента.
1) Это отсутствие профессионального опыта у следующего главы Госдепа Рэкса Уэйна Тиллерсона (прим. инженер, бизнесмен, генеральный директор Exxon Mobile Corporation).
Вместе с тем, его тесные давние связи с Кремлем[6] вызывают неоднозначные споры среди политического истеблишмента и заметно усложняют утверждение со стороны Конгресса. Вероятно, ликвидировать этот пробел позволит назначение опытного Джона Роберта Болтона, неоконсерватора, сторонника экспансивной американской внешней политики и конфронтации с Россией, Ираном, Китаем и Северной Кореей[7]. Нет никаких гарантий того, что созданный нынешним Госсекретарем США Джоном Керри формат С5+1 продолжит существовать. Однако уже сейчас американский политический истеблишмент готовится к слушаниям и переговорам по сохранению этой модели взаимодействия со странами Центральной Азии.
2) Это ставка на энергетику как один из наиболее важных приоритетов национальной безопасности внутри США. Помимо Тиллерсона на наиболее важном посту главы американского внешнеполитического ведомства, главой министерства энергетики может стать Джеймс Ричард Пэрри (47-й губернатор Техаса), входящий в состав совета директоров Energy Transfer Partners (один из крупнейших портфелей энергетических активов на территории США)[8].
Если проецировать это на Центральную Азию, речь идет, прежде всего, о проекте CASA-1000, в который США инвестировали более 15 млн. долл.[9] Каспийская тематика также останется на американо-казахстанской повестке. Так как республика является ведущим сырьевым игроком региона, для США поддержание стратегического диалога с Казахстаном в энергетической сфере представляет особый интерес. Вероятное участие Казахстана в Транскаспийском газопроводе[10] рассматривается Белым домом как одно из условий для достижения экономической свободы и энергетической диверсификации, укрепления региональной стабильности и снижения зависимости от китайских и российских рынков.
Следует отметить, что данной позиции придерживаются в основном представители республиканской партии, поскольку именно они готовят аналитические доклады для Комитета Сената по международным отношениям. Республиканцы добились того, что взаимодействие с государствами региона в энергетической сфере стало осуществляться исключительно в двустороннем формате. Ранее Конгресс продавил решение о ликвидации поста Специального Посланника по вопросам евразийской энергетики в Госдепе США.
Поскольку проводимая США политика в регионе кардинально не изменится, в краткосрочной перспективе стратегия Вашингтона в Центральной Азии будет в большей степени направлена на интеграцию и наращивание регионального сотрудничества пяти стран. Перезагрузка американской региональной политики сопряжена с активизацией сотрудничества по многопрофильным каналам в рамках привязки к Афганистану.
В отличие от официальных документов, определяющих стратегическое видение Вашингтона, практика и политический дискурс, формирующийся официальными лицами Белого дома в рамках своих заявлений, свидетельствует о том, что США не сделали выбор в пользу определенной страны региона и не спешат обозначать приоритетного партнера. В долгосрочной перспективе инвестиции США в другие помимо нефтегазового сектора сферы помогут усилить американское влияние, однако оно не будет конкурентоспособным в сравнении с китайской интеграционной инициативой.
Вместе с тем, объем финансирования стран Центральной Азии по линии Государственного департамента остается на одном уровне.
Таблица 1 — Финансовая помощь[11] США странам Центральной Азии, в млн. долл.[12]
Согласно таблице, выделение ресурсов на социально-экономическое развитие стран региона постепенно сокращается. Тем не менее, поддержка Кыргызстана и Таджикистана в основном определяется наличием общих с Афганистаном вызовов и рисков безопасности. Характерно, что финансирование Казахстана и Туркменистана сократилось по сравнению с 2011 г. практически в два раза. Это было обусловлено завершением военной операции в ИРА и отсутствием необходимости в Северной сети поставок в долгосрочной перспективе.
9 июня 2016 года, выступая перед подкомитетом по Европе, Евразии и новым угрозам Комитета по иностранным делам Палаты представителей[13], Дэниел Розенблюм запросил незначительное увеличение бюджета на поддержку программ в Центральной Азии. На 2017 год Госдепартамент США и ЮСАИД хотели бы получить 164,1 млн. долл. на программы в регионе.
Самое большое финансирование через бюджет Государственного департамента США традиционно приходится на Кыргызстан (51,9 млн.), далее идут Таджикистан (41,6 млн.), Узбекистан и Казахстан — 11,6 и 8,8 млн. долл. соответственно, и замыкает лист Туркменистан с суммой в 4,8 млн.
Несмотря на, казалось бы, увеличение запрашиваемого бюджета, в целом эта сумма выглядит мизерной. Для сравнения общий бюджет Госдепартамента на 2017 г. составляет 50,1 млрд. долл.[14] И пока безопасность является главной мотивацией для присутствия США в регионе, конкретная помощь в сфере обеспечения безопасности сильно отстает от финансовых средств для оказания экономической поддержки.
Просчитывая возможные варианты стратегии США в регионе в кратко- и среднесрочной перспективе, следует отметить, что приоритетные направления взаимодействия Вашингтона со странами Центральной Азии останутся теми же. Более того, регион будет всего лишь частью широко евразийской стратегии США, где акцент будет сделан на Китай, переоценку отношений с Евросоюзом, Японией, Россией и Индией. И такой расклад традиционно соблюдается вне зависимости от должностей, позиций и руководства страны (республиканцы или демократы).
В этой связи администрация Д.Трампа будет в большей степени прагматичной, экономически целесообразной и ориентированной на бизнес. Сейчас как никогда ранее США будут готовы принять сферы влияния КНР и РФ в регионе и их соперничество. Следовательно, два проекта — Евразийский экономический союз и инициатива «Один пояс и один путь» — не будут восприниматься как противоречащие американским интересам. Наоборот, существует мнение, что китайский проект не только отвечает американским интересам в регионе, но и не требует никаких финансовых затрат со стороны США.
Безусловно, страны Центральной Азии возлагают большие надежды на прагматичный подход со стороны администрации Д.Трампа — сконцентрироваться на реальных проблемах, а не правах человека. Но следует отметить, что обещания Д.Трампа очень похожи на те, что были сделаны Б.Обамой до и вскоре после его первого избрания, однако были забыты и не реализованы в реальности. Поэтому не следует переоценивать и ожидать многого от республиканцев.
Вместе с тем, стоит напомнить, что ни один президент США никогда не посещал страны Центральной Азии, в том числе в советский период. Несмотря на то, что Президент Казахстана Н. Назарбаев пригласил Д.Трампа в РК, существуют основания полагать, что первой центральноазиатской страной, которую посетит президент США, может стать Туркменистан. Здесь все гораздо проще и высказывание французского писателя Андре Моруа «бизнес — это комбинация войны и спорта» полностью отражает подход. В Ашхабаде в этом году в преддверие Азиатских игр завершилось строительство поля для гольфа[15], очередного в коллекции Д. Трампа. И по традиции раз в году американский бизнесмен посещает их. Поэтому с приходом Трампа в Белый дом существует вероятность того, что он станет первым американским президентом, посетившим Центральную Азию.
Использованная литература:
[1] Eugene B. Rumer, Flashman’s Revenge: Central Asia after September 11. No.195, 2002
[2] H.R. 2867 (105th): Silk Road Strategy Act of 1997 // https://www.govtrack.us/congress/bills/105/hr2867/text
[3] Trump picks retired Marine Gen. James Mattis for secretary of defense // https://www.washingtonpost.com/world/national-security/trump-has-chosen-retired-marine-gen-james-mattis-for-secretary-of-defense/2016/12/01/6c6b3b74-aff9-11e6-be1c-8cec35b1ad25_story.html?utm_term=.60744e064e4b
[4] Trump turning away intelligence briefers since election win // https://www.washingtonpost.com/world/national-security/trump-turning-away-intelligence-briefers-since-election-win/2016/11/23/5cc643c4-b1ae-11e6-be1c-8cec35b1ad25_story.html?utm_term=.c85df90269d0
[5] Trump Says He’ll Skip Most Intelligence Briefings, Denies Russian Meddling in Election // nymag.com/daily/intelligencer/2016/12/trump-says-hell-skip-most-intelligence-briefings.html
[6] Связи с Владимиром Путиным со времен Б. Ельцина. Кроме того, он является хорошим другом Игоря Сечина, главы Роснефти, российских силовиков и второго самого влиятельного человека после Путина в РФ по версии Financial Times и The Economist //https://www.ft.com/content/a8f24922-cef4-11e3-9165-00144feabdc0
[7] John Bolton: Trump Needs to Confront Russia, China, Iran, North Korea, and Embrace Forever War //http://www.activistpost.com/2016/11/john-bolton-trump-needs-confront-russia-china-iran-north-korea-embrace-forever-war.html
[8] James R. Perry //http://governance.energytransfer.com/phoenix.zhtml?c=106094&p=irol-govBio&ID=243624
[9] Проект CASA-1000 свяжет Центральную и Южную Азию // http://www.bbc.com/russian/international/2016/05/160512_casa_project_launch
[10] Energy and security from the Caspian to Europe. A minority staff report prepared for the use of the Committee on Foreign Relations United States Senate. 112th Congress. Second Session, December 12, 2012. – 63 pp. – P. 21-29
[11] Не включает финансирование закрытых проектов, а также финансовые ресурсы по линии Департамента обороны и энергетики.
[12] Госдепартамент США, Офис Координатора американской помощи странам Европы и Евразии// https://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33458.pdf
[13] Testimony of Daniel Rosenblum, Deputy Assistant Secretary of State for South and Central Asian Affairs Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on “Examining the President’s FY 2017 Budget Proposal Europe and Eurasia” June 09, 2016; 2:00pm // http://docs.house.gov/meetings/FA/FA14/20160609/105043/HHRG-114-FA14-Wstate-RosenblumD-20160609.pdf
[14] Congressional Budget Justification, Department of State, Foreign Operations, and Related Programs //https://www.state.gov/documents/organization/252179.pdf
[15] Nicklaus keeping busy with project in Turkmenistan// http://www.usatoday.com/story/sports/golf/2016/12/13/nicklaus-keeping-busy-with-project-in-turkmenistan/95376944/
Автор: Анна Гусарова, директор Центральноазиатского института стратегических исследований (Казахстан, Алматы).
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR.asia