«Стабильность существующей системы сейчас зависит от того, насколько эффективно будет функционировать тандем, особенно когда (и, если) возникнут напряжения или разногласия в «семье»», — отмечает политолог Рустам Мухамедов (Туркменистан) в статье, специально для CABAR.asia.
Обременительный «груз»
19 марта 2022 года в Туркменистане состоялась инаугурация президента, которая официально установила первую династическую преемственность власти в регионе от правящего президента страны Гурбангулы Бердымухамедова к его сыну Сердару. Всемогущая должность, доставшаяся Сердару Бердымухамедову от отца, пришла с обременительным «грузом».
Несмотря на официально провозглашенную «Эру могущества и счастья», и продвигаемые государством хвалебные нарративы об экономическом росте и процветании, с 2015 года Туркменистан находится в тисках одного из самых тяжелых экономических и финансовых кризисов в своей независимой истории, обнажившего структурные недостатки «потемкинской» экономики страны. Вместо структурных реформ правящий режим урезал государственные расходы на предоставление общественных товаров и услуг, что снизило уровень жизни большей части населения. В 2020 году и без того сложная ситуация еще больше ухудшилась из-за упорного отрицания и отсутствия адекватных государственных мер реагирования на пандемию COVID-19.
В результате население страны страдает от множества социально-экономических трудностей и проблем: чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, разваливающиеся системы образования и здравоохранения, массовая безработица и отток местного населения, сниженная покупательная способность, нехватка продовольствия и нормирование продовольствия, длинные очереди, скачки цен, денежные ограничения и неустойчивый курс маната на черном рынке. Ситуация усугубляется всепроникающей коррупцией, клиентелизмом, кумовством, отсутствием прозрачности и подотчетности, слабой управляемостью государственных институтов, слабой реакцией на потребности людей и чрезвычайные ситуации, широкомасштабными ограничениями и нарушениями прав человека.
Учитывая риск скатывания страны к дальнейшему упадку, очевидно, что необходимы структурные политические, экономические и социальные реформы, если Сердар хочет сохранить Туркменистан как функциональное государство, способное противостоять внутренним и внешним вызовам своему суверенитету, развитию, стабильности и процветанию. Этот краткий обзор призван внести свой вклад в обсуждение того, как смена президента может повлиять на проблемы, с которыми сталкивается страна, и определить направление ее политики в ближайшие годы. Первые недели Сердара на посту президента были отмечены отсутствием четкого политического видения и стратегии, что делает эти вопросы все еще очень актуальными.
Политические реформы и кадровая политика
Анализ возможных политических решений Сердара осложняется тем фактом, что о нем до сих пор мало что известно. Крайне расплывчатая программа президентской кампании Сердара не давала четких ответов, ожидаемо держа его в тени отца и подчеркивая преемственность внутри- и внешнеполитического курса страны.
Некоторые наблюдатели видят в смене формального правителя Ашхабада узкую полосу возможностей, ссылаясь на разницу в опыте отца и сына: более продолжительный и обширный государственный опыт последнего до президентства, значительное время, проведенное за пределами Туркменистана, обучение в европейском учреждении и принадлежность к другому поколению. Тем не менее, в политической сфере не следует ожидать даже скромных реформ, направленных на демократизацию и открытость институтов. Срежиссированная предвыборная кампания четко подчеркнула заинтересованность режима в сохранении существующих структур власти, хотя государственная пропаганда пыталась изобразить Сердара как дальновидного реформатора.
Таким образом, непосредственные приоритеты Сердара будут сосредоточены на консолидации его власти, укреплении его авторитета и минимизации потенциального и предполагаемого отступничества во внутренней элите. Учитывая продолжение авторитарного правления «властная личность (strongman)» в Туркменистане, фигура Сердара сейчас может восприниматься некоторыми членами и группами (например, силовыми структурами) как недостаточно авторитетной чтобы занимать такой влиятельный пост, потому что его быстрый карьерный рост больше обязан действиям отца, чем его личным достижениям. Кроме того, частые смены должностей Сердара также, возможно, помешали ему установить глубокие рабочие отношения с представителями элиты и консолидировать собственную базу власти (команду).
Что касается кадровой политики, то перед Сердаром стоит ярко выраженная задача: ему необходимо создать команду личных сторонников, которые не будут бросать вызов его авторитету, но в то же время должны быть достаточно квалифицированными, чтобы административная инфраструктура оставалась функционирующей, хотя бы в текущем удовлетворительном состоянии. Таким образом, он должен убедиться, что эти цели не являются взаимоисключающими; его решения до настоящего времени отражают этот момент. Он переназначил всех, кроме одного, вице-премьерами, в том числе политического «тяжеловеса» министра иностранных дел Р. Мередова, несмотря на предположения, что его заменит менее известный Э. Айдогдыев, чтобы не затмевать избранного президента. Хотя Р. Мередов пока сохранил свой пост, его позиция явно ослабла после того, как Сердар разделил различные межправительственные комиссии по сотрудничеству между переназначенными вице-премьерами. Сердар также сохранил отцовскую практику ограничения возможностей для независимого принятия решений, оставив заместителей премьер-министра единственными должностными лицами, ответственными за подготовку стратегических планов и программ для его утверждения и надзора за их выполнением.
Пока же политической динамикой Сердар будет управлять не один, а в тандеме с отцом, поскольку Г. Бердымухамедов по-прежнему сохраняет значительное формальное и неформальное влияние. Он по-прежнему является председателем Халк Маслахаты – формально вторым человеком в системе, который принимает на себя обязанности президента в случае его неспособности выполнять свои обязанности. Кроме того, в начале января 2022 г. Г. Бердымухамедов заявил о планах внесения поправок в Конституцию и разработки правовых изменений статуса «экс-президента». Из-за секретности режима и отсутствия каких-либо информированных публичных дискуссий ясно только то, что предлагаемые изменения будут сосредоточены на реконфигурации властных отношений с учетом возникающей дуополии.
Сложно прогнозировать, как именно будут разделены компетенции в дуэте и какие дополнительные механизмы «безопасного выхода» из (пока) непредвиденных обстоятельств будут предложены. Не исключено, например, что Г. Бердымухамедов возглавит Совет безопасности или получит в нем место. Хотя это пока маловероятно, статус «лидера нации», наделяющий Г. Бердымухамедова особыми полномочиями, также не может исключаться целиком; в равной степени возможно, что он может продолжать формировать политическую ориентацию страны из-за кулис, чтобы не затмевать публичный авторитет своего сына.
Нет публичных доказательств того, что между отцом и сыном существует такая напряженность, и в целом такая перспектива кажется маловероятной; более вероятно, что они могут возникнуть между Сердаром и его родственниками, которые накопили значительное состояние, контролируя многие прибыльные предприятия, а именно его двоюродными братьями (т. е. Шамыратом и Гаджимыратом Реджеповыми). В декабре 2021 года, например, журналисты сообщили, что Сердар приказал арестовать Максата Байрамова, директора торгового центра «Гулистан» в Ашхабаде и близкого друга Шамырата Реджепова, и закрыть несколько ночных магазинов, принадлежащих его двоюродным братьям. Как сообщается, Сердар был возмущен своими племянниками после расследований журналистов, раскрывающих подробности их коррупционных бизнес-схем, которые «навлекли позор на его семью». Вполне вероятно, что Сердар может постепенно уменьшать неформальное влияние некоторых своих родственников в различных сферах или перераспределить между ними награбленное, особенно если это будет негативно сказываться на его общественном имидже и авторитете. Однако в целом это не должно привести к серьезной конфронтации и создать существенную угрозу долговечности существующего режима.
Экономика: «семейное дело»
Экономическая система страны полна проблем и остро нуждается в структурных реформах; она разбалансирована и чрезмерно зависима от добывающей промышленности, подвержена постоянному и всепроникающему государственному дирижизму, крайне непрозрачна и неблагоприятна для иностранных инвесторов и частного сектора. Кроме того, разрозненная и фальсифицированная информация, предоставляемая правительством, затрудняет детальную оценку реального состояния экономики.
Несмотря на это, радикально новое направление при Сердаре кажется маловероятным; показательно, что он поручил вновь назначенной команде заместителей министров разработать «президентскую программу развития государства на ближайшие семь лет», что свидетельствует об отсутствии четкого видения и конкретных шагов. «Национальная программа социально-экономического развития Туркменистана на 2022–2052 годы» Сердара также была ожидаемо туманна и повторяла хвастливую повестку отца: диверсификация экономики, государственная помощь перерабатывающим отраслям, расширение экспортного потенциала страны и т. д.
Безусловно, можно ожидать некоторых «косметических» изменений, которые будут направлены на улучшение репутации страны и продолжение тенденции страны к интеграции в мировые рынки. В 2021 году Туркменистан официально подал заявку на членство в ВТО после решения организации предоставить ему статус наблюдателя в июле 2020 года. Точно так же туркменские власти постоянно подтверждают стремление улучшить сотрудничество с международными финансовыми институтами, такими как АБР, ИБР, ЕБРР и другие, чтобы привлечь финансовую поддержку для государственных проектов в области инфраструктуры и переработки. Учитывая это, Туркменистан может ожидать формальных правовых изменений в некоторых областях, таких как рационализация налоговой, таможенной, бюджетной, внешнеторговой и приватизационной политики. Эти меры, однако, вряд ли приведут к серьезным прорывам в плане сотрудничества с этими учреждениями, если правительство не отменит непрозрачные и обременительные процедуры и практики, создающие благодатную почву для роста коррупции.
При этом Сердар, скорее всего, сохранит основные параметры экономической системы. Эту преемственность можно объяснить тем, что Туркменистан является практически «семейным» бизнесом; как задокументировано журналистами, Г. Бердымухамедов, его родственники и близкие соратники занимают привилегированное положение, контролируя прибыльные отрасли и предприятия и используя свое высокое положение в политике и управлении в качестве источников частного дохода. Хотя некоторые изменения могут произойти, как было отмечено выше, Сердар все же вряд ли серьезно бросит вызов этому статус-кво, учитывая его общую роль в обеспечении его правления. Таким образом, любые рыночные политические маневры, скорее всего, будут отвечать интересам «семьи». Режим также, вероятно, продолжит тратить государственные средства на крупномасштабные строительные и инфраструктурные проекты, поскольку это оказалось эффективным способом выкачивания средств и их перераспределения между членами внутреннего круга элиты.
Государство также сохранит жесткий контроль над всеми стратегическими и прибыльными секторами экономики и отдаст приоритет добывающей и нефтегазоперерабатывающей промышленности, включая разработку новых месторождений в секторе Каспийского моря и газового месторождения Галкыныш. Этот сектор останется приоритетным, поскольку у правительства нет четких планов, как уменьшить свою зависимость от углеводородов, на долю которых в настоящее время приходится девять десятых экспортных доходов страны. Однако дальнейшее развитие отрасли неизбежно связано с решением возникающих внешнеполитических вызовов, а именно усилением санкционного давления на Россию и нестабильной ситуацией в соседнем Афганистане.
Россия является одним из стратегических торговых партнеров Туркменистана во многих областях; наряду с Китаем, она является крупнейшим покупателем туркменского природного газа и участвует в разработке нефтегазовых месторождений страны. В настоящее время Ашхабад явно не устраивает цена, которую эти страны платят за его газ, отраженная в долгосрочных и среднесрочных контрактах; не случайно, обсуждая с Си Цзиньпином в январе 2022 года газопровод «Линия D» и участие CNPC в дальнейшей разработке газового месторождения «Галкыныш», Г. Бердымухамедов поднял вопрос о «ценах на газ», которые должны основываться на «мировом прецеденте».
Однако у Туркменистана не сильная позиция на переговорах; несмотря на обилие запасов природного газа и постоянные переговоры с множеством «заинтересованных покупателей», стране не хватает необходимой транспортной инфраструктуры и возможностей для экспорта большего количества своих ресурсов и расширения экспортных маршрутов. А именно, западное и южное направления имеют значительные препятствия, для преодоления которых потребуется время и технические и финансовые инструменты. Газопровод ТАПИ является показательным примером, поскольку реализация проекта застопорилась на долгие годы из-за проблем с обеспечением его безопасности и финансовых соображений. В марте 2022 года Азиатский банк развития заявил, что не будет способствовать реализации проекта ТАПИ, если Исламский Эмират не будет признан; аналогичные соображения безопасности и коммерческих перспектив совсем недавно были высказаны и Индией.
При этом Афганистан, безусловно, станет одним из самых больших вызовов для Сердара во внешней политике, включая ситуацию на туркмено-афганской границе, которая в настоящее время стабильна. Говоря о «гуманизации международных отношений», Сердар ясно дал понять, что позиция Туркменистана в отношении Афганистана и отношения с правящим режимом Талибана останутся неизменными и будут сосредоточены на продолжении политического диалога и поддержке соседней страны в обмен на защиту инвестиций и проектов в этой стране.
Вкратце, улучшение отношений с Азербайджаном и заявленная Россией заинтересованность в участии в проекте ТАПИ могут облегчить задачу диверсификации экспортных возможностей страны для Сердара; в то же время, когда речь идет об экспорте газа в Европу (возможно, через Азербайджан), Сердару неизбежно придется продемонстрировать реальную приверженность страны улучшению ситуации с правами человека и проведению рыночных реформ. Таким образом, ему придется найти способы привлечения новых рыночных партнеров, не рискуя политической стабильностью существующего режима.
Социальная политика
Несмотря на множество социально-экономических трудностей, правительству до сих пор не удалось разработать четкую политику по борьбе с бедностью и даже открыто признать существующие трудности и выявить наиболее уязвимые социальные группы.
Поэтому Сердар, безусловно, может повысить свой общественный авторитет, внедрив даже умеренные улучшения в этой области. Тем не менее, наиболее вероятно, что он сохранит нынешний курс на косвенное признание и реагирование на эти проблемы и маскировку их под хвастливой риторикой развития в публичных заявлениях, чтобы не повредить авторитету и общественному имиджу своего отца как источника его легитимности.
Из наиболее актуальных вопросов, правительство может улучшить наличие и доступность основных продуктов питания, поскольку население в целом испытывает ограниченный доступ к недорогим продуктам питания из-за снижения покупательной способности. Ситуация особенно тревожна за пределами крупных городских районов. Длинные очереди и нехватка продовольствия уже вызвали драки и протесты против местных властей в некоторых районах. Во время президентской кампании 2022 года правительство уже снизило цены и улучшило доступность некоторых продуктов питания, таких как сахар, яйца, растительное масло и даже мясо, чтобы уменьшить недовольство избранием Сердара. Точно так же упал и черный рынок маната. Вполне вероятно, что эта предвыборная встряска превратится в долгосрочную политику по снижению «точек кипения» в обществе.
Другая область, в которой могут произойти небольшие улучшения, — это ситуация с ограничениями на поездки, которые существенно влияют на студентов и трудовых мигрантов, застрявших за границей из-за COVID-19, особенно в Турции и на Северном Кипре. В этом случае у правительства будет два основных соображения. Во-первых, ему придется найти способы улучшить возможности трудоустройства, особенно в государственном секторе, чтобы удовлетворить потребности репатриантов. Во-вторых, учитывая рост протестной активности среди туркмен за рубежом в 2020 и 2021 годах, правительство будет крайне внимательно относиться к тем, кто возвращается домой, и еще больше усилит свои контрольно-репрессивные возможности. Можно также ожидать скромных реформ в других областях, таких как здравоохранение и образование; тем не менее, они будут осторожными и постепенными, чтобы не угрожать внутренней стабильности режима и наследию бывшего президента.
Вместо заключения
Реальным показателем смены руководства и нового политического курса страны станут содержательные реформы в области защиты прав человека, продвижения гражданских свобод и демократических практик, развития гражданского общества. Освобождение политзаключенных, снятие цензуры и бесчисленного множества других неформальных ограничений, содействие политическому плюрализму и гражданской активности, конструктивный диалог между государством и обществом могут сделать страну открытой, привлечь столь необходимые инвестиции и новаторство, способствовать политической, экономической и социальной модернизации. После тридцати лет полного игнорирования этих принципов, изоляционизма, коррумпированного и репрессивного правления Туркменистан оказался позади наций, находящихся на аналогичном уровне развития, и крайне уязвим к внешним потрясениям и вызовам, которые могут подорвать его суверенитет и процветание.
При этом ставки для Сердара намного выше, поскольку вызовы и проблемы, с которыми ему приходится сталкиваться, намного больше, чем те, которые его отец унаследовал, когда стал президентом. Когда Г. Бердымухамедов впервые вступил в должность в 2007 году, у населения и зарубежных партнеров были аналогичные надежды на то, что он вдохнет жизнь в проблемное государство. Эти надежды не оправдались, поскольку Туркменистан остался одним из самых закрытых и авторитарных государств мира. Более того, ошибочная и недальновидная политика «Аркадага», основанная на удовлетворении собственных интересов, во многом обострила ситуацию еще больше.
Тем не менее, наиболее вероятно, что Туркменистан продемонстрирует упорную стойкость системы и отсутствие стимулов для системных изменений ввиду корыстных интересов правящей «семьи» и ближайшего окружения для сохранения своего привилегированного положения. В то время как Сердар может внести скромные улучшения в определенные области, чтобы уменьшить «точки кипения» в обществе и улучшить функциональную способность системы в условиях динамичных глобальных изменений, он будет избирательным и осторожным, предпринимая шаги, которые потенциально могут способствовать социальным устремлениям к демократическим реформам и либерализации. Насколько он лично разделяет убеждение своего отца в том, что система должна оставаться таковой — другой вопрос; следующие семь лет могут дать нам лучшее понимание для ответа на данный вопрос.