Политика Европейского Союза в Центральной Азии: хочет ли Брюссель превратиться в стабильного игрока основы?
«Пересмотр Стратегии, скорее, обусловлен принятием в 2016 году Глобальной стратегии ЕС и, следовательно, необходимостью адаптировать всю внешнеполитическую деятельность к новым реалиям. ЕС стремится укрепить свои позиции в системе международных отношений и поэтому обновляет механизмы взаимодействия с внешним миром», — отмечает в специальной статье для CABAR.asia Юрий Саруханян — специалист по международным отношениям, участник Школы аналитики CABAR.asia.
Центральноазиатская Стратегия ЕС была принята только в 2007 году, после расширения на восток, когда постсоветское пространство оказалось у границ ЕС;
Обновление Стратегии стартовало лишь спустя 12 лет после принятия, что для современных международных отношений с их быстро меняющейся повесткой дня очень большой срок;
Делая акцент на регионализм в 2007 году, Брюссель фактически не мог найти точку опоры, которая способствовала бы повышению эффективности сотрудничества;
Пересмотр Стратегии по Центральной Азии объясняется не только необходимостью ЕС обновить собственную базу внешнеполитических действий, но и заинтересованностью принять участие в активировавшихся в последние годы политических процессах в регионе.
Встреча министров иностранных дел в формате «Европейский Союз-Центральная Азия» в ноябре 2018 года. Данные встречи проводятся ежегодно с целью оценки реализации Стратегии Европейского Союза по Центральной Азии. Фото: mfa.gov.kg
В 2019 году Европейский Союз планирует принять новую Стратегию по Центральной Азии. Это станет первым серьёзным пересмотром документа, принятого ещё в 2007 году, и свидетельствует о желании обновить базу взаимодействия и по-новому выстроить отношения с регионом.
ЕС никогда не относился к основным внешним игрокам в Центральной Азии. Брюссель явно уступает по влиянию традиционным акторам в лице Москвы, Пекина и Вашингтона. Серьезную конкуренцию для ЕС представляют и игроки второго эшелона в лице Турции, Японии, Южной Кореи, ряда арабских стран. Однако, сам регион также нельзя отнести к зоне жизненно важных интересов ЕС.
Является ли обновление Стратегии показателем того, что Брюссель хочет усилить свою роль в регионе? В каких сферах сотрудничества у ЕС есть преимущества? В данной статье мы проанализируем статус-кво, постараемся понять, в чём причина пересмотра Стратегии и на каких секторах ЕС может сделать акцент для обеспечения эффективности своего присутствия в регионе.
Стратегия-2007: дипломатическое катеначчо[1]
Центральная Азия никогда не находилась в центре европейской внешнеполитической повестки дня. В н. 1990-х годов, когда страны региона получили независимость, с интересом наблюдали за европейской интеграционной моделью и пытались запустить свой аналог, ЕС был больше занят внутренними проблемами и необходимостью выстраивать отношения со странами бывшего соцлагеря. Можно предположить, что повысить интерес к Центральной Азии должен был афганский кризис, но на тот момент он не являлся приоритетной темой для европейских стран, особенно, если учесть разразившуюся войну в Югославии.
Центральноазиатская Стратегия была принята только в 2007 году, после расширения на восток, когда постсоветское пространство оказалось у границ ЕС. Повышение внимания к региону также можно объяснить затянувшейся антитеррористической операцией международной коалиции в Афганистане. Военные миссии Франции и Германии располагались на территории Таджикистана и Узбекистана, соответственно, а регион рассматривался как транзитная зона для снабжения войск в Афганистане. Наконец, российско-украинские газовые войны побудили ЕС задуматься о проблеме диверсификации импорта энергоресурсов, а Центральная Азия представляла собой их потенциальный источник.
Особенностью Стратегии является то, что она не основана на макрорегиональных концепциях (Большая Центральная Азия, Центральная и Южная Азии, Центральная Азия и Кавказ, постсоветское пространство и т.д.), а охватывает исключительно пять республик региона. Документ определил приоритетными сферами сотрудничества между ЕС и Центральной Азией обеспечение безопасности, верховенства закона, прав человека и эффективного управления, реализацию проектов в сфере образования, интенсификацию инвестиций и торговли, энергетику и транспорт, охрану окружающей среды и водопользование, формирование стабильного межкультурного диалога.
Хоть реализацию Стратегии нельзя назвать успешной, было бы неверным заявлять и о её провале. Она характеризуется проведением политических и межведомственных консультаций и финансированием проектов ЕС. Брюссель является основным донором содействию развития, выделив региону с 2007 по 2020 годы около 2 млрд евро. Флагманами деятельности ЕС в регионе являются BOMCA и CADAP, на финансирование которых с момента запуска было потрачено более 70 млн евро. Ещё одним ключевым направлением является сотрудничество в сфере образования. На программы в рамках ERASMUS+ в период 2014-2020 годов ЕС выделил 115 млн евро.
Двусторонние отношения с центрально-азиатскими республиками до недавнего времени основывались на Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанных ещё в 1990-е годы. Данный факт в купе с довольно скромными показателями товарооборота – около 26.5 млрд евро – свидетельствуют о вялотекущем сотрудничестве между сторонами.
Казахстан первым из стран региона подписал Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве c ЕС. Фото: mfa.gov.kz
Из стран региона наиболее интенсивно развивалось партнерство с Казахстаном, на который приходится львиная доля товарооборота. Кроме того, более 50% прямых иностранных инвестиций в казахскую экономику осуществляются странами ЕС. А в 2015 году Казахстан первым из стран региона подписал Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве. Узбекистан с 2005 по 2009 годы находился под санкциями, что негативно сказалось на его отношениях с ЕС, которые долгое время развивались в довольно сложном ключе [p.8]. Определенная интенсификация наметилась на фоне запущенных президентом Мирзиёевым реформ, однако говорить о её устойчивости пока рано. Таджикистан, оправлявшийся после гражданской войны, ратифицировал СПС лишь в 2010 году. Душанбе в представлении Брюсселя также является довольно нестабильной страной, подверженной сильному влиянию внешних акторов. Относительно положительный имидж имеет Кыргызстан, который в 90-е годы являлся лидером в сфере демократизации и проведения рыночных реформ. Вместе с тем, страна также подвержена серьёзному влиянию извне, а уровень экономических отношений остаётся довольно низким. Туркменистан, привычно, находился на обочине как региональных процессов, так и сотрудничества с внешним миром. Не случайно он являлся единственным государством региона, в котором ЕС не открывал свое представительство.
Неоднозначно развивалось политическое сотрудничество, особенно в сферах проведения демократических реформ, диалога о правах человека и обеспечения эффективного управления. Не секрет, что руководства центрально-азиатских стран болезненно воспринимают любую критику в свой адрес. Поэтому ЕС старается действовать аккуратно, ограничиваясь проведением консультаций с местными правозащитниками и властями, организацией семинаров, тренингов и конференций, не форсируя развитие событий и не оказывая серьезного давления на политические элиты.
В последние годы Стратегия реализовывалась, скорее, по инерции. Её обновление стартовало лишь спустя 12 лет после принятия, что для современных международных отношений с их быстро меняющейся повесткой дня очень большой срок. За этот период сотрудничество развивалось в сферах, не представляющих собой т.н. sensitiveissues (болезненные темы — прим. ред). ЕС удалось запустить ряд интересных региональных проектов и программ, которые функционируют до сих пор и превратились в бренды европейского присутствия в регионе. Регулярные двусторонние и многосторонние консультации, даже если их эффективность и вызывает вопросы, обеспечивают пребывание сторон в режиме постоянного диалога.
Однако, ряд целей, декларированных в 2007 году, не был достигнут. Так, не был реализован проект энергетического коридора, связывающего ЕС и Центральную Азию, сложной остаётся ситуация с правами человека и демократизацией.
Проекты ЕС сталкиваются с проблемой обеспечения устойчивости результатов и не способствуют реформам системы государственного управления и общественной жизни., т.к. зачастую местные чиновники заинтересованы в их реализации исключительно для обеспечения отчетности.
Почему Центральной Азии и ЕС сложно сыграться?
Более эффективному партнерству ЕС и Центральной Азией мешало несколько факторов. Принятие Стратегии в 2007 году совпало с периодом, когда регион, фактически, перестал существовать как единый геополитический субъект. Крах центральноазиатской интеграции спровоцировал региональную фрагментацию. Отношения между республиками стремительно деградировали, региональные проекты заглохли, а их место заняли навязанные извне интеграционные механизмы. Таким образом, делая акцент на регионализме, Брюссель фактически не мог найти точку опоры, которая способствовала бы повышению эффективности сотрудничества.
Не случайно в Обзоре Парламента ЕС о реализации Стратегии рекомендуется переосмыслить региональный подход в пользу двусторонних отношений со странами региона. А они, как было отмечено, развиваются сложно.
Одним из серьезных препятствий для выстраивания отношений между ЕС и Центральной Азией является противоречивый имидж ЕС как участника современной системы международных отношений. Для Центральной Азии очень характерно довольно пренебрежительное отношение к ЕС, как к наднациональной структуре, не обладающей т.н. hardpower (жёсткая сила — прим. ред). Среди центральноазиатских политических элит культ силы до сих пор высок. Определенное влияние на скептическое отношение к Брюсселю оказывает и Москва, которая в своей информационной политике активно пытается возродить понятие коллективного Запада. Данная концепция заключается в формировании образа единой западной коалиции под руководством США, в которой ЕС и странам Европы отведена скромная роль сателлитов. Следовательно, не обладающая реальной силой структура, сталкивающаяся с серьезными проблемами внутри интеграционного пространства и не способная играть на международной арене самостоятельную роль, кажется политическим элитам региона временным и непонятным явлением, всерьёз считаться с которым не обязательно.
Отсутствие hardpower ЕС пытается заменить своим softpower (мягкой силой — прим. ред). Европа, конечно же, обладает устоявшимся образом континента развития и благополучия, богатого культурного наследия, привлекательного для молодёжи образа жизни и направления для получения образования. Однако, проблемы интеграционного процесса, деятельность популистов, а также местная пропаганда превратили понятие «европейские ценности» в синоним гей-парадов, однополых браков, отсутствия морали и нравственности и т.д. Местные политические элиты любят прикрывать неудачи в проведении реформ или формировании эффективно функционирующих политических институтов фразой «Хотите, чтобы было как в Европе?», акцентируя внимание именно на противоречивых аспектах европейского общества. Не случайна и постоянная “война” с т.н. западными агентами и пятыми колоннами, якобы, живущими на европейские гранты и стремящимися подорвать национальную идентичность.
Имидж центральноазиатских республик в представлении европейских стран также не самый положительный. Для ЕС страны Центральной Азии обладают одинаковым набором пороков: отсутствие демократических реформ, проблемы экономического развития, подавление свободы слова и совести, притеснения оппозиции и правозащитников. Выстраивая отношения с Центральной Азией, ЕС постоянно испытывает давление со стороны правозащитных организаций, что значительно осложняет диалоговый процесс. Одним из ярких примеров является жесткая критика в адрес Брюсселя во время первого президента Узбекистана Ислама Каримова в 2011 году, и попытки европейских чиновников оправдаться. Кроме того, в своих внешнеполитических действиях ЕС придерживается правила зависимости объемов помощи развитию и инвестиций от уровня реализации демократических реформ. В случае со странами центрально-азиатского региона, где процесс демократизации проходит не так быстро, данная практика серьёзно ограничивает пространство для манёвра.
К вышеуказанным факторам следует добавить то, что на повестке дня у Брюсселя есть куда более приоритетные направления внешнеполитических действий. По значимости для ЕС Центральную Азию нельзя поставить в один ряд с Ближним Востоком, Африкой, Восточной Европой и Кавказом. Учитывая имиджевые и политические риски, которые представляют собой государства региона, Брюссель не видит особого смысла расширять своё присутствие в регионе.
Обновленная Стратегия: смена тактики на игру?
Несмотря на отсутствие жизненно важных интересов, сегодня ЕС обновляет Стратегию по Центральной Азии и переосмысливает свою политику в регионе. Были анонсированы открытие представительства в Туркменистане, запуск переговоров о новых договорах о сотрудничестве с Узбекистаном и Кыргызстаном, а также выделение более 120 млн евро на региональные проекты.
Однако, не стоит спешить с утверждением о том, что обновление Стратегии означает решение Брюсселя расширить свое влияние в регионе. На данный момент складывается впечатление, что европейскую сторону вполне устраивает та ниша, которую она занимает. Пересмотр Стратегии, скорее, обусловлен принятием в 2016 году Глобальной стратегии ЕС и, следовательно, необходимостью адаптировать всю внешнеполитическую деятельность к новым реалиям. ЕС стремится укрепить свои позиции в системе международных отношений и поэтому обновляет механизмы взаимодействия с внешним миром. Центрально-азиатское направление, в данной связи, не являясь ключевым, всё же может быть использовано для этой цели.
Вместе с тем, существует несколько факторов, которые побудили ЕС взяться за своеобразную ревизию своего присутствия в регионе. Одним из таковых стал перезапуск регионального сотрудничества среди центрально-азиатских республик. То, что страны региона, наконец-то, заговорили друг с другом и пытаются найти форматы регионального сотрудничества не может не привлекать внимания к происходящим там процессам. Более того, это способствует формированию механизмов сотрудничества на основании любимого в ЕС регионализма.
На повестке дня также остается потенциальное сотрудничество в энергетическом секторе. В Брюсселе никогда не переставали говорить о заинтересованности в импорте газа из Центральной Азии (в частности, из Туркменистана). Подписание Конвенции о статусе Каспия в 2018 г. интенсифицировало разговоры о возможности строительства газопровода по дну Каспийского моря, что позволит экспортировать туркменский газ через Южный газовый коридор. Решение ЕС открыть полноценное представительство в Ашгабаде свидетельствует о важности, которую данная тема представляет для Брюсселя. Однако, реализация данного проекта потребует не только серьезных финансовых ресурсов, но и сложных дипломатических ходов, которые позволят разработать правила игры, устраивающие все заинтересованные стороны, и предотвратят возможность дестабилизации региона.
Интерес к Центральной Азии подогревают транспортно-логистические проекты, активно продвигаемые Китаем в рамках инициативы Один пояс один путь. В Брюсселе растущее влияние Пекина (особенно, в странах Центральной и Восточной Европы) вызывает тревогу. Поэтому активное участие в транспортных проектах, которые в перспективе будут доходить до европейского континента, отвечают интересам ЕС. В Брюсселе понимают, что в выстраивании торгового сотрудничества с Китаем, Центральная Азия является потенциально важным транзитным регионом. ЕС и Китай могли бы сотрудничать в регионе, совмещая[p.11] европейский опыт создания системы взаимосвязей с китайскими финансовыми ресурсами.
Определенное влияние на интерес ЕС к Центральной Азии оказывает и афганский фактор. Хоть Брюссель и не рассматривает Афганистан как часть региона, тема урегулирования ситуации в этой стране так или иначе стоит на повестке дня сотрудничества с Центральной Азией. Кроме того, сами государства региона начинают уделять более пристальное внимание процессам в Афганистане. Для ЕС данная тема важна с учетом потока афганских беженцев на территорию Европы. В данной связи, Брюссель пытается всячески поддержать инфраструктурные и гуманитарные проекты, которые запускают центрально-азиатские республики в афганском направлении. В частности, в ходе недавнего визита в Казахстан Специальный представитель ЕС по Центральной Азии Петер Буриан анонсировал заинтересованность ЕС в реализации проекта по предоставлению возможности обучения афганских женщин в Казахстане и Узбекистане.
Таким образом, пересмотр Стратегии по Центральной Азии объясняется не только необходимостью ЕС обновить собственную базу внешнеполитических действий, но и заинтересованностью принять участие в активировавшихся в последние годы политических процессах в регионе. Обновленная Стратегия, скорее всего, не будет содержать принципиально новых пунктов. Стороны, стандартно, договорятся о сотрудничестве в сфере безопасности, укрепления демократических институтов, верховенства закона, защиты прав человека и т.д. При этом, стоит ожидать, что особый акцент будет сделан на сферы, которые стали актуальными в свете происходящих в регионе изменений.
Где идеальная позиция ЕС на центрально-азиатской арене?
Соглашаясь с ролью второго плана, ЕС на новом этапе взаимодействия, скорее всего, попытается опираться на сферы, в которых у него есть реальные шансы сформировать эффективную платформу сотрудничества. Это может предоставить определенные преимущества, т.к. исключит какие бы то ни было иллюзии и завышенные ожидания в выстраивании отношений с центрально-азиатскими государствами. Подобный подход может повысить эффективность деятельности Брюсселя, который будет максимально прагматично формировать повестку дня, не нагнетая обстановку.
На самом деле, интересы ЕС в Центральной Азии не сталкиваются напрямую с интересами главных игроков в лице Москвы и Пекина. У ЕС нет в регионе активных военно-политических интересов, а экономическое и инвестиционное сотрудничество пока явно уступает другим центрам силы. Единственным вопросом, способным спровоцировать серьёзное противостояние интересов является экспорт энергоресурсов. Однако, как было отмечено, сотрудничество в данной сфере пока не продвигается дальше деклараций о намерениях.
ЕС является хорошей моделью по ряду актуальных для Центральной Азии вопросов.
В своей центрально-азиатской политике ЕС может сделать акцент на новом momentum (наиболее благоприятный момент — прим. ред) в развитии регионального сотрудничества. Следует признать, что несмотря на текущие проблемы, ЕС является хорошей моделью по ряду актуальных для Центральной Азии вопросов. Ввиду того, что понятия регионализма и даже интеграции (хотя о ней говорить пока очень рано) вновь становятся популярными среди политических элит государств региона, Брюссель может предоставить свой опыт в сферах региональных проектов, трансграничного сотрудничества, урегулирования споров по использованию водных ресурсов и т.д.
Стоит отметить, что в регионе просыпается интерес к некоторым формам сотрудничества на европейском континенте. В прошлом году была запущена диалоговая платформа между государствами Центральной Азии и Вышеградской четверкой[2]. Брюссель может использовать вышеградский формат как флагман своего содействия центрально-азиатскому региональному сотрудничеству. Желание стран региона создать аналог Шенгенской визы также является возможностью для ЕС обозначить своё присутствие путём предоставления юридических и политических консультации.
Другой сферой, в которой у ЕС есть существенные преимущества, является образование. Для составляющей в регионе большинство молодёжи Европа остаётся одним из главных приоритетных направлений для учебы. При этом, ЕС следует учесть кадровые потребности региона.
Сегодня страны региона нуждаются не столько специалистах-гуманитариях, сколько в экспертах более практических секторов – транспорт, логистика, информационные технологии, урбанизация, банковское дело и т.д.
Для ЕС спрос на подготовку кадров вместе с зарождающимся региональным сотрудничеством представляет собой возможность расширить деятельность программ в секторе образования и интенсифицировать региональное сотрудничество в данной сфере.
В целом, ЕС не стремится (или, как минимум, не демонстрирует это открыто) к расширению своего присутствия в регионе. Центральная Азия воспринимается, как одна из площадок, на которой Брюсселю необходимо обеспечить определенный уровень присутствия для поддержания своего статуса в международных отношениях. Регион также является потенциальным источником импорта энергоресурсов и реципиентом проектов содействия развитию, играющих важную роль в формировании европейского имиджа. Поэтому участие ЕС в региональных процессах, скорее всего, будет сводиться к концентрации внимания на тех сферах, в которых Брюссель уже закрепился, где у него есть преимущества перед другими акторами, а также на попытках предоставить центрально-азиатским государствам свой capacitybuilding (содействие реализации потенциала — прим. ред) в сфере регионального сотрудничества.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Футбольная тактика, основанная на игре от обороны.
[2] Объединение четырёх центрально-европейских стран: Польши, Чехии, Словакии и Венгрии
Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.
