Подводные камни бюджетной политики Таджикистана

Несмотря на определенный прогресс в сфере управления государственными финансами, бюджетная политика в Таджикистане содержит ряд серьезных, можно даже сказать, концептуальных, проблем, — пишет в своей статье специально для CABAR.asia экономист, Константин Бондаренко (Душанбе, Таджикистан)

Хотя с технической стороны бюджетная политика сейчас намного более упорядочена, чем, например, в 90-е годы, бюджетирование в Таджикистане слабо ориентировано на результат. Бюджетная информация предоставляется не в полном объеме и пока, в значительной мере, не отвечает принципам открытых государственных данных. Существуют значительные по масштабам квазифискальные операции, а также практика предоставления налоговых льгот, которые  затрудняют разработку налогово-бюджетной политики и несут серьезные риски. Кроме того, значительные средства расходуются на мероприятия и проекты, не дающие заметного экономического и социального эффекта, такие как торжества и строительство юбилейных объектов.  И если последняя ситуация достаточно очевидна даже для простых граждан, то многие другие перечисленные проблемы не лежат на поверхности, и являются «подводными камнями» таджикской бюджетной политики, о которых осведомлен только узкий круг экспертов.

На очередном заседании правительства 28 октября 2015 года был одобрен проект закона «О государственном бюджете Республики Таджикистан на 2016 год» и показатели госбюджета на 2017-2018 годы. Был озвучен факт, что за 9 месяцев текущего года госбюджет выполнен на 96,5%, в результате чего бюджет недополучил свыше 391 млн. сомони.^[1]Юлдашев, А. (2015, Ноябрь 02). Таджикские депутаты изучают предложенный правительством проект госбюджета на 2016 … )

В чем причина сложившейся ситуации с невыполнением плана доходной части бюджета? Видимая часть проблемы, конечно, связана с непростой экономической ситуацией. На том же заседании правительства говорится – «под воздействием внешних факторов темпы реального роста ВВП снизились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 0,5 процентных пункта, внешнеторговый оборот — на 17,9%, в том числе импорт товаров — на 21,8%, денежные услуги населению — на 8,1%, а курс сомони по-прежнему испытывает давление».

Даже некоторых из перечисленных факторов достаточно, чтобы бюджетные поступления сократились. Учитывая, что доля налогов, собираемых при импорте (НДС, пошлины и акцизы) традиционно высока для Таджикистана, падение его объемов почти на четверть могло привести и к более значительному недобору средств. Очевидно, этого не происходит потому, что налоговые органы прилагают значительные усилия по выполнению плана, буквально «выжимая» налоги из таджикских предпринимателей. Подтверждением этому является тезис с того же заседания правительства, где в качестве решения проблемы предлагается «принять и реализовать эффективные меры в целях полного выполнения государственного бюджета».

Но так ли все просто? Не хватает денег, «приняли меры», и все снова идет по плану. Почему не подойти к вопросу иначе – не хватает не потому, что мало доходов, а, может быть, слишком большие и неэффективные расходы? Как у героев известной сказки про Винни-Пуха: «у кого-то нора слишком узкая… – а может быть, кто-то слишком много ест?».

В Таджикистане одна из главных проблем бюджетной политики заключается в том, что прогноз доходной части бюджета привязан к планируемым расходам. То есть, даже если экономическая ситуация ухудшается, это не главный фактор при планировании бюджета. Приоритет расходов заставляет искать новые доходы, а никак не экономить.

По причине такого рода практики, расходы государственного бюджета в Таджикистане не один год растут темпами, опережающими темпы роста экономики. Вот и на следующий, 2016 год, объем государственного бюджета предусмотрен в размере 18 млрд. 306 млн. сомони, что на 3,3 млрд. сомони или 19,8% больше по сравнению с текущим годом.

Даже если в этом году сработает принцип «мы за ценой не постоим» и любыми доступными средствами план доходов будет выполнен, в следующем году ситуация повторится. В ситуации серьезного замедления экономического роста, падения объемов внешней торговли и проблем с курсом, увеличение параметров бюджета в 2016 году на 20% означает, что план доходов будет выполняться с еще большим «скрипом».

В итоге, когда внутренние источники пополнения бюджета в виде налогов будут исчерпаны, а они рано или поздно исчерпываются, бюджет будет иметь серьезный дефицит. Для его покрытия придется либо увеличить денежную эмиссию, что разгонит инфляцию и больно ударит по карманам граждан, либо прибегнуть к внешним заимствованиям. Внешние заимствования, в свою очередь, также усиливают другую проблему – рост государственного долга, бремя по обслуживанию которого ложится  снова на тот же бюджет и, в итоге — на граждан.

Привязка доходов к планируемым расходам (а не наоборот, что казалось бы логичнее) имеет системный характер, связанный со стремлением сохранять значительный вес государственного сектора в экономике, что неизбежно приводит к необходимости больше перераспределять средств. Это и попытка поддерживать «социальную» направленность государства, которая выливается в значительные расходы на медицину, образование и ряд других статей (почти половина бюджета). Кроме как таковых органов государственной власти, также требующих на себя расходов, в стране функционируют многочисленные и, в основной массе, крайне неэффективные государственные предприятия — различные ГУПы и акционерные общества, активно поглощающие бюджетные ресурсы. Ну и наконец, фишка Таджикистана – строительство юбилейных «пирамид».

Учитывая многообразие всех упомянутых и неупомянутых направлений расходов, задача бюджетной экономии достаточно трудновыполнима. Но проблема не только в объемах расходов, но и в их общей эффективности.

В бюджетной политике Таджикистана, в целом, отсутствует ясность в процессе формирования бюджетных приоритетов и их соответствия приоритетам стратегическим. За исключением финансирования инфраструктурных проектов, многие другие статьи государственных расходов имеют более абстрактные цели.

Это выражается, в том числе в том, что в Таджикистане крайне слабо на сегодняшний день используется принцип программного бюджетирования. Это означает, что расходы привязаны не к планируемым результатам, а к процессу. Условная госорганизация получает финансирование в большей мере, исходя не из того, каков «продукт» ее деятельности, а сколько в ней работает штатных работников, сколько средств необходимо на поддержание помещений, оборудование и т.д. Более того, некоторые нормативы расходов в госструктурах основаны на документах, принятых еще в советское время. Такой подход может вести к ситуации «солдат спит, служба идет». То есть, есть министерство, есть госорганизация – значит, есть финансирование, а оценить насколько соответствовал потраченный объем средств позитивному эффекту от их деятельности достаточно сложно.

Говоря об «эффекте» имеется в виду, что в Таджикистане фактически отсутствует процедура обязательных экспертиз бюджета – антикоррупционной, гендерной, анализ регулятивного воздействия, и что очень важно – анализ кост-эффективности (показатель затраты/результат). Это позволяет тратить бюджетные средства далеко не самым эффективным способом.

Усугубляется проблема такого типа бюджетирования еще и тем, что при планировании будущих доходов довольно сложно оценить налогооблагаемую базу таких налогов, как налог на добавленную стоимость или акцизы и сделать точный прогноз доходов по ним. Очевидно, что за основу берутся показатели предыдущего периода, а они могут очень сильно измениться в зависимости от текущей экономической ситуации.

В итоге в значительной мере преобладает практика — «каждому по потребностям, от каждого по возможностям», которая убивает долгосрочный экономический рост, в угоду краткосрочным интересам. Большее бремя несут на себе эффективные налогоплательщики, в то время как неэффективные государственные структуры могут существовать почти вечно.

Консервирует проблему низкой эффективности и сомнительной приоритезации государственных расходов тот факт, что существуют проблемы с доступом и качеством бюджетной информации. При этом, уровень вовлеченности граждан в обсуждение бюджетной проблематики в стране — крайне низкий.

Так, несмотря на то, что таджикское законодательство напрямую не запрещает доступ к бюджетной информации, существующие неясности позволяют ее не предоставлять общественности. Законодательством РТ не предусмотрены процедуры информирования населения относительно процессов и результатов финансовой политики и госбюджета. Поэтому тот объем информации, который есть в доступе, зависит скорее от доброй воли предоставляющих ее структур.

Справедливости ради стоит заметить, что на сайте министерства финансов перечень доступных для общественности документов значительно расширился. Сейчас там можно найти не только закон о бюджете на текущий год, но и ряд других документов. Проблемой пока является оперативность предоставления информации и ее качество.

Так, например, несмотря на то, что проект бюджета уже почти месяц тому назад одобрен правительством, он еще не опубликован на сайте Минфина. За 2015 год можно найти очень важный документ – т.н. «бюджет для общественности». Но его качество явно разочаровывает. Документ, выполнен в виде презентации PowerPoint на школьном уровне оформления, содержит как избыточную информацию, так и наоборот – не содержит ряда важных вещей, без которых он не особо ценен.

Можно в общем виде найти параметры расходов/доходов, их источники и направления, а что это собственно дает? По большинству статей расходы представлены в очень агрегированном виде – есть статья «сельское хозяйство», а на какие именно цели расходуются средства понять невозможно. Графическая подача данных, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Поэтому никаких серьезных выводов на основе такой информации ни журналист, ни общественный активист, ни другие граждане, не являющиеся экспертами, сделать не могут.

При этом даже такое достижение стало возможным после того, как в 2012 году Таджикистан впервые попал в рейтинг Индекса открытого бюджета (OpenBudgetIndex), заняв в нем незавидное место.  Тогда показатель прозрачности бюджета Таджикистана составил всего 17 из 100 баллов, что значительно ниже средней оценки в 43 балла для всех 100 исследуемых стран и является самым низким показателем среди стран СНГ.

Ситуация могла бы меняться более динамично при наличии сильного запроса со стороны населения. Но сформировавшаяся ментальность такова, что бюджет многими воспринимается как сакральная информация, доступная только посвященным. Потребовать отчета о расходовании средств или заставить пересмотреть перераспределение статей бюджета – многим гражданам кажется просто невероятным.  Привить такую гражданскую культуру эффективно позволяют бюджетные слушания. Эти мероприятия, проводимые на различных уровнях (джамоат, район, город, область), на которых население получает информацию об исполнении бюджета и дает свои предложения по приоритетам расходования средств, участвуя, таким образом, в осуществлении местного самоуправления.

В Таджикистане практика проведения бюджетных слушаний достаточно редкая, они проводятся лишь в немногих районах. В законодательстве отсутствуют детальные положения по общественным бюджетным слушаниям, кроме того данная инициатива не финансируется на регулярной основе из средств бюджета.

Таким образом, эта информация еще долго будет малопригодной для делового использования, а граждане не смогут влиять на формирование бюджета.

Как, наверное, уже можно было понять, та бюджетная информация, которая сейчас присутствует в открытом доступе, не позволяет даже заподозрить существование ряда специфичных проблем в бюджетной политике Таджикистана.

Приведем лишь некоторые интересные примеры.

Распространенной в Таджикистане практикой является использование т.н. «квазифискальных операций». Это операции в основном государственных компаний (но иногда и частных) от имени органов государственного управления, имеющие последствия для бюджета, но не отражающиеся в бюджетной отчетности.

Например, государство может поручить финансовым или коммерческим учреждениям предоставлять товары или услуги по ценам, ниже рыночных, и тогда разница между рыночной и субсидированной ценой представляет собой убытки этих учреждений. Вместе с тем, если бы государство напрямую субсидировало данную операцию, это отражалось бы, как субсидия в государственном бюджете, и расходы на проведение такой политики были бы очевидны.

Другой пример порочной бюджетной практики – использование т.н. «условных обязательств», сроки материализации и размер которых определяются наступлением некоторого события в будущем. В Республике Таджикистан наиболее распространённые виды условных обязательств – это субзаймы, то есть кредиты международных организаций, предоставленные Правительству, которое затем кредитует предприятия. Или более сложная «комбинация» — постановлением Правительства РТ №634 «О государственной поддержке некоторых энергетических и промышленных предприятий республики» было поручено перевести сумму задолженности за поставку «ТАЛКО» электроэнергии в счет увеличение доли «Барки Точик» в уставном капитале «ТАЛКО».

Казалось бы – и в чем тут проблема? Все ведь законно. А проблема достаточно существенна, т.к. такие операции в целом усложняют задачу оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств и имеют перераспределительный эффект.

Квазифискальные операции и условные обязательства не просто представляют собой непрозрачный способ проведения налогово‐бюджетной политики, они несут в себе значительный фискальный риск. Издержки, сопряженные с такими действиями, бюджет несет либо, как следствие сокращения налоговых поступлений, либо, в конечном итоге, в силу необходимости субсидировать или рекапитализировать вовлеченную в них корпорацию. Ярким примером в Таджикистане является ситуация с таджикскими банками, когда их сначала принуждают выдавать кредиты по «льготным» процентным ставкам, а когда в банке начинаются серьезные проблемы, государство за счет бюджетных средств «спасает» банк.

Более понятной для неспециалистов является ситуация с налоговыми льготами. Для бюджета льготы, это, по сути, скрытый вид расходов, т.к. они влекут за собой недополученные доходы. Налоговые льготы, в Таджикистане предоставляются двумя законами: Налоговым кодексом РТ и Законом Республики Таджикистан о Государственном бюджете РТ на очередной год.

И если Налоговый Кодекс предоставляет льготы по видам и налоговым режимам, то Закон «О Государственном бюджете» предоставляет налоговые льготы для отдельных предприятий и организаций на очередной год, то есть последние предоставляются дополнительно к льготам, предусмотренным Налоговым кодексом.

Практика предоставления налоговых льгот через закон о Государственном бюджете является постоянной. Несмотря на то, что Закон «О Государственном бюджете» содержит положения о предоставляемых льготах, данные о количественной оценке таких льгот не приведены в бюджетной документации. При этом льготы предоставляются и другими документами, такими как постановления правительства. Так, например, в 2011 году было списание налоговой задолженности энергохолдинга «Барки Точик» и предприятия «Сангтуда‐1». Точная величина налоговых льгот и эффект, который они оказывают на бюджет, неизвестны.

Довольно специфичной проблемой является доля в общем объеме государственных доходов неналоговых поступлений или так называемых «специальных средств».  В 2015 году сумма таких поступлений составила порядка 1 млрд. сомони (1030,8 млн.сомони), что  сопоставимо с поступлениями отдельных крупных налогов. К таким поступлениям относятся доходы государственных учреждений от выдачи разрешительных и других документов (патентов, паспортов и т.д.), штрафы, пошлины и др.

Возникает ряд вопросов: Не стимулируют ли платные услуги и работы бюджетные организации на «зарабатывание» средств? Взимается ли плата за те услуги, которые государство должно предоставлять бесплатно? Ведь граждане и так уже «оплатили» содержание бюджетных структур своими налогами. И есть такое понятие, как «план по штрафам», насколько адекватным он является? Т.е. отдельные структуры, используют объем собираемых штрафов, как показатель своей эффективности и, фактически, косвенно заинтересованы в увеличении числа нарушений.

Прозрачно ли разрабатывается нормативно-правовая база источников формирования и расходования специальных средств? И, наконец, не носят ли специальные средства, собираемые в таком объеме, характер, ограничивающий экономическое развитие?

Одним словом, хорошо, что в бюджет поступают дополнительные средства, но если граждане при этом переплачивают или платят за навязанные и ненужные услуги, то насколько адекватен такой подход.

На «десерт» можно упомянуть такую тему как расходование средств спецфондов – стабилизационного и президентского. Процедуры их расходования четко не прописаны, между тем, как объем аккумулируемых в фондах средств, год от года становится все более значительным. Получается, что использование этой части бюджетных денег может носить откровенно ситуативный характер.

Бюджет государства – это не только сфера управления, как таковыми финансами, а один из основных инструментов государственной политики, в целом, влияющий на экономические отношения и качество жизни населения. Поэтому многие вопросы, от решения которых зависят перспективы экономического развития Таджикистана, упираются в необходимость реформирования бюджетной политики.

Сейчас, в ситуации экономического спада и нарастающей неопределенности необходимо сделать жесткую ревизию всех статей государственных расходов и ограничить рост расходной и доходной части бюджета, хотя бы на уровне показателя роста ВВП за предыдущий год.

На удовлетворение всех многочисленных потребностей средств всегда не хватает. Как бы нам не хотелось жить «здесь и сейчас», надо оценивать бюджетные расходы с точки зрения долгосрочных и, зачастую, менее очевидных последствий. Большая красивая чайхана – видимое краткосрочное последствие, его невидимая цена в будущем – сокращение инвестиционных возможностей частного сектора в развитие производства и создание рабочих мест. И «невидимыми» эти значительные потери остаются именно от того, что не проводится серьезного анализа эффективности бюджетных расходов.

Необходимо поставить четкие количественные индикаторы общего сокращения государственных расходов в Таджикистане, не подвергая сокращению только наиболее социально чувствительные статьи. К таким статьям, безусловно, не относятся строительство разного рода культурных объектов, проведение торжеств и поддержание работы госпредприятий. Если поставить жесткую цель в виде сокращения расходов, например, на 10%, в результате непростого выбора, такая оптимизация будет сделана. Иначе всегда найдутся причины расходы не сокращать.

Сокращение неэффективных расходов позволит в относительно короткие сроки создать возможность для проведения налоговой реформы, целью которой должно быть сокращение ставок существующих налогов. При условии других сопутствующих реформ, в среднесрочной перспективе это создаст предпосылки для возобновления экономического роста.

Более специфично, в бюджетной политике Таджикистане необходимы также следующие изменения:

•     Исключить привязку прогноза доходной части к планируемым расходам бюджета.

•  Внести изменения в законодательство, регулирующее доступ к информации для общественности. При этом улучшить качество и полноту бюджетной информации, в первую очередь на сайтах госорганов.

•     Активно внедрять бюджетирование, ориентированное на результат, а не на процесс (программное бюджетирование).

•     Издать полноценный «гражданский» бюджет, содержащий лаконичное, доступное и понятное описание статей доходов и расходов.

•     Законодательно закрепить проведение бюджетных слушаний и выделять для этого финансирование.

•     Ограничить масштаб квазифискальных операций и усилить контроль над ними.

•     Исключить практику списания налоговой задолженности через постановления правительства.

• Обеспечить, чтобы Налоговый кодекс стал единственным законодательным инструментом предоставления налоговых льгот. При этом проводить количественную оценку налоговых льгот и ее результаты делать достоянием общественности.

•     Разработать реестры платных и бесплатных государственных услуг и исключить стимулы к сбору дополнительных средств, в первую очередь, за счет оказания навязанных услуг, выдачи дополнительных разрешительных документов или наложения штрафов.

Данный перечень мер не является исчерпывающим и ограниченные рамки статьи не позволяют раскрыть все аспекты проблематики бюджетной политики. Тем не менее, реализация даже части упомянутых изменений позволит сфере управления государственными финансами в Таджикистане стать концептуально иной – более ориентированной на рыночные принципы и принципы открытого гражданского общества.

В свою очередь, без коренных реформ, включающих отказ от многих привычных, но порочных практик, бюджетная политика в Таджикистане продолжит оставаться средством перераспределения, а не создания национального благосостояния.

---