«Несмотря на рвение стран Центральной Азии соблюдать международные/ЕС нормы для получения преференций, уровень выигрыша от них остается минимальным», – отмечает Сарвар Джалолов, специалист по международным отношениям, в статье написанной специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Когда верховный представитель Европейского Союза (ЕС) Кэтрин Эштон заявила, что стремление Европы стать надежным игроком в мире должно подкрепляться чем-то большим, чем просто мягкая сила[1], она говорила о необходимости военной (жесткой) силы, но на самом деле мягкая сила ЕС не просто мягкая; она — нормотворческая. Европа известна нормативной силой, потому что она сама основана на нормах, которые так активно продвигает ЕС. Начало эта сила берёт с позиционирования Европейского Союза как acquis communautaire (с фр. — «достояние сообщества», прим.ред.) и распространяется на страны-кандидаты, на соседей и соседей их соседей. Вплоть до Центральной Азии.
На фоне кандидатов и соседей ЕС, очень заинтересованных в гармонизации своего законодательства с нормами ЕС, другим странам, в том числе государствам Центральной Азии, необходимо проявлять больший интерес в принятии ценностей Союза. Это может быть выражено в виде помощи в целях развития, торговых преференций и т.д. Намерения ЕС подписать соглашения о расширенном партнерстве и сотрудничестве со странами региона и предложить торговые преференции свидетельствуют не только о заинтересованности Евросоюза в регионе, но и о готовности стран Центральной Азии принять международные/ЕС нормы. Является ли Евросоюз нормативной силой в Центральной Азии? Как страны региона меняют свое законодательство и практику в соответствии с преференциальным режимом Союза? Где предел нормативной силы ЕС?
Как ЕС относится к Центральной Азии?
Как говорится в Лиссабонском договоре, «действия Союза на международной арене должны руководствоваться принципами, которые собственно и вдохновляли его создание, развитие и расширение, и которые он стремится продвигать в остальном мире: демократия, верховенство права, универсальность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, а также уважение принципов Устава Организации Объединенных Наций и международного права[2]«. В этом смысле, ЕС настаивает на юридическом сближении других стран с его acquis communautaire. Кандидат и потенциальные кандидаты в члены ЕС должны согласовать свое законодательство с acquis communautaire, как это определено Соглашениями о стабилизации и ассоциации (Stabilization and Association Agreements — SAA), подписанными с каждым из кандидатов. Кроме того, ЕС старается популяризовать свои нормы в соседних странах в обмен на зону свободной торговли. Например, в случае соглашения об ассоциации, устанавливающего зону широкой и всеобъемлющей свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Area — DCFTA) с Грузией, Молдовой и Украиной. Степень гармонизации для этих стран, разумеется, меньше, чем для полноправных членов ЕС.
Несмотря на то, что Центральная Азия не считается соседним регионом, ЕС пытается и здесь популяризовать свои нормы. В новой Стратегии ЕС в Центральной Азии подчеркиваются двусторонние соглашения о расширенном партнерстве и сотрудничестве (Enhanced Partnership and Cooperation Agreements – EPCA или сокращенно на русском СРПС) нового поколения, которые поспособствуют согласованию законодательств в качестве краеугольного камня участия ЕС в регионе[3]. Выводы Совета ЕС по новой стратегии также обращают особое внимание на СРПС, отмечая, что сфера охвата дипломатических отношений Союза тесно связана с готовностью отдельных стран Центральной Азии проводить реформы и укреплять демократию, права человека, верховенство закона и независимость судебной власти, а также модернизировать и диверсифицировать экономики стран[4].
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были подготовлены для 15 бывших советских республик и подписаны с 10 (все, кроме трех прибалтийских стран, которые стали членами ЕС, а также Туркменистана и Беларуси). В данный момент Соглашение о расширенном сотрудничестве и партнерстве между Казахстаном и Европейским союзом, подписанное в 2015 году, ожидает завершения, поскольку Италия была последним членом ЕС, ратифицировавшим его в ноябре 2019 года[5]. Переговоры по СРПС с Кыргызстаном были начаты в ноябре 2017 года, а с Узбекистаном — в декабре 2018. Таджикистан предложил начать переговоры по СРПС в ноябре 2018 года, но процесс еще не начался. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Туркменистаном было согласовано в 1990-х годах, но Европейский парламент отозвал своё заявление из-за проблем с правами человека в этой стране. Однако в июле 2019 года Бюро по связям ЕС в Ашхабаде было преобразовано в полноценную делегацию.
Таджикистан и Узбекистан на сегодняшний день пользуются преимуществами ВСП. Казахстан и Туркменистан были «выпущены» из ВСП в 2014 и 2015 годах соответственно, так как три года подряд были классифицированы как страны с уровнем дохода выше среднего[7]. В 2016 году Кыргызстан перешел от ВСП к схеме ВСП +.
Расширенное партнерство в обмен на внедрение норм
Новая стратегия ЕС в Центральной Азии свидетельствует о том, что приоритеты были определены не самим ЕС, а исходя из потребностей и запросов стран Центральной Азии. То, как страны региона формулируют собственные потребности и запросы к ЕС, подтверждает осознание центральноазиатскими элитами путей извлечения выгоды для их стран из партнерства с Союзом – через обнародования своих законодательств нормами ЕС / международными стандартами.
Основным показателем готовности стран Центральной Азии к принятию норм ЕС является прогресс в рамках Соглашений о расширенном партнерстве и сотрудничестве, в которых особое внимание уделяется общим ценностям, демократии и верховенству права, правам человека и основным свободам, и устойчивому развитию. Кыргызстан уже завершил переговоры по СРПС, при этом седьмой и последний раунд переговоров состоялся в Бишкеке 6-8 июня 2019 года, и Соглашение было подписано через месяц в рамках 15-го совещания Министров ЕС и Центральной Азии в Бишкеке[8]. Соглашение обеспечивает лучшую нормативно-правовую среду для экономических субъектов в таких областях, как торговля товарами и услугами, государственные закупки и права интеллектуальной собственности, а также расширение сотрудничества в 24 ключевых стратегических областях, в том числе в секторах экономического и финансового сотрудничества, энергетики, транспорта, окружающей среды и изменении климата, цифровой экономики, сельском хозяйстве и развитии сельских районов, занятости и по социальным вопросам, культуре, образовании и по делам молодежи, и в научных исследованиях. Иначе говоря, существует та же логика гармонизации норм, что и в случае соглашений со странами Европейской политики соседства, но с меньшими обязательствами.
Узбекистан провел четыре раунда переговоров по СРПС с Европейским Союзом в 2019 году[9]. Ожидается, что будущее соглашение будет охватывать такие области, как политический диалог и реформы, верховенство закона, справедливость, свобода и безопасность, права человека, борьба с коррупцией, миграция и торговля, а также экономическое и устойчивое развитие[10]. Президент Мирзиёев подтвердил приверженность страны продолжению переговоров с ЕС и диалога с ВТО, как ни странно, в своей речи о Евразийском экономическом союзе[11]. Ташкент намерен подписать СРПС уже в 2020 году[12].
Торговые преференции для устойчивого развития
Важная часть ECPA касается статуса ВСП +, подразумевающего принятие более существенных норм странами Центральной Азии. Вступления в ВСП + происходит по определённым строгим критериям: страна должна быть уязвимой, без диверсифицированных секторов экономики; уровень импорта из ЕС должен быть небольшим; страна должна ратифицировать 27 конвенций по правам человека и правам трудящихся, окружающей среде и другим социально значимым вопросам. Поскольку Кыргызстан уже пользуется ВСП +, а Казахстан и Туркменистан вышли из ВСП, ниже приведём кейсы Узбекистана и Таджикистана.
Так, в ответ на запрос правительства Таджикистана о подготовке возможного вступления в ВСП +, ЕС направил совместную техническую миссию от ГД по торговле и Представительства ЕС в Душанбе в феврале 2019 года[13]. Этот запрос может быть основан на расчетах Таджикистана, в соответствии с которыми при переходе на ВСП + Таджикистан может сэкономить до 1,8 млн. евро в год на пошлинах при экспорте товаров в ЕС, тогда как в стандартном ВСП экономия на пошлинах составляет 350 тысяч евро. Экспорт товаров из Таджикистана в Европу в 2018 году достиг 40 миллионов евро[14].
Узбекистан также ведет переговоры с Брюсселем по вопросу перехода на режим ВСП + в обмен на приверженность Узбекистана эффективно осуществить 27 международных конвенций[15]. Когда Узбекистан впервые выразил заинтересованность в участии в ВСП + в мае 2018 года, страна уже ратифицировала 25 из 27 конвенций. Чуть позже были ратифицированы оставшиеся 2 конвенции[16]: в мае 2019 года Ташкент ратифицировал Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях (вступила в силу с сентября 2019 года[17]), а в октябре 2019 года присоединился к Картахенскому протоколу по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии[18].
Интерес Узбекистана также объясняется стремлением наладить свой торговый баланс с ЕС: в 2018 году товарооборот со странами ЕС составил 3,73 миллиарда долларов США, а импорт — 3,4 миллиарда долларов США, почти в десять раз превысив экспорт — 0,33 миллиарда долларов. На сегодня Узбекистан присоединен к программе ВСП, согласно которой республика может экспортировать в ЕС 3000 товаров без таможенных пошлин и 3200 товаров по сниженным ставкам. Если страна получит статус ВСП +, она сможет импортировать более 6 200 товаров без пошлин[19]. Сам ЕС активно поддерживает работу по подготовке заявки Узбекистана на получение этого статуса и оказанию помощи узбекским поставщикам в выходе на рынки стран Союза[20].
Тем не менее, энтузиазм по поводу ВСП + падает при наблюдении первых лет Кыргызстана в качестве его бенефициара. Кыргызский экспорт в ЕС незначителен и составляет всего 5,4 процента от общего объема экспорта Кыргызстана (151 млн. Евро в 2017 году). Кыргызстан пока ещё меньше всего выигрывает среди 10 остальных стран, включенных в схему ВСП +, составляя 0,04 процента от общего объема экспорта этой группы. В 2017 году три четверти кыргызстанского экспорта в ЕС приходилось на один товар (золото) в то время, как только 3% всего экспорта страны в Европу обеспечивалось ВСП +, по сравнению с 88% в случае Пакистана. Общее использование преференций ВСП + для Кыргызстана в 2016 году составило 53%, оставляя достаточно большие возможности для улучшения положения[21]. Кроме того, скептицизм Таджикистана подтверждает ограниченное воздействие ВСП + на масштабы нищеты в сельских районах страны. Программа ВСП + не освобождает от тарифов, например, на пшеницу или хлопок, по-прежнему основную товарную культуру Таджикистана. Продукты, которые могут претендовать на льготы, такие как сухофрукты и орехи, растут в основном в северной части Согдийской области Таджикистана, самой процветающей области в стране, которая уже имеет широкий доступ к рынкам соседнего Узбекистана и Кыргызстана[22].
Указанные проблемы наводят на мысль о том, что стремления перейти на статус ВСП + с нулевыми тарифами для 66% товаров и даже приобретения этого статуса — недостаточно. Страны Центральной Азии всё стараются принять и внедрить международные нормы для получения льготного режима в торговле с ЕС, но реальная задача состоит в том, чтобы распознать соответствующий бизнес по этим преференциям и помочь ему адаптировать свою продукцию к стандартам ЕС.
Выводы
Для ЕС, обладающего нетрадиционной нормативной силой на международной арене в качестве своей главной особенности, Центральная Азия является регионом, где эту противоречивую силу можно проверить на эффективность. Находясь в непосредственной близости и в одном историческом и геополитическом пространстве со странами Восточного партнерства (ВоП), государства Центральной Азии наблюдают и осознают, что для получения выгоды от расширенного партнерства с Союзом страны ВоП внедряют нормы ЕС в различных сферах. Центральноазиатские элиты знают, что чем больше они обнародуют свои законодательства продвигаемыми ЕС международными нормами, тем больше готовность Брюсселя предложить помощь в целях развития и торговые преференции. Эта схема является главной целью нового поколения соглашений о партнерстве и сотрудничестве со странами региона — СРПС, которые сейчас находятся на разных уровнях развития с отдельными странами.
Использование ЕС торговых преференций в обмен на внедрение норм становится реальной властью в Центральной Азии, потому что страны региона демонстрируют свою готовность, которая может подкрепляться утомленностью от противостояния основных внешних игроков региона (геополитический «каприз» России и экономическое «влияние» Китая). Эти тенденции указывают на изменения в принципе взаимной незаинтересованности, преобладавшей в отношениях между ЕС и Центральной Азией за весь период его существования.
Несмотря на рвение стран Центральной Азии соблюдать международные/ЕС нормы для получения преференций, уровень выигрыша от них остается минимальным. Это связано с тем, что основными статьями центральноазиатского экспорта в ЕС являются сырье (нефть, газ, металлы), а не продукты с высокой добавленной стоимостью, на которые преференции и распространяются. Потому что основной целевой бенефициар – бизнес – недостаточно осведомлен о преимуществах, прилагаемых с преференциями, и / или не имеет возможности привести свою продукцию в соответствие с приемлемыми в ЕС стандартами. И страны Центральной Азии, и ЕС должны приложить совместные усилия для информирования соответствующих предприятий о преференциях и наращивании их потенциала в соответствии со стандартами ЕС. Одним из наиболее активных решений будет содействие созданию посреднических организаций, поскольку они могут одновременно проводить мероприятия как для информированности бизнеса, так и для наращивания его потенциала.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] EDA Annual Conference: key quotes. https://www.eda.europa.eu/home/12-01-31/EDA_Annual_Conference_key_quotes_morning_session
[2] Роль ЕС на международной арене https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/3637/The%20EU’s%20international%20roles 25 ноября 2019 г.
[3] Совместное коммюнике Европейского парламента и Совета. ЕС и Центральная Азия: новые возможности для более тесных партнерских отношений https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_the_eu_and_central_asia_-_new_opportunities_for_a_stronger_partnership.pdf
[4] Выводы совета по Новой Стратегии в ЦА https://www.consilium.europa.eu/media/39778/st10221-en19.pdf
[5] Четкий порядок вступления в силу соглашения между ЕС и Казахстаном https://www.euractiv.com/section/central-asia/news/clear-path-for-eu-kazakhstan-agreement-to-enter-into-full- силы /
[6] The EU’s new Central Asia strategy, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/633162/EPRS_BRI(2019)633162_EN.pdf
[7] Всеобщая схема преференций ЕС (ВСП) http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/august/tradoc_153732.pdf
[8] Первоначальное расширенное соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Кыргызской Республикой https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2046&title=EU-and-Kyrgyz-Republic-initial-Enhanced-Partnership-and-Cooperation-Agreement
[9] Обсуждение торговой части расширенного соглашения о партнерстве и сотрудничестве https://mift.uz/ru/news/brjusselda-kshbning-savdoga-tegishli-ismi-evropa-ittifoi-bilan-muokama-ilindi
[10] Узбекистан и ЕС провели первый раунд переговоров по расширенному соглашению о партнерстве и сотрудничестве https://eeas.europa.eu/delegations/uzbekistan/57807/uzbekistan-and-eu-held-first-round-negotiations-enhanced-partnership-and-cooperation-agreement_en
[11] Обращение президента Шавката Мирзиёева к Олий Мажлису http://uza.uz/en/politics/president-shavkat-mirziyoyev-s-address-to-the-oliy-majlis-25-01-2020
[12] Узбекистан намерен подписать новое соглашение о партнерстве с ЕС в 2020 году https://kun.uz/en/news/2019/10/04/uzbekistan-intends-to-sign-new-partnership-agreement-with-eu-in-2020
[13] ЕС и Таджикистан обсуждают дополнительные торговые преференции для Таджикистана https://eeas.europa.eu/delegations/tajikistan_en/58200/The%20EU%20and%20Tajikistan%20discuss%20additional%20trade%20preferences%20for%20Tajikistan 15 февраля 2019
[14] Эксперт: Таджикистан сэкономит 1,8 млн евро от перехода на стандарт GSP+ https://asiaplustj.info/ru/news/tajikistan/economic/20190620/ekspert-tadzhikistan-sekonomit-18-mln-evro-ot-perehoda-na-standart-gsp
[15] Европейский Союз и Узбекистан провели свое 15-е заседание Комитета сотрудничества https://eeas.europa.eu/delegations/un-new-york/46082/node/46082_ru 08 июня 2018 г.
[16] Ходжаев и Стипрайс обсудили помощь ЕС для вступления Узбекистана в ВТО https://kun.uz/ru/43395573 29 May 2018
[17] Узбекистан стал участником Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях https://mfa.uz/ru/press/news/2019/09/21152/
[18] Узбекистан присоединился к Картахенскому протоколу https://www.gazeta.uz/ru/2019/10/15/cartagena/
[19] Узбекистан хочет получить больше тарифных преференций Евросоюза https://www.spot.uz/ru/2018/05/23/eu-gsp/
[20] Делегация Узбекистана посетила Брюссель https://mift.uz/en/news/uzbekistans-delegation-visited-brussels- 15 ноября 2019 года
[21] Механизм специальных стимулов в интересах устойчивого развития и благого управления (ВСП +) Оценка Кыргызской Республики за период 2016-2017 гг. Https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/january/tradoc_156542.pdf
[22] Перспективы | ЕС должен учитывать разрыв в регионах Таджикистана https://eurasianet.org/perspectives-in-tajikistan-the-eu-must-mind-the-gap 6 июня 2019 г.