Анализ деятельности уходящего созыва парламента

«За период деятельности нынешнего парламента встроенные в государственную систему политические партии не превратились из машин по привлечению голосов во время выборов в организации, которые могут успешно функционировать между выборами, вести планомерную и эффективную коммуникацию со своим электоратом. Доверие к партиям, согласно опросам населения, в последние годы, то повышалось, то понижалось, но в среднем менее половины респондентов доверяли этому политическому институту», — отметил в статье, написанной специально для CABAR.asia, Медет Тюлегенов, руководитель департамента «Международная и сравнительная политика» в АУЦА (Кыргызстан, Бишкек).

Десятого ноября 2010 г. собрался на первое заседание парламент Кыргызстана, избранный по новой Конституции после достаточно обостренной борьбы на внеочередных парламентских выборах. Это означало не только конец институциональной неопределенности, но и начало некоторых надежд на переход к новой политической системе, в которой центральную роль будет играть парламент страны.

Парламенту Кыргызстана редко когда удавалось играть значительную роль в политике страны. После так называемого «легендарного парламента», который начал «золотой скандал», и который потенциально мог привести к импичменту Аскара Акаева, все президенты старались, так или иначе, приручить высший законодательный орган (хотя полностью сделать это им не удавалось). Менялась структура парламента с однопалатной на двухпалатную и наоборот, менялось количество депутатов, менялась избирательная система с мажоритарной на смешанную и на пропорциональную, вводились различные способы контроля доступа к выборам и того, как и для кого будут посчитаны голоса. Парламент нередко был институциональным прибежищем оппозиции, но почти никогда структурой, которая может по-серьезному влиять на политику страны.

Ситуация изменилась в определенной степени после 2010 г. с принятием новой конституции, закрепившей значительные полномочия за парламентом, и в связи с последствиями апрельских и июньских событий этого же года, которые повлияли на баланс сил среди различных политических групп, участвовавших в парламентских выборах осенью 2010 г. В 2015 году истекает срок деятельности этого парламента и этот пятилетний период в политической жизни страны знаменателен различными моментами.

Этот период был редким случаем конституционной стабильности, и самым длинным сроком, когда не вносились изменения в главный закон страны (до этого в среднем каждые два с половиной года он менялся). Это было временем, когда все политические игроки привыкали к работе в коалиционном большинстве, смены которого не приводили к  значительным кризисам. За это время случилось очень много протестных акций, но не было практически масштабных оппозиционных демонстраций, как бывало не раз до 2010 г.  Этот был период адаптации основных политических групп к новым правилам игры, заложенным в новой конституции.

Парламент был избран по конституции, принятой на референдуме летом 2010 г., и которая была фактически первой совершенно новой конституцией с момента принятия первой постсоветской конституции в 1993 г. В конституции заложены большие полномочия для парламента по законотворчеству, назначению и снятию правительства, и определению внутренней и внешней политик, в то время как президент утратил много из своих полномочий – законодательной инициативы, назначения и снятия правительства и права окончательного вето. Новая конституция сделала парламент очень привлекательным местом, чтобы участвовать в выборах практически любой ценой. Да и к тому же, действующая власть на момент выборов была очень слабой, что повышало субъективное восприятие шансов попасть в парламент для многих партий.

Парламент в 2010 г. был избран в отчаянной и беспрецедентной конкуренции. На выборах участвовало 29 политических партий, и в итоге пять партий, которые были избраны в Жогорку Кенеш, в общем набрали 37,5% голосов избирателей. Это обусловило слабую электоральную базу нового парламентского созыва. Однако, несмотря на это основные политические лидеры оказались в стенах парламента, и активность внепарламентской оппозиции практически все пять лет была довольно низкой.

Повышенная конкуренция частично была результатом слабости власти на тот момент, поскольку вчерашняя оппозиция, пришедшая к власти, не имела полноты власти, особенно после июньских событий 2010 г. Это и обусловило то, что партия «Ата-Журт», с небольшим отрывом, но все же занял больше мест в новом парламенте больше остальных партий. Слабость власти в предвыборный период создал достаточно большое окно возможностей для многих политиков, что привело не только к большому количеству партий, участвующих в выборах, но и к тому, что можно рассчитывать на победу партий, созданных фактически за несколько месяцев до выборов (как в случае с партиями «Ата-Журт» и «Республика»).

Заметного оживления партийного строительства после парламентских выборов замечено не было. Партии пока не становятся регулярно функционирующими организациями (по сообщениям налоговой инспекции за 2014 год 10 партий заплатили налоги на сумму 80 тысяч сом, т.е. около 1200 долларов США), и все еще остаются избирательными машинами, впадающими в спячку в межвыборный период. Хотя страна и прошла через вторые выборы по пропорциональной системе, но фактически в 2010 г. был первый опыт конкурентной борьбы партий, и он отличался от предыдущих выборов 2007 г., приведших к доминированию партии «Ак Жол» президента Курманбека Бакиева.

Алмазбек Атамбаев вышел из парламента, пробыв недолго депутатом, перейдя на должность премьера и спустя год став президентом. Это был практически первый случай прихода на президентскую позицию из парламента, что, в общем, потенциально позиционирует высший законодательный орган в качестве трамплина на пост президента в будущем. Период правления президента переходного периода Розы Отунбаевой в основном был нацелен на обеспечение шаткого баланса между ветвями власти. С приходом на президентский пост Алмазбека Атамбаева вопрос консолидации власти встал более остро. С одной стороны, были предпринят ряд действий по формальному закреплению координирующих полномочий президента, как, например, в случае принятия закона в 2012 г. «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики КР». С другой – после распада первой коалиции, возглавляемой партией «Ата-Журт», увеличилась возможность контролировать парламент через партию президента. К тому же, усиливающееся в последние годы давление на ряд депутатов через уголовные дела против них, также способствует усилению концентрации власти президентом. Этому же способствовали участившиеся случаи выхода депутатов из рядов фракций.

Парламент был очень активен в выполнении нормотворческих функций. Количество, как законопроектов, так и постановлений было достаточно большим для этого созыва.  Согласно недавнему (2015) отчету «Коалиции за демократию и гражданское общество» за период 2011-февраль 2015 гг. в общем числе законопроектов доля тех, что были инициированы правительством, составила 18,5%. Четыре из пяти всех обсуждаемых законопроектов были инициированы самими депутатами, что ставит под вопрос эффективность взаимодействия парламента, или точнее парламентского большинства, с назначенным им же правительством.

Количество принимаемых постановлений парламентом тоже было очень большим.

Если в среднем с 1990 по 2009 г Жогорку Кенеш производил в среднем около 450 постановлений в год, то после 2010 г это количество возросло до 930 постановлений в год. Это явилось отражением как изменения функций и полномочий согласно новой конституции, так и результатом изменившегося расклада сил после выборов и роста популизма в парламентской политике.

Наивысший пик активности парламент в производстве постановлений, а также в формировании различных временных депутатских комиссий пришелся на период первой коалиции. Если первая коалиция выпускала более 100 постановлений и учреждала более двух комиссий в месяц, то у четвертой коалиции эти показатели равняются чуть более 70 и 0,5. Вероятно, изначальная активность объяснялась недостатком опыта законотворческой работы и в целом активностью работы начала созыва. Также в определенной мере активность объясняется политическом противостоянием на первом этапе работы руководства парламента (возглавляемого представителем фракции «Ата-Журт») с бывшим временным правительством. Временные депутатские комиссии при первой коалиции формировались по вопросам: декретов Временного Правительства, политической оценки событий апреля-июня 2010 г., деятельности государственной резиденции Президента КР, по выступлению бывшего Генерального прокурора Байболова и т.д.  Тематика обсуждений варьировалась от изучения схем поставок топлива на авиабазу «Манас» до изменения флага страны. В общем, видна тенденция, при которой работа комиссий становится способом работы парламентской оппозиции. К примеру, «Ата Журт» будучи членом первой коалиции и имея своего депутата спикером парламента, не руководил никакими комиссиями, но начал это делать в последующих двух коалициях.

В то время как функции формирования политики в различных сферах государственного управления перетекали к президенту (чей аппарат фактически координировал создание Национальной стратегии устойчивого развития на 2013-2017 гг.), парламентская деятельность в основном выражалась в активизации законотворческой и контрольной  функций, нередко приобретавших черты политики популизма.

Подготовка к осенним выборам 2015 г. идет в достаточно необычных для Кыргызстана условиях. Это фактически первые выборы, которые будут проводиться, практически, по тем же правилам, что и предыдущие выборы. До этого всяким выборам предшествовало изменение – то избирательная система менялась с мажоритарной на смешанную и затем обратно на мажоритарную и в итоге на пропорциональную, то структура парламента с однопалатной на двухпалатную, или наоборот. Это также первые выборы, которые пока еще не предварялись изменением конституции, и нынешний парламент фактически первый, в течение созыва которого не менялся основной закон (хотя в настоящее время идут обсуждения о внесении изменений в конституцию страны). Таким образом, этот созыв был частью политической стабильности, которая выражалась неизменностью основных правил игры политики страны. И во многом, причины этого можно увидеть в новой политической системе, давшей парламенту новую роль и расширенные полномочия. Какие же уроки можно извлечь из первого и пока еще слишком свежего опыта функционирования парламента по новой системе.

Во-первых, договороспособность политических элит в стенах парламента оказалась достаточно высокой. Политическое противостояние и временами острое, имело место  и после 2010 г., однако в отличие от прошлых лет оно редко принимало формы острого уличного противоборства. Страна продолжала испытывать множество протестных акций, но редко какие из них организовывались политиками национального уровня и были масштабными. Исключениями являются демонстрация 3 октября 2012 г., организованная некоторыми лидерами партии «Ата-Журт», и вылившаяся в спонтанный поход к дому правительства и попытку проникнуть в него через забор. Или же многодневная блокада дороги сторонниками бывшего спикера от той же партии А. Кельдибекова в 2013 г., но эта и некоторые другие похожие акции протеста показали отсутствие поддержки среди оппозиционно настроенной элиты решать вопросы таким способом.

Парламентарии довольно быстро адаптировались к функционированию в рамках коалиций, которые возникали, распадались и тем не менее довольно быстро воссоздавались в новой конфигурации. С одной стороны, правила коалиционных объединений подталкивали депутатов к функционированию в рамках хотя бы формальных общих договоренностей. С другой стороны, деятельность практически всех депутатов стала достаточно автомизированной, и не возникало острой необходимости объединяться против кого-то (по фракционной или другой принадлежности). Эта необходимость не возникала даже когда антикоррупционная кампания президента начала одного за другим затрагивать ряд депутатов. И к этому еще можно добавить систему доступа к ресурсам при новой политической системе, которая позволяла депутатам самим уходить (ротация, в этой связи, у депутатского корпуса этого созыва довольно бoльшая) или кого-то назначать на должности в исполнительной или других структурах власти.

Во-вторых, проблема слабости политических партий никак не решилась в течение работы этого созыва. В 2010 г. были фактически первые  конкурентные выборы при пропорциональной избирательной системе, внедренной в 2007 г.  избирательные правила тогда изменили для выстраивания Бакиевым системы доминантной партии. Значимость партий возросла на следующих выборах. Выборы 2010 г. хотя и показали, что не обязательно заниматься долгосрочным партийным строительством (две из пяти прошедших в парламент партий были созданы буквально перед выборами), тем не менее, символически партии стали очень значимы.

Тем не менее, за период деятельности нынешнего парламента партии не превратились из машин по привлечению голосов во время выборов в организации, которые могут успешно функционировать между выборами. Доверие к партиям, согласно опросам населения, в последние годы, то повышалось, то понижалось и, тем не менее, оставалось в среднем менее половины респондентов доверяли этому политическому институту (согласно опросу 2015 г. меньше доверяли только милиции, избирательным комиссиям и судам).

В-третьих, эффективность выстраивания отношений с другими институтами власти (президентом, правительством и судебными органами) у этого созыва была невысокой. Отношения с президентом были сложными в период президентства Р.Отунбаевой, который совпал с лидерством в парламентской коалиции большинства фракции «Ата Журт», которая относилась к т.н. группе «реваншистов», противостоящих т.н. «революционерам» из Временного правительства. Этот период ознаменовался активностью, как фракции, так и парламента, по выпуску постановлений и созданию комиссий, которые бы закрепили бы новые властные полномочия законодательного органа. С приходом на президентский пост А.Атамбаева и последующими сменами коалиций, активность немного снизилась, и парламент так и не смог эффективно выполнять свои полномочия по определению внутренней и внешней политики, полномочия, которые формально и неформально перешли президенту. Отношения с правительством, назначаемым парламентом, также не способствовали повышению эффективности его работы, чему причиной были квотный принцип назначений, отсутствие ясных программ при его формировании, критериев оценки как кабинета в целом, так и отдельных его членов,  поверхностный и популистский характер исполнения парламентом контрольных функций и т.д.

В-четвертых, способность работы оппозиции по новым институциональным правилам себя в новых условиях не проявила. В новой конституции заложены определенные полномочия для функционирования оппозиции в парламенте, такие как: руководство важными комитетами (по вопросам бюджета и правопорядка), квоты на назначение в Центральную избирательную комиссию и в Совет по отбору судей. Однако хотя в двух первых коалициях по одной («Ата Мекен» и «Ата-Журт»), а в последующих двух по две фракции («Ата-Журт» и «Республика»), числились в оппозиции, оппозиция в парламенте не сыграла важной роли в парламентской политике. Хотя это и можно частично объяснить прессингом правоохранительных служб по отношению к ряду депутатов оппозиционных фракций, тем не менее, имеющиеся формальные полномочия оппозиции использовались больше в сиюминутных интересах, а не в программных интересах фракций при взаимоотношениях с коалицией большинства.

Сама оппозиционность в период с 2010 г. претерпела некоторые изменения. Контуры противостояния по линии «власть-оппозиция» оказались размытыми, поскольку изменился характер власти, она перестала быть формально четко централизованной. С 2012 г. неформально многие полномочия вернулись президенту, но поскольку «семейное правление» или  «монополизация власти» не могли, как раньше, стать объединяющими лозунгами у оппозиции наступили трудные времена. Противостояние на программном уровне тоже было невозможным, поскольку программные платформы во многом у партий коалиционного большинства и партий оппозиции не сильно отличались.

Подводя итог работы Жогорку Кенеша нынешнего созыва, можно отметить, что поиск им своего места в новой системе координат будет продолжен депутатами, которые будут избраны осенью 2015. Текущий созыв добился немалого, – содействовал сохранению политической стабильности в стране, заложил основы функционирования парламента по новым правилам (формирование коалиций, назначение правительства и т.д.), попытался понять принципы фракционной работы и т.д.  Но многое так и осталось недоделанным, и среди множества причин, одной из основных является время, которое требуется для политической элиты, которая становится выборными политиками, адаптироваться к новым правилам игры. В 2010 г. правила были новыми, а игроки во многом старыми. В 2015 – ситуация кардинально сильно в этом отношении не изменится, но есть вероятность того, что будет новое понимание того, каким должен быть парламент в новый системе координат.