Конфликты интересов в недропользовании Кыргызстана

«Предупреждая конфликтные ситуации, учитывая интересы заинтересованных сторон и гарантируя исполнение нормативных правовых актов, повысится приток инвестиций в горнодобывающую промышленность», — резюмирует эксперт Искендер Эратов в статье, специально для cabar.asia.

В соответствии с Программой Правительства Кыргызской Республики «Жаны доорго – кырк кадам», которая рассчитана на реализацию сорока шагов, направленных на развитие страны, горнодобывающая отрасль признается в качестве одной из самых привлекательных сфер для привлечения иностранных инвесторов[1]. Так, «Шаг 24» направлен на развитие горнодобывающей промышленности во всех направлениях: начиная от снижения проблем коррупции при предоставлении разрешительных документов, заканчивая усилиями по устранению конфликтов горнодобывающих предприятий с местным населением.

О значимости горнодобывающей отрасли для страны

Согласно общей страновой оценке Кыргызской Республики, частный сектор сегодня является основой экономики Кыргызстана[2]. Более 90% валовой продукции во всех ключевых отраслях экономики производится частными предприятиями. Согласно оценкам ЕБРР, доля частного сектора в ВВП Кыргызстана равна 75%. Частный сектор Кыргызстана, главным образом, состоит из микро-, малых и средних предприятий; крупных предприятий, которые сконцентрированы в отдельных отраслях экономики – горнодобывающей промышленности, связи, и ряде других производств.

 Рисунок 1. [3]

Как видно из рисунка 1, налоговые доходы республиканского бюджета от горнодобывающей промышленности, в том числе от месторождения Кумтор составляют значительную доходную часть бюджета.

Учитывая, что государственные доходы Кыргызстана на 76% обеспечиваются налоговыми поступлениями, то ощутимая часть как раз приходится на доходы от недропользования.

Вместе с тем, если в 2012 году объем иностранных инвестиций в сферу добычи полезных ископаемых составлял 76,8 млн. долларов США, то в 2016 году — 222,6 млн. долларов США, что говорит об увеличении почти в три раза. Такой прирост связан очевидной значимостью и интересом инвесторов в сфере горнодобывающей промышленности.

Рисунок 2. [4]

Несмотря на важность отрасли и ее финансирование,  недропользование в Кыргызской Республике осуществляется не совсем гладко, что подтверждается отдельными казусами.

Прецеденты в горнодобывающей отрасли Кыргызстана

Несмотря на большую значимость, становление сектора горнодобывающей промышленности вызывало и вызывает не мало споров. Так, увеличиваются конфликты между инвесторами – недропользователями с местным населением, а также между недропользователями, с одной стороны, и с государственными органами власти, органами местного самоуправления, с другой стороны. По сути, конфликты в сфере недропользования происходят на нескольких уровнях и с привлечением нескольких сторон конфликта.

В целях выработки алгоритма действий при возникновении конфликтных ситуаций в горнодобывающей сфере, выявлении причин, по заказу Государственного комитета энергетики, промышленности и недропользования КР 11 декабря 2017 года было подготовлено Руководство по управлению конфликтами в горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики[5]. В документе выделяются несколько причин конфликтов:

— беспокойство об экологическом ущербе;

— отсутствие площадок для постоянного общения и диалога между горнодобывающими компаниями и местным населением, пострадавшим от их операций;

— отсутствие осведомленности местных сообществ о возможностях и потенциальных последствиях, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых;

— восприятие как недобросовестной или неэтичной практики найма горнодобывающими компаниями сотрудников, не дающей преференций местным жителям;

— обеспокоенность отсутствием прозрачности в системе предоставления прав недропользования;

— отсутствие доверия к органам местного самоуправления в качестве посредников между горнодобывающими компаниями и местными сообществами.

На наш взгляд, особое внимание следует уделить вопросам беспокойства местного сообщества о получении своей доли от добычи полезных ископаемых, а также на последствиях от разработки месторождений на природную экосистему.

Подобные нерешенные проблемы создают большие барьеры для эффективного и полноценного недропользования, и тем самым отпугивают многих инвесторов. Ситуация усугубляется также малым кредитом доверия местного сообщества к государственным органам власти и органам местного самоуправления.

Рисунок 3[6]

Анализ отдельных прецедентов указывает на необходимость установления и укрепления коммуникативного моста между недропользователем и местным населением. Так, в 2012 году работники Full Gold Mining[7] бастовали и требовали повысить зарплату на 50%. В забастовке приняли участие работники-водители и сотрудники лаборатории. После переговоров руководство компании и работники договорились о повышении окладов на 30%. Общий фонд оплаты труда предприятие увеличило на 20 млн сомов. В 2014 году ОсОО Full Gold Mining обвинили в уклонении от уплаты налогов в особо крупном размере. Данный факт выявили Госслужба по борьбе с экономическими преступлениями (ГСБЭП) и Государственная налоговая служба. Причиненный ущерб бюджету «в результате преступных действий Full Gold Mining» был оценен в 1,16 млн. долларов США. Следственным управлением ГСБЭП возбуждено уголовное дело. Однако еще на стадии следствия разработчик признал свою вину и возместил ущерб в полном объеме[8].

Не обходится без эксцессов и работа на золоторудных месторождениях Кумтор и Джеруй. Так, в 2013 году вспыхнули массовые беспорядки на золоторудном месторождении «Кумтор» в Иссык-Кульской области. Протестующие требовали национализации предприятия и улучшения материальных условий, поднимались экологические проблемы. А месторождение Джеруй с 1992 года в общей сложности сменил больше десяти инвесторов.

Заключенные между иностранными инвесторами и правительством соглашения не были реализованы по разным причинам. Местные жители не раз выражали свое недовольство по поводу намерений властей разрабатывать месторождение Джеруй. В связи с этим в таласской области несколько раз проводились митинги с принятием резолюции против разработки месторождения Джеруй. Местное население считает, что если власти не выполнят их требования и разработка месторождения не будет отменена, они пойдут на крайние меры. В частности, опасения сельчан связаны с неудачным опытом Кумтора, который может повториться и на Джеруе. Кроме того, на примере работы золотодобывающей компании Centerra Gold Ltd, таласцы боятся, что российский инвестор не выдержит условий, прописанных в договоре. Также они выступают за сохранение экологии, опасаясь, что разработка месторождения нанесёт непоправимый урон природе региона[9].

Не утихают конфликты в горнодобывающей сфере и по сей день. Так, 11 апреля 2018 года произошли беспорядки в Тогуз Торо. В результате, пострадали несколько человек, сгорели помещения и некоторые единицы техники компании «Джи Эл Макмал Девелопинг»[10]. Местные жители выступают против строительства золотоизвлекательной фабрики. Отметим, что ситуация все еще не улажена, а государственные органы демонстрируют неспособность разрешить ситуацию.

Международный опыт

Мировая практика в сфере недропользования показывает отдельные эффективные методы по управлению конфликтов в указанной отрасли. Так, можно выделить такие способы как «Диалог за круглым столом», бесплатная телефонная «Горячая линия», «Многосторонняя комиссия по рассмотрению жалоб» и др.

К примеру, в Перу золотодобывающая компания «Минера Янакоча» имела серьезные конфликты с общинами, проживающими вблизи принадлежащей ей шахты. Причиной конфликта стал разлив ртути на дороге, проходящем через деревни. Население жаловалось, что «Минера Янакоча» наносит ущерб здоровью и условиям жизни в окрестных деревнях, а также на то, что шахта открыта без учета мнений общин. Так, были организованы заседания Круглого стола, участниками которого выступили представители частного сектора, Правительства, местных общин, неправительственного блока и др. При этом, подобные заседания проводятся ежемесячно. В результате была создана платформа для прозрачного, открытого, независимого и активного диалога между заинтересованными сторонами.

В Камеруне компания «Экссон Мобил» столкнулась с проблемой приобретения земли, где сложная система землепользования, т.е. на один и тот же земельный участок могли претендовать несколько человек. «Экссон Мобил» разработала специальную процедуру для определения лиц, имеющих право на компенсацию, и рассмотрения жалоб. Была создана многосторонняя комиссия с участием представителей правительства, старост деревень, традиционных лидеров, представителей компании «Экссон Мобил» и двух некоммерческих организаций, которые отбирались на конкурсной основе. Компанией проведена процедура разрешения вопросов (о выплате компенсации, охране окружающей среды, решении социальных задач) с каждой деревней. В случае отрицательного ответа, комиссия вырабатывала пути решения.

В Южно-Африканской Республике крупнейший в мире производитель платины компания «Лонмин» определила в качестве эффективного разрешения конфликтных ситуаций — бесплатную телефонную «горячую линию», которая позволяла общественности высказывать свои соображения или жалобы по поводу работы компании, особенно в том, что касается проблем экологии, охраны труда и здоровья, общинных проблем и вопросов безопасности[11].

Как видно из вышеперечисленных примеров, важное значение имеет именно четкая правовая регламентация отношений между недропользователями, местным сообществом и государством.

Правовое регулирование

В соответствии с ч.5 ст.12 Конституции Кыргызской Республики, недра наряду с другими природными объектами выступают исключительной собственностью Кыргызстана, и должны использоваться для сохранения единой экологической системы как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства[12].

Основные принципы государственной инвестиционной политики закреплены в Законе «Об инвестициях в Кыргызской Республике» от 27 марта 2003 года № 66, вторая глава которой посвящена законодательным гарантиям для инвесторов. В частности, устанавливается национальный режим экономической деятельности для иностранных инвесторов, свободное передвижение по стране, невмешательство в их экономическую деятельность со стороны государственных органов и органов местного самоуправления, гарантия вывоза или репатриации за пределами Кыргызстана инвестиционного имущества и информации, гарантия защиты от экспроприации инвестиций и возмещения убытков инвесторам, гарантия использования доходов и др[13].

П.7 ст. 9 Закона Кыргызской Республики «О недрах» предусматривает, что местные государственные администрации и органы местного самоуправления проводят работу среди местного населения с целью пресечения незаконного вмешательства в деятельность недропользователей. А в соответствии с ч.4 ст.52 указанного Закона, в случаях необоснованного прекращения права пользования недрами или приостановления работы по вине юридических, физических лиц и должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления экономический ущерб от вынужденного простоя возмещается недропользователю в судебном порядке в полном объеме за счет виновных лиц.

Следовательно, мы можем законодательно закреплять все новые полномочия и обязанности государственных органов, но без должного финансового обеспечения не можем говорить об эффективном исполнении данных положений.

Как видно, из правовой регламентации отдельных нормативных правовых актов, законодательство Кыргызской Республики устанавливает гарантии инвесторам. Однако, практика показывает, что отсутствуют должные механизмы реализации указанных актов. В Положении о порядке лицензирования недропользования, для рассмотрения вопросов, связанных с лицензированием недропользования, в Государственном комитете энергетики, промышленности и недропользования создается комиссия по вопросам лицензирования недропользования[14]. На наш взгляд, для действительного налаженного контакта между заинтересованными субъектами горнодобывающей промышленности, необходимо в указанную комиссию в обязательном порядке включать сотрудников как исполнительного, так и представительного органа местного самоуправления, на территории которого будет осуществляться недропользование, а также представителей местного сообщества, которые могут быть отобраны на общественных слушаниях.

Выводы и рекомендации

С учетом реалий и специфики, присущей Кыргызстану, можно сделать следующие рекомендации:

— проводить Правительству КР совместно с органами местного самоуправления и инвесторами общественные слушания и местные сходы перед началом недропользования;

— в Положение о порядке лицензирования недропользования внести п.23-1 и изложить его в следующей редакции:

«в состав Комиссии в обязательном порядке включаются представители местного сообщества, сотрудники исполнительного и представительного органа местного самоуправления»;

— проводить недропользователю, Правительству КР полную и открытую информационную политику – по трудоустройству местных жителей, экологической обстановке и др.;

— местным органам власти и недропользователю организовать бесплатную телефонную «Горячую линию»;

— образовать страховые фонды.

На наш взгляд, предупреждая конфликтные ситуации, учитывая интересы заинтересованных сторон и гарантируя исполнение нормативных правовых актов, повысится приток инвестиций в горнодобывающую промышленность, следовательно, улучшится и уровень жизни населения в целом.

Источники:

Автор: Искендер Эратов, независимый эксперт (Кыргызстан, Бишкек).

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции cabar.asia