«Женщины недостаточно представлены как на национальном, так и на местном уровне в Кыргызстане. Среди 21 члена кабинета министров представлены лишь несколько женщин, среди 40 акимов и 7 региональных полномочных представителей президента нет ни одной женщины. Женщин также нет среди 32 мэров городов страны», — пишет участница школы аналитики CABAR.asia Жылдыз Абдылдаева, в статье специально для CABAR.asia.
Кыргызстан взял на себя публичные обязательства по продвижению гендерного равенства на всех уровнях как в соответствии с международным, так и внутригосударственным законодательством. Несмотря на различные инициативы и специальные законодательные меры, женщины в Кыргызской Республике продолжают сталкиваться с серьезными проблемами в достижении политической представленности и руководящих должностей. В данной статье исследуются факторы, препятствующие участию женщин в политической жизни, несмотря на возможности, предоставляемые квотами.
Ситуация в Кыргызстане и роль законодательной базы
В 2005 году Кыргызстан был единственной страной в мире с нулевой представленностью женщин в парламенте, несмотря на равное избирательное право. Два года спустя на парламентских выборах впервые была принята политика избирательных квот в партийных списках, что способствовало увеличению числа женщин-депутатов. Однако ситуация на местном уровне свидетельствовала о неуклонном сокращении числа женщин-депутатов. Эксперты и представители гражданского общества прогнозировали, что если эта тенденция сохранится, то к 2028 году местные советы останутся без женщин.
В 2019 году правительство приняло новый закон, который обязал местные советы иметь квоту не менее 30 процентов женщин и гарантировал, что в случае назначения женщины-депутата на другую должность или ухода в отставку мандат получает следующая женщина-депутат из списка. В то время как квоты являются значительным улучшением, необходимы гораздо большие условия, чтобы женщины в Кыргызстане могли в полной мере участвовать в политических процессах.
Кыргызская Республика ратифицировала более 50 международных пактов, некоторые из которых непосредственно связаны с правами женщин и гендерным равенством, такие как Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Пекинская платформа действий по продвижению прав женщин.
Начало женского движения в стране можно отнести к 1995 году, когда группа кыргызских женщин впервые приняла участие в Пекинской всемирной конференции по положению женщин, а в последующие годы участвовала в различных государственных программах. Вслед за первой национальной программой страны «Аялзат», посвященной улучшению положения женщин в стране, правительство также приняло две национальные стратегии по достижению гендерного равенства на 2012–2020 годы и на 2021–2030 годы.
Тем не менее, несмотря на такую всеобъемлющую законодательную базу, обеспечение представленности женщин на различных уровнях общества, защита их законных интересов и реализация неотъемлемых прав человека остаются одними из самых насущных проблем страны.
В частности, наиболее серьезной проблемой остается отсутствие приверженности и политической воли со стороны страны для продвижения политики гендерного равенства на всех уровнях. Сильное и активное гражданское общество является движущей силой, формирующей изменения в законодательстве, касающихся прав женщин, домашнего насилия и других вопросов, а также улучшения государственной политики по гендерному равенству. В то время как международные организации, гражданское общество и эксперты по гендерным вопросам вносят ценный вклад в разработку национальных стратегий, национальных планов действий и гендерной политики, правительство просто принимает документы, связанные с гендерным равенством, чтобы угодить международному сообществу или частичному получению признания, не прибегая к их фактической реализации.
Анализ текущей ситуации в мире и в Кыргызстане
Согласно статистике структуры «ООН-женщины», женщины, составляющие половину населения мира, недостаточно представлены на всех уровнях принятия решений во всем мире. По состоянию на 1 января 2023 года данные из 136 стран показывают, что только 34 женщины занимают посты глав государств или правительств в 31 стране. Только в шести странах женщины составляют 50% или больше в одной или нижних палатах парламента, и только в 23 странах этот показатель достиг или превысил 40%. С 1995 года, когда этот показатель составлял 11%, глобальная представленность женщин в парламенте выросла лишь до 26,5%. Данные межпарламентского союза показывают, что хорошо продуманная политика квот сыграла решающую роль в расширении участия женщин в политической жизни, и в настоящее время политика квот действует более чем в 130 странах, и их число растет.
В региональном контексте две из пяти стран Центральной Азии – Кыргызстан и Узбекистан имеют 30-процентную гендерную квоту на парламентских выборах. В то время как доля женщин в парламенте Узбекистана увеличилась, количество женщин в Жогорку Кенеше Кыргызстана все еще ниже квоты. По состоянию на апрель 2021 года примерно 32% мест в Олий Мажлисе Узбекистана занимают женщины, по сравнению с 19 женщинами (21,1%) в парламенте Кыргызстана. К счастью, с введением квот в кенеши (советы) на местном уровне, на этот раз Кыргызстан смог увеличить количество женщин с 11% до 38% по данным ЦИК. Однако существующая тенденция указывает на то, что потребуется еще 130 лет для достижения гендерного равенства на высших постах власти и еще 46 лет для достижения гендерного паритета в парламентах во всем мире.
В разрезе страны, несмотря на увеличение общей доли женщин в 2021 году в парламенте (с 15,8% до 21,11%) и местных советах (с 11% до 38%), остаются существенные как институциональные, так и неформальные барьеры на пути женского лидерства в Кыргызстане. Патриархальные ценности и традиционные гендерные роли пронизывают многие аспекты современного кыргызского общества, делая женщин менее способными, чем мужчин, в осуществлении власти и приобретении опыта в общественной сфере. По состоянию на август 2022 года среди 21 члена Кабинета министров работают только две женщины-министра. Среди 90 парламентариев всего 19 женщин-депутатов. Среди 40 акимов (глав районов) и семи региональных полномочных представителей президента нет ни одной женщины. На политическом уровне только три из 21 политической партии, участвовавшей в выборах 2021 года, упомянули гендерно-чувствительные инициативы, а остальные не учитывали гендерные аспекты в своих предвыборных партийных платформах. Только две политические партии возглавлялись женщинами.
В Кыргызстане сильные женщины-лидеры и возглавляемые женщинами организации гражданского общества привели к значительным улучшениям. Среди основных достижений последних лет – изменения в Закон КР о домашнем насилии и гендерные квоты в законе о выборах. Женщины-парламентарии также сыграли решающую роль в продвижении и реализации закона, ужесточающего наказание за широко практикуемый обычай похищения невест в 2013 году. Женщины, а также гражданское общество, содействовали принятию закона о домашнем насилии в 2017 году. Это стало важным шагом для страны, так как закон установил конкретные положения, усиливающие полицейское и судебное реагирование и улучшающие защиту жертв домашнего насилия. Представленность женщин в парламенте также привела к обсуждению ранее табуированных тем, таких как домогательства в отношении женщин. В 2018 году Эльвира Сурабалдиева инициировала законопроект о правовом регулировании сексуальных и других форм домогательств в кыргызском обществе. Кроме того, существует множество других инициатив, возглавляемых женщинами, которые были выдвинуты и эффективно реализованы женщинами-руководителями и должностными лицами как на местном, так и на национальном уровне. Таким образом, все вышеизложенное демонстрирует положительный эффект присутствия голоса и взглядов женщин на различных уровнях общества и структурах государства.
Гендерные квоты: препятствия или преимущества?
После принятия законодательства, требующего гендерных квот, многие международные организации, организации гражданского общества, гендерные эксперты и активисты инициировали так называемые «школы лидерства» для женщин-кандидатов и лидеров. Одной из основных целей таких школ было повышение осведомленности о квотах и их последствиях, а также подготовка женщин к участию в выборах.
Хотя существует множество различных типов квот, в настоящее время в большинстве стран используются следующие три основные категории: 1: зарезервированные места (конституционные и/или законодательные), 2: квоты законных кандидатов (конституционные и/или законодательные) и 3: квоты политических партий (добровольные). Первая система квот предусмотрена национальным законодательством и обычно требует, чтобы женщины составляли определенный процент кандидатов или занимали определенное количество мест в законодательных органах. Следующие два типа квот, которые применяются к кандидатам, обычно устанавливают минимальную долю женщин в списках кандидатов либо в результате требования закона (тип 2), либо в результате положения, включенного в уставы конкретных партий (тип 3). В Кыргызстане применяются по крайней мере две из вышеупомянутых видов квоты, и женщин уже больше, чем когда-либо, среди членов советов местных органов власти.
Однако женщины сталкиваются с рядом трудностей на пути к тому, чтобы стать политическими лидерами. В Кыргызстане имеются данные о фактическом количестве женщин, занимающих различные политические и административные должности, но до текущего исследования ОБСЕ не уделялось особого внимания данным о насилии в отношении женщин в политике. Как сообщает доклад, «сексуальные домогательства в отношении женщин-политиков чрезвычайно распространены, при этом 97% всех респондентов сообщают, что им известно о таких случаях, и почти в трети случаев женщины непосредственно сталкивались с угрозами как формой психологического насилия».
Более того, несмотря на то, что женщины-лидеры становятся депутатами местных советов, они по-прежнему сталкиваются с серьезными проблемами при выполнении своих общественных обязанностей. Среди основных препятствий — отсутствие «коммуникативных навыков» у общественных лидеров (т. е. навыков лидерства, аргументации и публичных выступлений), а также недостаток теоретических знаний законодательства и его применения. Кроме того, такие факторы, как ограниченная профессиональная компетентность, неуверенность в себе и ограничительные социальные нормы, особенно в сельской местности, еще больше препятствуют их прогрессу. Это представляет трудности местным кыргызским женщинам-лидерам в заполнении пробелов в своих знаниях и лидерских способностях и мешает им эффективно и уверенно отбывать свой четырехлетний срок.
Все вышеупомянутые проблемы указывают на то, что, хотя квоты способствуют увеличению представленности женщин в политике, могут потребоваться дополнительные усилия для обеспечения качественного участия женщин в процессах принятия решений и общественной жизни, а также долгосрочной устойчивости результатов.
Вызовы для политического продвижения женщин
Несмотря на достижения, насилие в отношении женщин в политике, а также отсутствие лидерских навыков и «стеклянный потолок» препятствуют женщинам на пути к руководящим должностям или представленности в политике. Как указывалось ранее, женщины недопредставлены как на национальном, так и на местном уровне. В то время как среди 21 члена Кабинета министров представлены лишь несколько женщин, среди 40 акимов (руководителей районов) и 7 региональных полномочных представителей Президента нет ни одной женщины. Женщин также нет среди 32 мэров городов страны. Несмотря на большое количество женщин, занятых в органах местного самоуправления, только 22 из 452 муниципалитетов страны возглавляют женщины.
Вышеупомянутая статистика служит лишь для того, чтобы пролить свет на ситуацию в кыргызской политике. Хотя активное движение женщин по всей стране показывает, что женщины не сдаются и стремятся взять на себя активную руководящую роль и занимать важные руководящие должности, когда они достигают определенного уровня, их сдерживает «стеклянный потолок». Нынешняя система парламентских выборов в стране привела к недостаточной представленности женщин на руководящих должностях. Закон о выборах президента и депутатов Жогорку Кенеша требует квоты только для партийных списков, но не для выборов по одномандатным округам. Это означает, что политические партии могут включать женщин в свои списки для соблюдения требований законодательства, но не обязательно прилагают усилия для обеспечения гендерно-чувствительных предвыборных инициатив или будущей работы в качестве законодателей.
Кроме того, не существует системы квот для назначения женщин на государственные и муниципальные должности. Наиболее очевидный дисбаланс в представленности женщин и мужчин наблюдается на уровне политических должностей, где процент женщин составлял всего 24,3%, тогда как процент женщин на уровне административных должностей был выше и составлял 39,9% на 1 января 2021 года. При нынешних строгих требованиях в Законе «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» к потенциальным кандидатам, баллотирующимся на должность, практически невозможно обеспечить представленность женщин на руководящих должностях, поскольку закон намеренно «исключает» женщин с поста мэра или главы муниципалитета.
Однако надежда на будущее все же есть. Национальный план действий по достижению гендерного равенства в Кыргызской Республике (НПД) к 2030 году включают цель продвижения гендерного паритета в процессе принятия решений и расширения участия женщин в политической жизни. НПД на 2022–2024 годы включает меры по обеспечению гендерного паритета на государственных административных и муниципальных должностях с целью разработки специальных мер, в том числе квотирования. Эти усилия могут привести к более сбалансированной представленности женщин на руководящих должностях в будущем.
Рекомендации: готовясь к 2025 году
Для улучшения ситуации к предстоящим в 2025 году выборам необходимо принять ряд мер по продвижению гендерного равенства на политических и административных должностях. Возможно предпринять следующие меры:
- Провести гендерный анализ политических государственных, административных и муниципальных должностей для выявления сфер, в которых женщины недостаточно представлены, и принять меры по исправлению ситуации.
- Пересмотреть и/или отменить требования о найме женщин на должности глав АО и местных государственных администраций, которые в настоящее время ограничивают право женщин на эти должности.
- Установить 30-процентную квоту для женщин при избрании руководителей органов местного самоуправления и руководителей органов местного самоуправления (и обеспечить соблюдение этой квоты).
- Создать кадровый резерв на государственной и муниципальной службе в соответствии с принципами государственной гендерной политики для обеспечения возможности продвижения женщин по службе.
- Проанализировать недавний опыт участия женщин в избирательном процессе как на национальном, так и на муниципальном уровне, чтобы выявить препятствия на пути их политического участия и принять меры по их устранению.
- Оказывать помощь женщинам, избранным в парламент и местные советы, в развитии их навыков и демонстрации эффективного лидерства перед своими избирателями.
- Способствовать более позитивному восприятию женщин в политике через доступные и разнообразные социальные сети.
- Определить препятствия для участия женщин в политической жизни, проанализировав предыдущее участие женщин в избирательных процессах на национальном и местном уровнях.
- Обеспечить надлежащую подготовку женщин к предстоящим выборам, которые состоятся в 2025 году, предоставив им обучение и ресурсы для эффективной кампании.
- Внедрить политические стимулы для политических партий на национальном уровне, чтобы привлечь больше женщин к выдвижению кандидатур и избирательному процессу.
Важно признать, что системные, структурные и культурные нормы могут ограничивать права женщин в процессах принятия решений. Поэтому крайне важно решить эти вопросы, чтобы учесть все гендерные аспекты и создать инклюзивную политическую среду. Благодаря этим шагам можно обеспечить женщинам равные возможности для участия в политике и более значительную роль в процессах принятия решений.