Аналитик Навруз Каримов в статье для CABAR.asia рассматривает вопросы эффективности ОДКБ, анализирует устав и бюджет организации, пишет о преимуществах и недостатках от участия в этой организации.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Как НАТО, так и Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) работают по принципам устава ООН, имеют военные базы союзников на своей территории, борются с терроризмом, и считают вооруженное нападение на одного члена военно-политического блока агрессией по отношению ко всем странам-участницам. Подобные сходства дают повод рассматривать ОДКБ как организацию, образованную в противовес НАТО,[1] несмотря на то, что ещё в феврале 2009 года генеральный секретарь ОДКБ Николай Бордюжа опроверг это.[2]
ОДКБ охватывает фрагментарно лишь часть Центральной Азии, часть Южного Кавказа и Беларусь, а основным игроком, который взаимодействует с этими зонами является Россия. В отличие от Североатлантического договора за все время своего существования, ОДКБ ни разу не использовала свои миротворческие силы в каких-либо конфликтах.
В статье будут рассматриваться вопросы об эффективности ОДКБ: может ли ОДКБ решать задачи, которые определены в уставе? Почему она ни разу не вмешивалась ни в один вооружённый конфликт, в том числе и в войну за Нагорный Карабах, в которой участвовала Армения — член ОДКБ? Чтобы ответить на эти вопросы проанализируем устав и бюджет организации, военную мощь стран-участниц и их роль в ОДКБ, преимущества и недостатки от участия в этой организации. Будет проведена параллель между функциями и возможностями ОДКБ и НАТО.
Принцип невмешательства
В 2010 году во время ожесточенных межэтнических столкновений на юге Кыргызстана ОДКБ выбрала стратегию «бездействия». Впервые, Бишкек обратился с просьбой о помощи и получил отказ. Президент России Дмитрий Медведев объяснил[3] тогда, что критерием задействования миротворческих сил ОДКБ является нарушение границ государства-союзника другим государством, а во внутренних проблемах кыргызстанцев обвинил слабость и нежелание прежней власти “заниматься нуждами народа”. Во время третьей революции в Кыргызстане в октябре 2020 года ОДКБ также не стала вмешиваться в кризисную ситуацию, считая происходящие события внутренними делами Кыргызстана.
Во время эскалации конфликта в Нагорном Карабахе ОДКБ и МИД РФ заявили правительству Армении о том, что оборонительный потенциал организации не может быть использован для защиты союзника, потому что война развернулась не на её территории. Объясняется данное решение 5 статьей Устава ОДКБ,[4] в которой говорится, что организация придерживается принципа невмешательства во внутренние дела членов и обязана защищать союзников только в случае угроз от третьих стран или акторов. Ни кризис 2010 года в Кыргызстане, ни война за Нагорный Карабах под данную категорию не попали.
Армения в ОДКБ связана скорее двусторонними отношениями с Россией, чем с остальными членами организации. Дело в том, что представители центральноазиатских стран и Беларуси не воспринимают события, происходящие на Южном Кавказе угрозой для собственной безопасности. А для России пребывание в Армении важно для сохранения влияния на Кавказе. Поэтому для урегулирования конфликта Россия отправила в Нагорный Карабах именно свои миротворческие силы, которые сумели временно установить режим прекращения огня и организовать процесс обмена военнопленными.
Направление Россия-Армения в рамках ОДКБ сейчас находится в сложном положении, а помощь от России поступает лишь в виде посредничества и консультаций в попытках дипломатических переговоров между Ереваном и Баку. Возможно, отсутствие у России желания воевать за Армению также объясняется настороженностью правительства РФ к политикам, пришедшим к власти через «революцию». Более того, Н. Пашинян активно сотрудничал и с НАТО[5] по ряду проектов, но российское военно-политическое присутствие на территории Армении рассматривал как гарантию безопасности страны. Попытка армянского премьер-министра одновременно усидеть на двух стульях, конечно, не могла радовать Москву.
Россия как ядро ОДКБ
Если посмотреть на военный потенциал и расходы государств-членов ОДКБ, основным локомотивом организации является Россия.[6] Её долевой взнос для участия в ОДКБ в 2015 году составлял 50% от утверждённого бюджета, остальные 5 стран выплачивали всего 10% за участие в организации.[7] К слову, в НАТО распределение бюджета является более диверсифицированным,[8] мандат США составляет всего 16%, столько же выплачивает и Германия. Но из 30 стран-участниц военного блока более 50% бюджета покрывают всего 4 страны: США, Великобритания, Франция и Германия. Как видно, распределение финансовых обязательств в НАТО имеет более равномерный характер, по сравнению с ОДКБ.
Согласно официальным данным минфина Беларуси за 2020 год, Совет коллективной безопасности ОДКБ утвердил бюджет в размере 419,8 миллионов российских рублей, и доля Беларуси осталась неизменной — 10% от общего пула.[9] Аналогичных публикаций на сайте министерства финансов Республики Таджикистан не имеется. Тем не менее, можно предположить, что мандат Республики Таджикистан (и других государств-участников) в 2020 году также составлял 10% от утверждённого бюджета, то есть около 41 миллиона 980 тысяч рублей (~$566 тыс.).
Доля в размере 50% не смущает Москву, потому что ОДКБ позволяет России сохранять военно-политическое влияние в регионе. Благодаря 7 статье Устава ОДКБ, странам-участницам запрещается располагать на своих территориях иностранные военные базы без согласования с другими членами организации. Так как Россия – финансовый и военный костяк организации, а решения в ОДКБ принимаются методом консенсуса, то РФ фактически получает право наложить вето на расположение баз НАТО на территории стран-участниц ОДКБ.
России удобнее поддерживать стабильность в регионе имея базы в странах, которые граничат с ядерными державами. Армения граничит с Ираном; Казахстан, Таджикистан и Кыргызстан с Китаем. Таджикистан одновременно находится не так далеко от индийских границ и имеет удобное расположение для сдерживания террористов, которые мигрируют через афганскую границу. Территориальное расположение Беларуси имеет уникальную ценность для России, потому что Беларусь граничит со странами Североатлантического договора — Литвой и Польшей.
Что касается военной мощи стран ОДКБ, то она не сравнима с силами Североатлантического договора. Рассматривая потенциал ОДКБ, обычно имеют ввиду возможности только Российской Федерации, которая является ее единственным членом с иностранными военными базами и крупными объектами в Армении, Беларуси, Кыргызстане и Таджикистане. В 2020 году Россия по военной мощи заняла 2-е место из 138 среди стран, рассматриваемых для ежегодного обзора «Global Firepower».[10] То есть, в случае вооруженных конфликтов, России придётся рассчитывать только на свои силы.
Об этом говорит и доля российских солдат на территории ОДКБ. Численность армии стран-участниц ОДКБ – 1 миллион и 256 тысяч солдат, 80% из которых составляют российские военнослужащие.[11] В армии НАТО численность солдат составляет 3 миллиона и 462 тысяч человек, из них только 40% составляют американские военнослужащие.[12] Здесь можно рассмотреть зависимость организаций от крупных игроков, в НАТО страны-участницы зависят от США в два раза меньше, чем страны-участницы ОДКБ от России, что делает коллективные и организационные возможности ОДКБ слабее НАТО. Одной из причин может служить то, что НАТО постоянно пополняет свои ряды новыми участниками, а состав ОДКБ с момента принятия устава практически остаётся неизменным, не считая случай с Узбекистаном, который вошёл в организацию в 2006, но решил покинуть её в 2012 году.[13]
Что дает ОДКБ странам-участницам?
ОДКБ активно используется не как военно-политический блок, а как инфраструктура для торговли и льготной передачи военной техники и обучения солдат бывших союзных республик. Справедливо рассматривать её в качестве “трансферной организации” для перехода стран СНГ из советских военных стандартов на современные.
Например, долевой взнос Таджикистана в ОДКБ в 2020 году составлял около полмиллиона долларов, но только вооружений в 2019 году страна получила на сумму в десятки раз, превышающую её мандат: в феврале 2019 года Таджикистан получил вооружение и военную технику на 9 миллионов долларов,[14] а в конце октября того же года Россия передала Таджикистану военную помощь ещё на 5 миллионов долларов.[15] До 2025 года Россия обязалась инвестировать в таджикскую армию 200 миллионов долларов.[16] Инвестиции обычно представляют из себя списанное или устаревшее вооружение, которое охотно принимают в Таджикистане, потому что оно бесплатное. Государства-участники получают возможность закупать новое российское вооружение по внутренним льготным ценам. Активнее всего пользуются этим в основном Беларусь и Казахстан.
Страны-участницы взаимодействуют[17] для противостояния угрозам терроризма, экстремизма и незаконного оборота наркотических средств, которые возникают, в том числе и на границе с Афганистаном. С 2003 по 2019 года в рамках региональной операции ОДКБ «Канал» было изъято 385 тонн наркотиков, 14 тысяч единиц огнестрельного оружия и 392 единицы боеприпасов. ОДКБ пытается бороться с нелегальной миграцией и c 2008 по 2019 года в рамках операции «Нелегал» сумела выявить 1,5 миллиона нарушений миграционного законодательства, задержать 4 тысяч граждан, находившихся в нелегальном розыске, наложить штрафов на 90 миллионов долларов и возбудить более 13 тысяч уголовных дел.
В 2020 году прошли 2 военных учения Коллективных сил ОДКБ «Эшелон — 2020» и «Нерушимое братство — 2020». Военные учения при ОДКБ наряду с обменом информации и консультациями являются одними из главных механизмов сдерживания и предупреждения угроз безопасности. С 2009 года организация занимается защитой киберпространства и в рамках операции «ПРОКСИ» до конца 2019 года заблокировала 32 тысячи сайтов, в содержании которых обнаружены признаки преступной деятельности и на этой же основе возбудила 15 тысяч уголовных дел.
Несмотря на то, что региональные операции проводятся на регулярной основе («Канал», «Нелегал» и «ПРОКСИ»), наличие Коллективных сил оперативного реагирования, в ОДКБ неэффективно работают механизмы профилактики и предупреждения конфликтов. В частности, ОДКБ не смогла предупредить конфликт в Оше в 2010 году и спрогнозировать войну за Нагорный Карабах в 2020. За последние 18 лет организация придерживалась нейтралитета и не выступала в поддержку ни одной из сторон.
Участие России в ОДКБ формально подтверждает её право на господствующее влияние в регионе, а центральноазиатские страны-участницы ОДКБ таким образом получают политическую и военно-техническую поддержку.
За что критикуют ОДКБ?
Часть нормативных актов, принимаемых в ОДКБ, не имеет необходимых механизмов реализации. Например, в ОДКБ существует нормативная база для сотрудничества с международными организациями, но не прописаны механизмы её реализации. Из-за этого сотрудничество с международными организациями сегодня носит ограниченный характер.
Отсутствует единая стратегия реагирования государств ОДКБ на внутригосударственные и международные конфликты, из-за чего пострадала внутренняя политическая стабильность в евразийском регионе. Данный факт был признан и на заседании Совета коллективной безопасности ОДКБ 2 декабря 2020 года.[18]
Стоит отметить, что большинство произошедших вооружённых конфликтов в мире начиная с 1946 года носили внутригосударственный характер.[19] Принципы невмешательства ОДКБ во внутренние дела своих участниц оставляет нереализованным огромный потенциал организации. При этом часто страны сами не в состоянии решать внутригосударственные конфликты без посредников, а вмешательства ОДКБ и России не желают.
Наглядный пример — конфликт на таджикско-кыргызской границе, где периодически вспыхивают столкновения с пограничниками и приграничным населением. МИД Таджикистана отказалось от вмешательства третьих сторон в ситуацию, назвав «деятельность в области делимитации и демаркации государственных границ внутренним делом государств-участников ОДКБ».[20] Но этот конфликт уже несколько лет не может быть исчерпан в рамках двусторонних переговоров.
По сей день миротворческие силы ОДКБ ни разу не были задействованы в вооружённых конфликтах, поэтому невозможно оценить их реальную ценность. При этом численность войск в системе коллективной безопасности ОДКБ[21] к 2020 году составляет около 26 600 человек, что характеризует незначительный рост военной мощи Коллективных сил оперативного реагирования с начала их создания в 2009 году — тогда в КСОР числилось около 20 тысяч человек.[22]
В ОДКБ слабо проявляется сотрудничество в гуманитарной сфере, особенно в культурно-образовательном направлении, научной области и продвижении демократических ценностей. Это одна из главных причин отсутствия у ОДКБ позитивного миротворческого имиджа.
Недостаток исследовательских программ негативно влияет не только на бренд ОДКБ, но и на её продуктивность: наличие аналитических и прогностических функций, могли бы предотвращать эскалацию конфликтов в евразийском регионе и периодически предоставлять общественности полный отчёт о проделанной работе. Тогда, новые потенциальные участники возможно разглядели бы в ОДКБ важную и эффективную региональную структуру.
Вклад других стран-участниц в ОДКБ, в отличие от России, незначителен. Поэтому ОДКБ рассматривается как российская кормушка для стран Центральной Азии, Беларуси и Армении, взамен на расположение на этих территориях российской военной инфраструктуры.
Будут ли изменения в 2021 году?
2 декабря 2020 года на онлайн заседании Совета коллективной безопасности ОДКБ было принято заявление о формировании справедливого и устойчивого мироустройства, меняющего траекторию работы организации.[23] В заявлении подвергается мягкой критике обособленная конфронтационная работа международных организаций и влиятельных стран, которая приводила к конфликтам.
Члены Совета коллективной безопасности считают, что ощутимых результатов по достижению стабильности в мире можно добиться, объединив работу ОДКБ, СНГ, ШОС, ОБСЕ, НАТО и ЕС. Таким образом, организация смещает фокус с защиты только собственных интересов, на создание общего и неделимого пространства безопасности, где предлагается выстроить честный и прозрачный обмен информацией между сторонами. На фоне этого Владимир Путин и Александр Лукашенко предложили дать возможность странам, желающим поддерживать регулярные отношения с ОДКБ, получить статус наблюдателя и партнера.
Идея нового международного порядка опирается на принцип, схожий с ценностями ООН, — «безопасность каждого – это безопасность всех». Хотя ОДКБ признаёт, что процесс интеграции в “единый мировой организм” будет долгим и сложным, пока что подобные декларативные идеи выглядит утопически.
Примечательно, что Н.Пашинян за помощь в разрешении Карабахского конфликта поблагодарил не организацию, а конкретно Владимира Путина, потому что именно миротворческие силы России, а не ОДКБ смогли установить режим прекращения огня.
Таджикистан принял пост председателя ОДКБ и в 2021 году имеет право выдвинуть на повестку дня в первую очередь приоритетные для Душанбе вопросы, среди которых Эмомали Рахмон выделил:[24]
- Укрепление сотрудничества в военной и военно-технической сфере.
- Активизацию взаимодействия ОДКБ с международными и региональными организациями.
- Создание механизма для обеспечения медицинской и биологической безопасности стран-участниц.
Выводы и рекомендации
ОДКБ изначально создавалась для борьбы с новыми типами угроз – терроризмом, экстремизмом, наркотрафиком, незаконной миграцией и торговлей людьми. Но в организации до сих пор отсутствуют реально действующие механизмы для урегулирования современных конфликтов, как международных, так и внутригосударственных. Создание механизмов усилило бы потенциал организации в обеспечении региональной безопасности. Сегодня же эффективность деятельности ОДКБ и сотрудничества с Россией в военном плане небольшая.
В системе приоритетов безопасности необходимо поставить на передний план защиту от гибридных угроз и перераспределить бюджет организации в её пользу. Киберпространство должно мониториться и быть под защитой постоянно, а не только в рамках отдельных операций. Специалистам по защите киберпространства, как и военным подразделениям нужно проводить такие же учения по нахождению, обезвреживанию угроз и улучшению инфраструктуры.
В ОДКБ не развиты прогностические функции, их следует внести в устав, чтобы организация не только была готова реагировать на кризисные ситуации, но действовала на опережение. Используя превентивные и консультационные механизмы можно предотвратить эскалации конфликтов. Для решения данной задачи рекомендуем ОДКБ усилить сотрудничество в научной области и начать практику ежегодного регионального анализа и составления методик и рекомендаций для предотвращения новых угроз в системе безопасности ЦА, Беларуси и Армении. Этим могут заниматься уже утверждённый Научно-экспертный совет, Аналитическая ассоциация ОДКБ и независимые эксперты.
Безопасность и стабильность в регионе связана, в том числе со здоровым социально-экономическим климатом. Пандемия, сильно ударившая по мировой экономике и состоянию домохозяйств, может создать почву для увеличения наркоторговли и нелегальной миграции. Конечно, социальные вопросы не входят в повестку ОДКБ, но косвенно касаются основной её миссии. Для поддержания экономик и возвращения темпов развития на докризисные уровни ОДКБ может усилить сотрудничество с другими региональными организациями, как ЕАЭС, ШОС, и наладить отношения с Европейским Союзом.
Деятельность ОДКБ непрозрачна и вызывает вопросы в экспертных кругах. Создание имиджа эффективной и полезной организации потребует от ОДКБ не только проведения пиар-кампаний, но и выделения средств на гуманитарные программы. Также следует публиковать на официальных ресурсах организации часть документов, которые принимаются на заседаниях, в том числе об утверждении бюджета и запланированных расходах.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Новиков Андрей Вадимович. «Военно-политический потенциал ОДКБ как противовес политике НАТО» Austrian Journal of Humanities and Social Sciences, №. 3-4, 2016, стр. 74-77.
[2] “Вооружение для защиты. Странам, входящим в ОДКБ, помогут отразить агрессию”, ОДКБ, 16.02.2009, https://odkb-csto.org/news/smi/vooruzhenie_dlya_zashchity_stranam_vkhodyashchim_v_odkb_pomogut_otrazit_agressiyu/
[3] “Силы ОДКБ для стабилизации ситуации в Киргизии пока применяться не будут-Медведев”, Today, 11.06.2011, http://today.kz/news/mir/2010-06-11/61874-medvedev-3/.
[4] “Устав Организации Договора о коллективной безопасности”, 07.09.2002, ОДКБ, https://odkb-csto.org/documents/documents/ustav_organizatsii_dogovora_o_kollektivnoy_bezopasnosti_/
[5] “Пашинян: Армения не стремится в НАТО”, «МИР24» интернет-портал, 11.12.2018, https://mir24.tv/news/16339122/pashinyan-armeniya-ne-stremitsya-v-nato.
[6] “Об утверждении структуры расходов средств федерального бюджета, предусмотренных Минфину России на реализацию в 2015 году межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств (с изменениями на 16 декабря 2015 года)”, Правительство Российской Федерации, 10.02.2015, N 195-р, http://docs.cntd.ru/document/420252767.
[7] “О Бюджете Организации Договора о коллективной безопасности на 2015 год и о корректировке долевых взносов государств — членов ОДКБ на финансирование деятельности постоянно действующих рабочих органов ОДКБ на 2015 год”, Совет коллективной безопасности ОДКБ, 23.12.2014, http://continent-online.com/Document/?doc_id=36998266
[8] “NATO common-funded budgets and programmes cost share arrangements valid from 1 january 2021 to 31 december 2024”, НАТО, 2020, https://nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/5/pdf/200505-cost-shares-cb-mb-nisp-20-24.pdf
[9] “О финансовых аспектах сотрудничества в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)”, Министерство финансов Республики Беларусь, http://www.minfin.gov.by/upload/ministerstvo/cooperation/odkb.pdf.
[10] “2020 Military Strength Ranking”, Global Firepower, дата обращения к источнику: 07.01.2021, https://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp.
[11] Russia Military Strength (2020), Global Firepower, дата обращения к источнику: 07.01.2021, https://www.globalfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=russia.
[12] “United States Military Strength (2020)”, Global Firepower, Accessed: 07.01.2021, https://www.globalfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=united-states-of-america.
[13] “Сессия Совета коллективной безопасности 19 декабря 2012г.”, 20.12.2012, ОДКБ, https://odkb-csto.org/session/2012/session201212/?sphrase_id=66966.
[14]“Россия передала Таджикистану военную продукцию на 9 млн долларов (ФОТО)”, “МИР24” интернет-портал, 25.02.2019, https://mir24.tv/news/16349937/rossiya-peredala-tadzhikistanu-voennuyu-produkciyu-na-9-mln-dollarov.
[15] “Россия передала Таджикистану партию военной техники и вооружения на $5 млн”, Радио Озоди, 29.10.2019, https://rus.ozodi.org/a/30242289.html.
[16] Александр Хроленко, “Модернизация Вооруженных сил Таджикистана: проблемы и решения“, Sputnik, 28.05.2019, https://tj.sputniknews.ru/columnists/20190528/1029019608/tajikistan-modernizaciya-vooruzhennye-sily-problemy-reshenie.html
[17] “Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)” МИА «Россия сегодня», 03.03.2020, https://ria.ru/20191128/1561700756.html.
[18] Секретариат ОДКБ, “Сессия Совета коллективной безопасности ОДКБ в формате видеоконференции, 2 декабря 2020 года”, 02.12.2020, Youtube, https://youtu.be/JSFhHN8ATwY.
[19] Петтерссон, Тереза и Питер Валленштейн. “Armed Conflicts, 1946–2014.” Journal of Peace Research, том 52, № 4, июль 2015, стр. 536–550, doi:10.1177/0022343315595927.
[20] “Сообщение МИД Таджикистана в связи с заявлениями Министра иностранных дел России”, 29.05.2020, Министерство иностранных дел Республики Таджикистан, https://mfa.tj/ru/main/view/6038/soobshchenie-mid-tadzhikistana-v-svyazi-s-zayavleniyami-ministra-inostrannykh-del-rossii.
[21] “Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ”, Объединенный штаб ОДКБ, https://jscsto.odkb-csto.org/voennaya-sostavlyauschaya-odkb/ksorodkb.php.
[22] “Институт Партнерства и Наблюдательства”, ОДКБ. https://odkb-csto.org/institute.
[23] “ЗАЯВЛЕНИЕ Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности о формировании справедливого и устойчивого мироустройства”, 02.12.2020. ОДКБ. https://odkb-csto.org/documents/statements/zayavlenie-soveta-kollektivnoy-bezopasnosti-organizatsii-dogovora-o-kollektivnoy-bezopasnosti-o-form/
[24] “Участие в Совете коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности”, 02.12.2020. Президент Республики Таджикистан. http://president.tj/ru/node/24752.