«В новых названиях областей можно увидеть примордиалистский вектор в нациестроительстве. Изменения коснулись регионов, где доля государствообразующего этноса превышает половину. Однако, такие города как Павлодар и Петропавловск, за переименования которого уже много лет борются местные активисты, все еще остаются вне подобных реформ», – отмечает участница Школы аналитики CABAR.asia-2021 Камила Смагулова (Казахстан).
Послание президента: совершенствование административно-территориального устройства страны
16 марта 2022 года Президент Республики Казахстан Касым-Жомарт Токаев выступил с посланием народу Казахстана. Системные реформы, а также народное единство были упомянуты как фундаментальные ценности последующих изменений в стране. Глава государства также заявил о создании трех новых областей – Улытауской, Абайской и Жетысуской.
Важным заявлением было также то, что сильная парламентская республика на смену супер президентскому методу правления станет приоритетной, с последующим искоренением непотизма. Президент сделал акцент на экономических и образовательных реформах, а также формировании эффективной экосистемы на рынке труда.
Одной из глав послания было совершенствование региональной политики, как один из принципов слышащего государства, что связано с изменениями в административно-территориальном делении страны.
Региональная политика является одной из ключевых проблем для Казахстана. Примечательно, что несмотря на то, что Казахстан занимает наибольшую территорию среди стран Центральной Азии, его административное деление включает в себя меньшее количество единиц управления (областей, автономных областей и городов республиканского значения). К примеру, в Узбекистане, который меньше по территории примерно примерно в пять раз, существует 14 областей как было в Казахстане до марта 2022 года. Аналогично, стоит отметить, что количество административных единиц в соотношении с территорией в Кыргызстане, Таджикистане и Туркменистане выше, чем в Казахстане.
Данные собраны из следующих источников: http://www.stat.kg/ru/; https://stat.uz/ru/; https://www.stat.tj/ru; https://stat.gov.kz/official/industry/27/statistic/6; https://www.stat.gov.tm/statMumkinciligi
Изменения в административно-территориальном делении
Административное деление в Казахстане – трехуровневое. Изменения 2022 года произошли на первом уровне, который включает области и города республиканского значения. Ко второму уровню относятся районы в областях и городах республиканского значения, а также города областного значения. Акиматы сел, сельских и поселковых округов, городов районного и областного значения относятся к единицам административно-территориального деления третьего уровня.
Хронология изменения областей, 1930–2022 гг.:
- 1930 ⇒ Упразднение округов как административно-территориальных единиц Казахской АССР. Созданы следующие области – Актюбинская, Алма-атинская, Восточноказахская, Западноказахская, Карагандинская, Южноказахская.
- 1991 ⇒ Переименование областей после обретения независимости Республики Казахстан. Атырауская область (бывш.-Гурьевская), Акмолинская область (бывш.-Целиноградская), Алматинская область (бывш. – Алма-Атинская), Западно Казахстанская область (возвращенное название бывшей Уральской области), Южно- Казахстанская область (бывш.- Чимкентская).
- 1997 ⇒ Столица Казахстана перенесена из Алматы в Акмолу (бывш.-Астана, после 2019 г.- Нур-Султан). Упразднены Кокшетауская, Жезказганская, Семипалатинская, Тургайская и Талдыкорганская области. (Административно-территориальное деление по областям до 2018 года – см. рисунок ниже)
- 2018 ⇒ Город Шымкент получил статус города республиканского значения и не является частью Южно-Казахстанской области. Туркестан становится областным центром ЮКО. Сама область переименована в Туркестанскую, соответственно.
Административное деление Казахстана до 2018 года
Создание трех новых областей в 2022 году отсылает к административно-территориальному строю в период до 1997 года. Существенные изменения в делении на области произошли именно в этом году во время административно-территориальной реформы. Названной ранее Джезказганской области до 1997 г., в 2022 г. возвращается прежнее название, исключая оттуда Караганду. Название этой области в 2022 г. – Улытау. Талдыкорганская область до 1997 г. не была включена в Алматинскую, и город Талдыкурган (ныне-Талдыкорган) являлся областным центром. Подобная картина восстанавливается и получает название Жетысу (казахское название Семиречья). Семипалатинская область также будет восстановлена, как действовала с 1991 по 1997 г. Город Семипалатинск (ныне-Семей) становится административным центром, название область получает в честь поэта и общественного деятеля Абая Кунанбаева.
Данные меры правительство планирует завершить до конца первого полугодия.
Создание новых областей: почему сейчас?
Примечательно, что подобная трансформация происходит именно в турбулентный социально-политический период как для государства, так и для всего постсоветского пространства. Хотя вопрос своевременности и актуальности подобных реформ остается открытым, из очевидных причин можно выделить попытки властью восстановить имидж “слышащего” после событий кровавого января, а также во время войны в Украине. После январских событий общество мобилизовано намного больше, чем в 2011 и 2019 годах, что послужило отправной точкой повышения гражданского участия.
В нынешнем политическом контексте у народа растут требования к государственным институтам. Снижение репутации акиматов также может быть одним из подталкивающих факторов для подобных реформ. К примеру, ситуация когда бывший аким г. Алматы Бакытжан Сагинтаев не установил должной коммуникации с населением города во время январских событий вызвала волну возмущений, граждане требовали отставки и переизбрания нового акима. Аналогичная ситуация происходит в Восточно-Казахстанской области (г. Усть-Каменогорск), где население на протяжении долгого времени требует отставки городского акима Жаксылыка Омара.
Как известно, формирование новых акиматов и органов местного самоуправления может наложить еще большую нагрузку на систему государственного управления, соответственно возникает вопрос эффективного управления и финансирования новых областей.
Текущие проблемы административно-территориального строя
Одной из существующих проблем является отсутствие разработанного ранее документа о территориальном и административном развитии. “Стратегия территориального развития Республики до 2015 года” была утверждена Нурсултаном Назарбаевым в 2006 г. Однако, указом Н. А. Назарбаева стратегия утратила свою силу в 2011 году. Сразу после этого правительство приняло “Прогнозную схему территориально-пространственного развития страны до 2020 года”. Эксперты отмечали ее возможности в содействии повышения потенциала сел и моногородов. Отсутствие актуальных на сегодняшний день стратегий и концепций показывает, как теория отстает от практики управления и создает непонимание в мотивах подобного реформирования.
Данная стратегия 2006 г., в свою очередь, концентрировалась на внутриконтинентальной интеграции Казахстана. Н.А.Назарбаев отмечал потенциал превращения в “центральноазиатский узел” и выделял важность геополитической, а также геоэкономической интеграции. Однако, помимо экономических и географических возможностей, отдельным регионам для конкурентного развития также важны культурные, институциональные аспекты.
Направление вектора развития регионов на внешние границы, вероятно, могло повлиять на ослабленную межрегиональную интеграцию и низкое взаимодействие регионов между собой на сегодняшний день. Примером тому могут послужить протесты во время январских событий 2022 г., которые начались в западных регионах и после распространились на территорию всего государства. Неспособность к координации и межрегионального управления являлись усугубляющими факторами в установлении связи между областями, а также способами решения конфликта.
Касательно областей и регионов, помимо слабой децентрализации и межрегиональной координации, существует проблема неравномерного развития и экономической самостоятельности регионов. Области делятся на доноров и реципиентов. Подобное неравенство уменьшает самостоятельность в первую очередь тех областей, чей удельный вес в ВВП не превышает 3%. Подавляющее большинство регионов по-прежнему дотационные и нуждаются в средствах из государственного бюджета. Тройка самостоятельных регионов и городов остается прежней- Атырауская область, города Алматы и Нур-Султан.
Общественные тезисы
Предложенное президентом реформирование областей вызвало неоднозначную реакцию общественности. Возникают вопросы: что может дать подобное изменение развитию страны, помимо предполагаемой децентрализации и повышения самостоятельности регионов. Неизвестно какие именно данные были использованы для принятия подобных решений.
Жители Семея, Жезказгана, а также других городов, где ожидается переименование выражают в основном положительные отзывы. Обнадеживающим народ фактором является то, что Семей, как бывшая столица Алаш-Орды и один из исторических центров Казахстана, вновь получает статус областного центра после 1997 г.
Одной из главных причин трансформации областей президент назвал такие явления как городская агломерация вокруг крупных городов, как например, Алматы. В условиях, когда Талдыкорган становится областным центром новой Жетысуской области, трудовая миграция в крупные города действительно может снизиться. Токаев отметил, что «жители области сконцентрированы, в основном, вокруг этого города. Невозможно решать вопросы Узынагаша или же Талгара, находясь в городе Талдыкоргане». В положительной перспективе есть вероятность, что данные изменения повысят автономность регионов и будут способствовать их развитию. Однако, нет гарантий о том будут ли улучшены условия жизни жителей этих регионов и будут ли созданные новые рабочие места.
Создание новых областей: идеологические и национальные аспекты
В целом данные перемены можно рассматривать значимыми в качестве нового этапа нациестроительства, а также потенциальной десоветизации. Переименование областей, регионов и других населенных пунктов – естественный процесс за последние 30 лет независимости страны, как один из методов отхождения от советского прошлого. Однако, одновременное создание сразу трех областей с разными территориями и названиями – явление противоречивое, как с экономической, так и историко-идеологической точек зрения. С одной стороны, это можно расценить как попытку заявить народу о значимости и ценности самоопределения, национальной идентичности в условии нарастающего беспокойства на фоне январских событий и войны в Украине.
За последние десятилетия политика государства по нациестроительству была направлена на учет интересов государствообразующего этноса, как и во многих постсоветских странах. Это естественный продолжающийся процесс “казахизации” региональной политики, где преимущественно учитывают интересы государствообразующего этноса – казахов. Как упоминается в послании, “в вопросах консолидации общества, укрепления национальной идентичности большая роль отводится эффективному использованию исторического наследия и культурного потенциала страны”.
Однако, если рассмотреть три потенциальные области по отдельности, можно увидеть градацию интересов и осмысления данных решений через призму истории и нациестроительства. Одной из наиболее положительно принятых новостей можно назвать то, что Восточно-Казахстанская область разделилась и Семей станет новым областным центром Абайской области. По словам главы государства, “этот вопрос давно поднимали жители этого региона. Сейчас в этом регионе множество нерешенных проблем, очень изношена внутренняя инфраструктура”.
Если говорить о самом названии новой области, фигура Абая является символичной не только для Восточной части страны, а также для культурно-идеологической повестки последних лет независимости. Более того, Абай как канонизированная историческая личность редко вызывает противоречие в переосмыслении и его деятельности, по сравнению с другими общественными или политическими деятелями прошлого века. Тем не менее, прослеживается тенденция того, как в обществе становится важным воздвигать определенную личность в культовые масштабы.
Историческая повестка в независимом Казахстане, как и во многих странах с постсоветским наследием, определялась государством. Именно официальная повестка задавала вектор тому, какие личности могут быть использованы в формировании картины прошлого.
Аналогично с использованием имен, прозвучала инициатива о поддержки властей о переименовании города Капчагай в Алматинской области в Кунаев, в честь государственного деятеля, первого секретаря ЦК Компартии Казахстана Динмухамеда Ахмедовича Кунаева. Жители Казахстана запустили подписание петиции о переименовании. А 26 марта 2022 г. городской Маслихат объявил о принятии решения о переименовании. Из всех городов в стране, помимо Нур-Султана (ранее-Астаны), это может быть одним из наиболее обширных населенных пунктов с именем политических и общественных деятелей последних десятилетий. Можно предположить, что это связано с требованиями граждан о возвращении названия “Астана” столице государства, которые не были приняты правительством. Таким образом, в качестве альтернативы масштабного переименования, у правительства есть возможность институционально обозначить Кунаева как одну из ключевых фигур в истории страны.
Кунаев, как значимая и положительная политическая фигура прошлого века, превращается в некий общественный и идеологический миф об альтернативном Казахстане, который “мог бы быть”. В народе он славился как скромный руководитель, не связанный с коррупционной деятельностью. В условиях, когда президент Токаев проводит реформы по искоренению непотизма и так называемой клановой политики, подобный ход можно расценивать как начало новой управленческой эпохи с присущими ей изменениями не только во власти, но и в административно-территориальном делении.
Неизвестно точно какова доля капчигайцев среди подписавших петицию и насколько непосредственно петиция повлияла на государственное решение к подобной перемене. Но наиболее важно задаваться вопросом о том, какие экономические и социальные ресурсы будут нужны на переименования целого города, несмотря на преимущественно положительный отклик среди народа.
Название Жетысу (каз.Жетісу – Семиречье) также отсылает к истории прошлого века и тому, как важен был данный регион для культурных и творческих деятелей – акынов, писателей. Помимо возможного регулирования агломерации в данной области, Талдыкорган может также превратиться в регион с большой исторической важностью. К примеру, в городе есть музей им. Ильяса Джансугурова, классика казахской литературы, чья биография отражает большой пласт интеллигенции XX в актуальной к изучению на сегодняшний день.
В ситуации с созданием Улытауской (“Ұлы”- великая, “тау”- гора) области, центром которого будет Жезказган, меньше дебатов с точки зрения истории и идеологии, но больше требуемых ресурсов для развития региона. У города сейчас есть шанс на увеличение и эффективное распределение бюджета. Подобное переименование и трансформация при эффективном управлении, может увеличить как внутренний так и внешний (преимущественно региональный) поток туристов в регион.
В целом в новых названиях областей можно увидеть примордиалистский вектор в нациестроительстве. Изменения коснулись регионов, где доля государствообразующего этноса превышает половину. Однако, подобные реформы зачастую обходят северные регионы, граничащие с Россией. Тем не менее, запрос о переименовании в имена с национальным характером присутствует и набирает обороты. К примеру, жители городов Павлодар и Петропавловск на протяжении долгого времени требовали переименования городов в Ертіс и Қызылжар. 9 апреля активные граждане запустили петицию о переименовании, которую на данный момент подписали более 49 000 человек.
Меры о создании и реструктуризации новых областей можно назвать ответом государства на запрос о национальном, зачастую, основанным на этнических потребностях, самоопределении. В условиях войны в Украине и потенциальной миграции граждан соседних стран для народа важно сохранить свою национальную идентичность как на личном, общественном, так и на институциональном уровне. В растущем уровне моноэтничности государству важно пересматривать модели нациестроительства, одним из шагов к которому могла быть подобная трансформация. В послании президент Токаев, тем не менее, упоминает что “наш главный принцип «единство в многообразии» незыблем”. Поэтому гармоничное развитие межэтнических отношений всегда было и будет одним из магистральных направлений государственной политики Казахстана”. Потенциал формирования гражданской нации в таком случае остается спорным. Однако, это также можно расценить как политику государства в ответ на высказывания российских чиновников касательно принадлежности земель.
Заключение
При эффективном управлении существуют перспективы развития новых регионов, роста потенциала существующих и возможности децентрализации. Более того, это может показаться новым шагом в рамках политики формирования национальной идентичности. Однако, остаются вопросы о своевременности и дальнейшей судьбе тех регионов, которые лишились определенных населенных пунктов.
Перед предложением подобных мер важно проводить социологические опросы с открытыми и доступными данными, чтобы граждане могли отслеживать общее настроение и понимали картину того, почему создание новых областей является значимым стратегическим решением. Официальные нарративы о создании новых областей, переименовании населенных пунктов должны иметь более четкие и понятные гражданам обоснования. Актуально это также в условиях того, как после 2011 г., 2019 г., а также январских событий 2022 г. народу еще более важно быть услышанным и формировать общественную повестку. Несмотря на положительные мнения и светлые ожидания, существуют сомнения об успешности реализации данного проекта, влиянии реформы на развитие остальных областей.
Инициатива переименования и реформирования административно-территориальных единиц второго уровня может привести к развитию при условии эффективной работы политических институтов и качественном управлении. В ситуации политического и экономического кризиса такой ход имеет национальный символизм и идеологический характер. Тем не менее, необходимость распределения бюджета и ресурсов, избрание новых акимов может повлечь за собой дополнительные экономические последствия. Несмотря на содержательное, на первый взгляд, наполнение, есть риски того, что подобные реформы приведут лишь к смене вывески без решения существующих проблем.