«Наиболее сложные вопросы в обсуждении нового экологического кодекса в стенах парламента будут связаны с контраргументами со стороны крупного бизнеса», — отмечает казахстанский эксперт Елдос Абаканов в статье, специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Одним из ключевых трендов современного развития выступает ориентир на устойчивое развитие, предполагающее гармоничное развитие с точки зрения экологической, социальной и экономической составляющих. Мировое сообщество нацелено на «зеленую» трансформацию экономических процессов с прицелом на бережное отношение к окружающей среде. В 2020 г. главной темой Всемирного экономического форума в Давосе стала экология и весь комплекс связанных с ней проблем.
По данным Всемирного банка, страны Центральной Азии более подвержены к климатическим воздействиям. Эксперты АБР определили, что средний ущерб от воздействия со стороны климатических изменений в Центральной Азии к 2050 г. приблизится к 547 млн. долл. в год.
Нацеленность Казахстана на формирование экологически-ориентированной экономики закреплены в утвержденной в 2013 г. концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике». Для реализации амбициозных целей концепции были приняты ряд законов и подзаконных актов (об энергосбережении и повышении энергоэффективности, поддержки возобновляемых источников энергии и др). Также используются механизмы и инструменты экономического стимулирования.
Экокартина Казахстана
К концу 2020 г. ожидается доведение доли возобновляемой энерегетики до 3% (к 2030 г. – до 10%) и снижение энергоемкости ВВП до 25%, в 2019 г. доля переработки твердых бытовых отходов по республике составило 13,2%.
Несмотря на положительные секторальные результаты в направлении «зеленой экономики», в Казахстане все еще наблюдается достаточно критическая ситуация по экологической обстановке.
Состояние окружающей среды является относительно стабильным и не превышает установленные предельно-допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Но необходимо отметить, что ПДК по PM 2.5 (тонкодисперсные частицы) в Казахстане выше на 28,5% по установленным требованиям ВОЗ.
С целью ежегодного информирования населения о фактической экологической ситуации на территории Казахстана на основании статьи 166-1 Экологического кодекса Республики Казахстан разрабатывается Национальный доклад о состоянии окружающей среды и использования природных ресурсов.
В Национальном докладе отражены данные о качественной и количественной характеристике окружающей среды и природных ресурсов, экологической обстановке в регионах, антропогенном воздействии на окружающую среду, включая основные общественно-значимые экологические проблемы, реализацию государственной политики в области окружающей среды и использования природных ресурсов.
Так в 2018 г. выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников, по сравнению с 2017 г., увеличились на 3,8% и составили 2 446,7 тыс. тонн. Из общей доли основные объемы загрязняющих веществ в атмосферу приходятся на Павлодарскую область – 28%, Карагандинскую область – 24,01%, Атыраускую область – 7%, Актюбинскую область – 6,46% и Восточно-Казахстанскую область – 5,34%[1].
Необходимо учесть, что в 2018 г. в структуре ВВП доля промышленности составила порядка 30%. В динамике объемы производства горно-металлургической отрасли растут и с 2013 г. добыча металлургических руд выросла в 2 раза, а металлургической промышленности в 2,5 раза. Соответственно, экологическая обстановка в тех городах, где расположены промышленные объекты, индекс загрязнения воздуха находится на высоком уровне.
Вместе с тем в непромышленных городах страны также существует проблема загрязнения атмосферы. К примеру, по данным РГП «Казгидромета» в период с 2016-2019 г. основными загрязнителями атмосферного воздуха в Алматы, являются диоксид азота, диоксид серы, оксид углерода и взвешенные вещества. По итогам мониторинга 16 постами наблюдения экологическое состояние воздушного бассейна г. Алматы в 2019 г. составило значение «7», то есть относится к “высокому” уровню загрязнения.
В структуре заболеваемости населения доля болезней органов дыхания составляет 43,5%, и только по г. Нур-Султан количество случаев с болезнью органов дыхания с 2015 по 2016 гг. увеличилось на 44%[2].
В последние годы население все больше «физически» ощущает ухудшение состояния окружающей среды. В социальных сетях вызвали общественный резонанс такие экологические проблемы как «черный» снег в г. Темиртау, массовый мор рыб в г. Атырау и др.
Важно отметить, что благоприятное состояние окружающей среды обеспечивает экономическую устойчивость. Рассматривая влияние экологии на экономику, многие экономисты отталкиваются от экологической кривой Кузнеца, где ВВП увеличивается до определенного пика, не учитывая влияние экономических процессов на экологию, после идет спад в экономическом развитии.
По итогам исследования испанскими учеными 119 европейских городов выявлено что, факторы экологии напрямую воздействуют на экономический рост. По расчетам ученых экологические факторы определяют 20,2% прироста ВВП на душу населения.
В силу вышеизложенного, несомненным является факт того, что пересмотр механизмов экологического регулирования и контроля в сторону ужесточения и приведение законодательства в соответствие с лучшим международным опытом является своевременной мерой.
Что даст новая редакция экологического кодекса?
Действующий экологический кодекс в Казахстане был принят 9 января 2007 г., а последняя его редакция введена в действие в декабре 2019 г. К сожалению, внесенные за 12 летний период 75 поправок не создали необходимых условий для достижения поставленных целей по регулированию качества окружающей среды и установлению допустимого воздействия на нее, обеспечивающих экологическую безопасность, сохранение экологических систем и биологического разнообразия.
Новая редакция экологического кодекса Республики Казахстан разрабатывается во исполнение поручений Н. Назарбаева, озвученных в послании народу Казахстана «новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» от 10 января 2018 г.
Обоснованием необходимости реформирования экологического законодательства является проведенный экспертами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) глубокий анализ, где одним из четырех ключевых вопросов для успешного развития Казахстана в среднесрочный период является повышение эффективности экологического регулирования и приведение в соответствие действующего законодательства с критериями подхода ОЭСР.
В 2018 г. была утверждена Концепция нового экологического кодекса, а 24 декабря 2019 г. утвержденная редакция кодекса направлена для рассмотрения и принятия в парламент Республики Казахстан.
В рамках этого материала предлагается остановиться на некоторых основных новшествах экологического законодательства, которые окажут влияние на политико-экономические процессы в стране.
Вопрос переориентирования экологических поступлений
В рамках комплексного странового обзора эксперты ОЭСР обратили внимание на применение сборов за выдачу разрешения природоохранных органов на эмиссии в окружающую среду и штрафных санкций за нарушение экологических лимитов, как средство повышения доходов в казну, а не интегрированную систему предотвращения и контроля загрязнений в части экологических разрешений и требований соответствия. В международной практике средства, поступающие за загрязнение окружающей среды, направляются на ее восстановление.
На данный момент все поступления (от экологических платежей, платежей за эмиссии в окружающую среду, штрафов, компенсации нанесенного вреда окружающей среде, платежей за природопользование) не имеют целевой направленности. Ежегодно в республиканский и местный бюджет поступают средства в объеме порядка 110 млрд. тенге[3]. Однако, в связи с отсутствием целенаправленности экологических платежей, в некоторых регионах доля затрат на реализацию природоохранных мероприятий составляла не более 10%[4].
В обсуждаемой редакции кодекса определены нормы по 100% использованию местными исполнительными органами экологических платежей для реализации природоохранных мероприятий, согласно утвержденного перечня.
В проекте Кодекса также предусмотрено внедрение одного из древнейших принципов под названием «загрязнитель платит», который широко распространен и используется во всем мире, особенно в странах ОЭСР.
Основной посыл этого принципа – это стимулирование экологической осознанности у природопользователей, путем внедрения высоких плат за негативное воздействие. Внедрение принципа «загрязнитель платит» подразумевает под собой предотвращение или устранение причиненного экологического ущерба.
В случае установления факта экологического ущерба, уполномоченный орган в области охраны окружающей среды направляет на адрес нарушителя извещение о необходимости разработки и согласования с программы ремедиации. Ремедиацией представляет собой комплекс мероприятий по устранению экологического ущерба посредством восстановления, воспроизводства компонента природной среды, которому был причинен экологический ущерб, или, если экологический ущерб является полностью или частично непоправимым, замещением такого компонента природной среды. Восстановлением компонента окружающей среды признается достижение базового состояния нарушенного компонента природной среды.
Оценка воздействия на окружающую среду
В Казахстане в настоящее время действуют системы природоохранных разрешений, сформированные на основе распространённого ещё в СССР дифференцированного подхода к компонентам окружающей среды. Такие системы, как правило, малоэффективны, нередко сложны и противоречивы, недостаточно учитывают принцип защиты окружающей среды в целом и международные рекомендации, в частности, опыт Европейского Союза. Реформирование (оптимизация) разрешительной системы, сокращение административной нагрузки на бизнес, в том числе в области экологии проводится правительством Республики Казахстан на постоянной основе.
Согласно действующей редакции кодекса оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) является частью проектно-сметной документации и является достаточно формальной процедурой. Особенно в части проведения общественных слушаний и участия общественности в принятии решений. По оценкам ассоциации экологических организаций Казахстана в 2019 г., по сравнению с 2018, на 20% выросли нарушения при проведении общественных слушаний.
Проект кодекса предусматривает запрещение реализации намечаемой деятельности бизнесом, в том числе выдача экологического разрешения и предоставление земельного участка без предварительного проведения оценки воздействия на окружающую среду.
В процессе оценки воздействия на окружающую среду подлежат учету следующие виды воздействий: прямые воздействия; косвенные воздействия и кумулятивные воздействия – воздействия, возникающие в результате постоянно возрастающих негативных изменений в окружающей среде, вызываемых в совокупности прошлыми и существующими воздействиями антропогенного или природного характера, а также обоснованно предсказуемыми будущими воздействиями, сопровождающими осуществление намечаемой деятельности.
При разработке ОВОС обязательно учитывается мнение заинтересованной общественности, и проводятся общественные слушания и экспертные заседания, без одобрения которых невозможно реализовать проект. То есть, усилена роль общественности при приятии решений.
В проекте нового экологического кодекса все стадии ОВОС, начиная от подачи заявления и завершением процедуры, будут освещаться на сайтах уполномоченного министерства, а также местных исполнительных органов, к которым относится территория намечаемой деятельности и средствах массовой информации. Общественность сможет следить за всеми этапами ОВОС: выражать свое мнение, отстаивать его на законном уровне, а также видеть приняли ли его во внимание. Каждый этап ОВОС будет освещаться на вышеуказанных сайтах, а общественные слушания освещаться в масс медиа. Например, с момента подачи заявления на ОВОС у общественности есть 30 календарных дней для внесения замечаний и рекомендаций по проекту намечаемой деятельности, т.е. общественность может изначально не допустить проведение некачественного ОВОС, тем самым остановить негативную для окружающей среды.
Таким образом, можно говорить о том, что пересмотрен механизм ОВОС от «тотального» регулирования к целевому подходу — по степени опасности объекта. Еще одним новшеством является внедрение постпроектного анализа, который должен обеспечить качество разрабатываемых проектов.
Влияние кодекса на предприятия
Важным моментом в кодексе является вопроса перехода предприятий Казахстана на комплексное экологическое разрешение (КЭР) с использованием наилучших доступных технологий (далее — НДТ).
Как отмечено выше, экологический кодекс нацелен на применение лучших практик стран ОЭСР. В Европе использование инструмента КЭР и НДТ является наиболее действенным механизмом комплексного предотвращения загрязнения окружающей среды, минимизации и контроля негативного антропогенного воздействия на окружающую среду. Его внедрение начато более 20 лет назад и регулируется Директивой ЕС по промышленным выбросам – Industrial Emissions Directive (IED).
Основными критериями являются использование менее опасных веществ, малоотходных технологий, рециклинг веществ путем переработки отходов, сокращение потребления ресурсов и негативного воздействия на окружающую среду, снижение объемов эмиссии и др.
В редакции Кодекса для объектов 1 категории определены требования по обязательному переходу на КЭР. При внедрении НДТ промышленность освобождается от уплаты экологических платежей. Данные средства могут быть направлены на модернизацию предприятий, а в случае отказа экологические платежи будут увеличены в разы.
По мнению экспертов промышленной отрасли, переход на НДТ будет являться достаточно капиталоемким процессом и по 26 компаниям четырёх базовых отраслей экономики сумма может составить 16 триллионов тенге. Конечно, приведенные цифры сложно проверить, не исключено наличие оппонирующих доводов со стороны крупных предприятий по максимальному упрощению процедур при обсуждении кодекса в стенах парламента РК.
Для определения готовности секторов экономики к переходу на НДТ со стороны министерства экологии, геологии и природных ресурсов начата работа по технологическому аудиту базовых секторов экономики, по итогам которого будет начата разработка Справочников НДТ. В то же время предполагается, что с учетом переходного периода внедрение НДТ может затянуться до 15 лет.
Заповедная зона в Северном Приаралье
С середины прошлого века на территории Центральной Азии начаты процессы по нерациональному использованию водных ресурсов, что привело к возникновению крупнейшей экологической катастрофы Аральского моря. За менее чем 50 лет начался процесс интенсивного исчезновения целого моря. К сожалению, Арал потерял свое назначение как экономического, экологического и природного объекта.
Наиболее существенное проявление негативного воздействия вод на состояние экосистем бассейна обусловлено сокращением экологических попусков в низовьях реки Сырдарья, вызывающих деградацию озёрных и прудовых систем, естественных пойменных угодий, лугов и сенокосов.
На данный момент наблюдение за загрязнением поверхностных вод на территории Кызылординской области проводится на 2 водных объектах в реке Сырдарья и в Аральском море, качество которых оценивается как «умеренного уровня загрязнения». Высыхание Аральского моря является ярким примером экологической катастрофы, где до настоящего времени не до конца оценены размеры экологического и экономического ущерба наносимые Центральноазиатскому региону.
C начала 1960 года возрастающие антропогенные воздействия, т.е. интенсивное развитие ирригационного строительства способствовали, в конечном счете, возникновению проблемы Аральского моря. Так к 1987 г. общее понижение горизонта воды по сравнению с 1960 г. составило 13,31 м. Площадь водной поверхности за этот период снизилась с 66,1 тыс. км2 до 38,1 тыс. км2, а объем воды, соответственно, с 1064 до 375 км3 [5].
Усыхание Арала резко повлияло на климат региона, который стал более континентальным. Резко выросла солёность Большого Арала, что негативно сказалось на местной флоре и фауне. Были закрыты порты и остановлена деятельность рыбохозяйственных предприятий.
Проектом кодекса предусмотрен специальный раздел, касательно создания государственной заповедной зоны в Северном Приаралье, который включает все вопросы, связанные с определением ее границ, режимами пользования в заповедной зоне, общие экологические требования, мониторинг окружающей среды и много другое.
Учитывая, что государственная заповедная зона в Северном Приаралье еще не создана, считается целесообразным начать данную работу сейчас.
Изменение климата и низкоуглеродное развитие
Согласно Парижскому климатическому соглашению, низкоуглеродное развитие является основной моделью экономики. Страны-участники определяют свои вклады в достижение декларированной общей цели в индивидуальном порядке, пересматривают их раз в пять лет. Согласно отчетам, общие выбросы парниковых газов в Казахстане составили 346,15 млн. тонн СО2 экв[6].
В рамках Парижского соглашения Республика Казахстан заявила о безусловной цели снижения уровня выбросов парниковых газов на 15% до 2030 г. по отношению к базовому 1990 г. В целом за период с 1990 по 2017 гг. выбросы парниковых газов выросли в секторах промышленности и отходы на 24 % и 9% , соответственно.
В последние годы усиливается климатическая политика разных государств и интеграционных объединений. Внедряются пограничные компенсационные меры, а именно пограничный углеродный налог. С помощью пограничного компенсационного налога осуществляется выравнивание издержек на производство импортируемого и национального товара для сохранения конкурентоспособности последнего.
Немецкие эксперты привели расчеты по влиянию пограничного налога на выбросы углерода на примере алюминиевой отрасли. Так, импорт алюминия из Казахстана до 25% выше, чем из Китая[7]. Эти все примеры говорят о том, что Казахстану в срочном порядке необходимо диверсифицировать энергетический баланс с акцентом на развитие возобновляемых источников энергии. Необходимо отметить, что на данный момент проектом GIZ разрабатывается Стратегия низкоуглеродного развития до 2050 г.
Выводы
Как было отмечено, экологическая обстановка Казахстана требует срочных мер и реформирование экологического законодательства является своевременным. Принимая во внимание, что механизмы и регуляторные инструменты кодекса ориентированы на опыт стран ОЭСР, имеются большие надежды на ускорение модернизации промышленности Республики. По моему мнению, наиболее сложными вопросами в обсуждении кодекса в стенах парламента будут связаны с контраргументами со стороны крупного бизнеса, касательно экономической возможности внедрения наилучших доступных технологий и поиска «устраивающих» всех норм по налоговым стимулам и экономическим мерам.
В случае внедрения автоматической системы экологического мониторинга на крупных объектах, с одной стороны, общественность получит адекватную и своевременную экологическую информацию, с другой стороны, это позволит улучшить ответственность предприятий в повышении качества производственного экологического контроля.
В целом на данном этапе в разработке проекта экологического кодекса была проведена большая работа со стороны уполномоченного органа и рабочей группы. Несмотря на имеющиеся разногласия и опасения по некоторым нормам, как со стороны промышленности, экологов и иных заинтересованных сторон, необходимость реформирования экологического законодательства однозначна.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Национальный доклад о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов Республики Казахстан за 2018 год
[2] Статистический сборник «Здоровье населения Республики Казахстан и деятельность организаций здравоохранения в 2016 году». ТОО «Мединформ», С. 78.
[3] Отчет о суммах поступлений налогов и платежей в бюджет предприятий, организаций и граждан. www.kgd.gov.kz
[4] «Информация о поступлениях в бюджет от платы за эмиссии в окружающую среду и расходах бюджета на мероприятия по охране окружающей среды» Министерство экологии, геологии и природных ресурсов.
[5] «Аральское море и водохозяйственная политика в республиках Центральной Азии», авторы: Курбанбаев Е. Артыков О. Курбанбаев С., 2010 г.
[6] Национальный доклад Республики Казахстан о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг.
[7] Введение пограничного углеродного налога: Протекционистский торговый барьер или эффективная климатическая политика? Aurora Energy Research Limited