Конституционные реформы уже стали традиционными механизмами укрепления власти в Центральной Азии. В статье, специально для CABAR.asia, эксперт Светлана Дзарданова анализирует тактики и возможные сценарии транзита власти в Туркменистане.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
25 сентября – через год после того, как туркменский лидер озвучил свои планы по внесению изменений в основной документ страны, Халк Маслахаты (Народный совет) единодушно принял все предложенные поправки в Конституцию, открыв возможности для наследственной передачи власти в стране. Реформы происходят на фоне затяжного экономического кризиса, пандемии COVID-19, практически полной зависимости от китайских инвестиций и займов, а также отчуждения элит и растущих протестных настроений внутри страны и за ее пределами. Какие инструменты и тактики использует туркменское руководство, чтобы остаться у власти, какие последствия эти схемы будут иметь для выживания режима, региональных игроков, местных элит, государственных структур и населения страны?
Эпоха могущества и счастья закончилась?
Какое-то время огромные газовые запасы в сочетании с продвигаемой политикой невмешательства позволяли туркменскому лидеру успешно маневрировать между крупными региональными игроками и наслаждаться «эпохой могущества и счастья», в которую, по мнению самого президента, вступил Туркменистан и его народ.[1]
Однако с падением цен на сырье, начавшийся в 2017 году в стране экономический кризис быстро обнажил бездарное управление энергетическим сектором, коррупцию и кумовство, неспособность избежать зависимости и диверсифицировать маршруты, рынки сбыта и экономику в целом. Для местного населения ситуация ухудшалась постепенно, начиная с отмены бесплатного бензина в 2014 году, девальвации национальной валюты в 2015 году и введения ограничений на продажу иностранной валюты, а также на обналичивание средств. В условиях валютного дефицита Бердымухамедову пришлось искать способы пополнить казну для финансирования своих помпезных проектов, обязательства по которым были взяты еще в условиях относительного благополучия. Так например, V Азиатские игры в закрытых помещениях и по боевым искусствам, состоявшиеся в 2017 году, легли бременем также и на граждан, поскольку государство собирало «добровольные взносы», фактически удерживая часть зарплат государственных служащих.[2] Наконец, были отменены все действовавшие до этого социальные льготы, под предлогом процветающей экономики и, естественно, по многочисленным просьбам простых граждан, озвученных на одном из ежегодных заседаний Совета старейшин.
До недавнего времени у местных жителей была возможность заниматься челночной торговлей, выезжая за пределы страны, в основном в соседние Узбекистан и Казахстан, а также Турцию, продавая штучный товар, продукты питания, туркменский текстиль. Кроме небольшого заработка, им также удавалось снять в банкоматах деньги, что сложно было сделать дома.[3]
Вспышка COVID-19 только усугубила ситуацию: были закрыты сухопутные и морские границы, резко упали доходы населения и повысились цены на продовольствие.[4] Простых граждан больше не убеждают позитивно настроенные государственные СМИ, продолжающие упорно транслировать богатые урожаи, празднества и другие «доказательства» обещанного им изобилия и развития. А новости о том, что жители страны выстаивают длинные очереди, чтобы обналичить зарплату, запастись продуктами первой необходимости, включая яйца, хлеб, сахар и масло появляются в международной прессе с удручающей частотой.
Несмотря на то что независимые СМИ постоянно сообщают о росте числа инфекций и смертей, вызванных COVID-19 в Туркменистане, правительство страны продолжает отрицать очевидное, делая противоречивые заявления. Туркменистан неоднократно заявлял об отсутствии случаев заболевания коронавирусом, отдельных граждан даже штрафовали за ношение масок, чтобы избежать «неоправданной общественной паники».[5] Впоследствии были приняты, а затем и ужесточены профилактические меры, включая ограничение автобусного и приостановку пассажирского железнодорожного сообщения, введение обязательного масочного режима и социального дистанцирования для борьбы с вредоносной «пылью».
В результате урагана и наводнений в Лебапском и Марыйском велаятах летом этого года пострадали люди, были разрушены жилые дома и нанесен серьезный ущерб собственности и инфраструктуре[6], но эти трагические события (как и многие до них) [7] не привлекли внимания государственных СМИ, а полиция преследовала жителей, которые снимали или делились записями разрушений.[8]
Стремительный рост безработицы, только усугубившийся в период пандемии, нехватка наличных средств и базовых продовольственных продуктов, а также бездействие властей привели к усилению активности туркменской оппозиции, росту числа протестов за пределами и внутри страны. Представители туркменской оппозиции за рубежом пытались привлечь внимание к происходящему в стране, выходя на акции протеста в нескольких городах США, Турции и на Северном Кипре.
В стране отчаявшиеся люди тоже были вынуждены выйти на улицы, чтобы выразить недовольство сложившейся ситуацией. 13 мая около тысячи человек по разным оценкам вышли на протест в Туркменабаде, который стал одним из самых массовых протестов в истории независимого Туркменистана.[9] Также митинги прошли в Дашогузском велаяте и Мары. Более того, зафиксированы случаи распространения листовок и банкнот с антиправительственными высказываниями или призывами к протестам.[10]
Конституционная реформа
Хотя эти события не привели даже к малейшим изменениям в поведении Бердымухамедова на публике, он планомерно предпринимал шаги для сохранения и укрепления своей власти. Поправки в конституцию, принятые в 2008 и 2016 годах,[11] позволили Бердымухамедову взять под контроль природные ресурсы страны, повысить президентский срок с пяти до семи лет, а в 2016 году и вовсе отменить возрастной ценз, который ранее составлял 70 лет для исполнения обязанностей главы государства. Это фактически обеспечило ему пожизненное правление.
Одобренный недавно законопроект о внесении поправок в конституцию говорит о возможном изменении планов. Законопроект, который вступит в силу в январе 2021 года предлагает создание двухпалатного парламента, где роль верхней палаты отводится реанимированному Халк Маслахаты, а существующий в данный момент Меджлис станет нижней палатой. В документе также говорится, что президент может быть «досрочно освобождён от должности при невозможности выполнения им своих обязанностей по болезни».[12] При этом все бывшие президенты смогут рассчитывать на пожизненное членство в верхней палате.
Преследование и перестановки
Несмотря на изменения в подходах, можно с уверенностью сказать, что нынешнее руководство страны делает и будет делать все, чтобы удержать власть в своих руках. В своей работе «Когда рушатся авторитарные режимы» Андреа Кендалл-Тейлор и Эрика Франц подробно рассматривают варианты ухода лидеров авторитарных режимов: смещение «из-за действий и решений, принятых внутренними игроками режима, включая перевороты», в результате массовых волнений и революций и, наконец, в результате естественной смерти.[14] Бердымухамедов, похоже, хорошо осведомлен о таких возможностях и действует соответственно.
Унаследовав от прежней администрации все режимные преимущества статуса постоянного нейтралитета, Бердымухамедов сохранил привычный курс во внешней политике, что помогло держать как соседей по региону, так и международное сообщество на расстоянии вытянутой руки. Туркменистан избегает вступать в какие-либо военно-политические, и даже экономические союзы, часто предпочитая статус наблюдателя на различных международных платформах. Внутри страны Бердымухамедову также удалось значительно ослабить систему сдержек и противовесов государственной власти за счет кооптации элит, предоставления субсидий населению, вытеснения международных организаций, преследования местных и зарубежных СМИ и гражданских активистов, а также распределения власти и полномочий среди многочисленных членов семьи и клана. [15]
Активистов в Туркменистане постоянно преследуют и задерживают на основании надуманных и сфальсифицированных обвинений. Правозащитников и активистов за рубежом запугивают напрямую или через ближайших родственников и знакомых, проживающих в Туркменистане. Так, например, турецкую полицию предупредили о планируемом в Стамбуле 19 июля протесте, после чего они задержали 72 гражданина Туркменистана и впоследствии передали списки властям Туркменистана.[16] Одна из протестующих – Дурсултан Таганова стала новым лицом туркменского протестного движения, после того как провела в заключении около месяца и ей угрожали депортацией из-за просроченных документов. Таганова все же была освобождена и подала заявление о предоставлении убежища, когда ряд правозащитных международных организаций выразили обеспокоенность и призвали Турцию действовать в соответствии с международными обязательствами.[17] Туркменские власти преследуют родственников Тагановой проживающих в стране, а ее саму внесли в список «предателей родины» и объявили в межгосударственный розыск.[18] Хотя протесты, безусловно, помогают привлечь внимание международного сообщества к проблемам туркменского населения, они практически не влияют на сам режим, поскольку изолированность и ресурсы, которыми располагают туркменские власти, позволяют сдерживать и подавлять возможные протесты внутри страны, в том числе благодаря разветвленной структуре безопасности и правоохранительных органов. Поэтому на данном этапе, было бы наивно рассматривать протесты в качестве реальной угрозы для режима.
В вопросах контроля над экономической и политической элитой страны за пределами своего клана и укрепления своей власти, Бердымухамедов сильно полагается на правоохранителей и службы безопасности.[19] Отсутствие независимых СМИ и любых других неподконтрольных государству информационных и коммуникационных каналов, преследование журналистов и инакомыслящих уменьшает шансы возникновения жизнеспособного протестного движения внутри страны. Однако результаты исследования Андреи Кендалл-Тейлор и Эрики Франц показывают, что авторитарные правители должны опасаться скорее не разгневанных масс, а «инсайдеров режима». Взаимозависимость служб безопасности и президента создает проблемы баланса сил и делает Бердымухамедова уязвимым, поскольку у военных и высокопоставленных чинов в структуре национальной безопасности могут быть необходимые средства и связи для его отстранения от власти. Поэтому неудивительно, что он (как и его предшественник) любит кадровые перестановки и систематически прибегает к демонстративным унижениям, выговорам, увольнениям и арестам во всех секторах государственного управления. Такая тактика не позволяет «инсайдерам режима» объединяться.
В течение всего прошлого года Бердымухамедов целенаправленно преследовал представителей подвластных ему структур безопасности, начиная с министра внутренних дел Исгендера Муликова.[20] Непотопляемого ранее генерала (занимал пост с 2009 года), который обладал достаточной властью, сначала подвергли публичной обструкции и уволили 1 октября 2019 года прямо во время заседания, а позже арестовали и судили, предъявив обвинения в превышении должностных полномочий и во взяточничестве в особо крупных размерах. Бизнес и имущество бывшего министра было конфисковано в пользу государства. Продолжая зачистку в феврале этого года Бердымухамедов отправил в отставку главу министерства национальной безопасности Яылыма Бердиева.[21]
Таблица 1. Перестановки в секторе безопасности, период: октябрь 2019 года – октябрь 2020 года
В последние месяцы он был особенно недоволен министром внутренних дел Маметаном Чакыевым и главой Государственной таможенной службы Максатом Худайкулыевым, а также многими чиновниками сферы образования, энергетики и судебной системы.[22] Уже традиционно туркменское телевидение демонстрирует зрителям закованных в наручники бывших высокопоставленных чиновников, которые плачут и признают обвинения (обычно) в коррупции. Транслируя подобные признания по государственному телевидению, Бердымухамедов убивает двух зайцев одним выстрелом.[23] Прежде всего, это сигнал всем кто может замышлять против него заговор, что никто не застрахован от подобного развития событий, независимо от занимаемых постов, уровня приближенности и кажущегося иммунитета.[24] Во-вторых, он создает публичный образ незаменимого мудрого лидера, который посвящает все свое время и энергию построению процветающего общества и борется с бездарными и коррумпированными чиновниками.
Подготовка преемника
Параллельно с запугиванием и преследованием высших чинов власти Бердымухамедов открыл перед своим сыном Сердаром множество карьерных возможностей. Ранее высказывались предположения о том, что президент готовит в преемники своего внука Керимгулы, любимчика государственных каналов, музыкального напарника президента, участника многочисленных торжественных мероприятий, где он всегда появлялся с дедом. При этом до 2016 года сын президента, Сердар не был публичной фигурой и занимался бизнесом. Оставаясь вне политических радаров, Сердар окончил Дипломатическую академию МИД Российской Федерации, а затем программу Женевского центра политики безопасности (GCSP) в Швейцарии. После чего его политическая карьера развивалась стремительно, он занимал различные должности, представлял своего отца во время официальных зарубежных визитов и встреч с высокопоставленными лицами, занимая должность заместителя министра иностранных дел, а также попробовал себя в качестве главы Ахалского велаята. В феврале он возглавил созданное специально под него министерство промышленности и строительства и руководит строительством нового города, под которое президент выделил 1,5 млрд. долларов, несмотря на бушующий в стране кризис.[25] Таким образом, Сердар уже какое-то время продвигается как потенциальный преемник. К примеру, вначале 2018 года отец передал эстафетную палочку сыну во время спортивного мероприятия, что для местной прессы стало “символом преемственности поколений”.[26]
Учитывая неспокойную политическую и экономическую обстановку в стране, стратегия подготовки преемника оказалась мудрой и дальновидной. Смена власти в авторитарных режимах все еще напоминает погребальные традиции древнего Египта, когда смерть диктатора несет мрачные перспективы и для членов его семьи и окружения. Так, смерть узбекского лидера Ислама Каримова в сентябре 2016 года оставила членов его семьи с богатством, но не у дел. Учитывая историю смены власти в регионе (от смерти до революций, до исключительно редких выборов), наилучшим возможным сценарием для выживания режима Бердымухамедова является выдвижение Сердара пока его отец все еще жив и находится у власти, чтобы обеспечить мирный процесс и отсутствие каких-либо сюрпризов.
Сердар унаследует не только власть и имеющиеся ресурсы, но и многочисленные проблемы режима, которые ему в скором времени предстоит решать, такие как коррупция, экономический кризис и безработица, застой в экономике, сбои в работе систем здравоохранения и образования, и это далеко не полный список. Новый лидер может пытаться сохранить status quo во внутренней и внешней политике. Но есть шанс, что его вдохновит (весьма маловероятно) пример узбекского лидера Шавката Мирзиеева, который, несмотря на то, что является продуктом политической системы Каримова и был его премьер-министром в течение 13 лет, сумел привлечь международное внимание и инвестиции, открыв страну и демонстрируя пока лишь попытки либерализации рынка и системы. Например, многие отметили решение Шавката Мирзиеева открыть границы, снять ограничения на передвижение людей и товаров между Узбекистаном и соседними странами, а также упростить визовый режим, таким образом, привлекая в страну живые деньги и инвестиции. Однако имеющиеся пока данные указывают на то, что, хотя у молодого Бердымухамедова есть все необходимые ресурсы и навыки, чтобы проводить долгожданные реформы, велики шансы, что этим надеждам не суждено сбыться, как и в случае, когда международное сообщество поспешно возложило схожие надежды на Бердымухамедова старшего в начале его первого президентского срока.
Что дальше?
Туркменистан одна из самых репрессивных, коррумпированных, закрытых стран в мире, которую часто называют Северной Кореей Центральной Азии. Бердымухамедову до сих пор удавалось жестко контролировать элиты и население страны. Он находится у власти уже достаточно долго и был свидетелем разных вариантов смены режимов в регионе. Некоторые из них по понятным причинам могут ему показаться менее привлекательными, чем другие. И хотя тактики, используемые туркменскими властями для сохранения режима сложно назвать новыми или инновационными, они до сих пор неплохо справлялись со своей задачей. Внесение поправок в конституцию опробовали во всех государствах Центральной Азии, в некоторых случаях и не раз. А президент Таджикистана Эмомали Рахмон, судя по всему, также готовит своего сына в преемники. Бердымухамедов опасается формирования оппозиции и недолго держит людей на постах, чтобы они не имели возможности объединиться и действовать против него. Государственные назначения всегда несут в себе не только риски увольнения, но и тюремных сроков. Президент и его окружение контролируют все важные денежные потоки в стране и больше подотчетны китайским инвесторам, чем населению.
Многолетние попытки диверсификации, предпринимаемые Бердымухамедовым, привели лишь к замене России в качестве основного рынка сбыта туркменского газа на Китай, что в долгосрочной перспективе может быть даже опаснее для хрупкой экономики Туркменистана. Хотя Россия попыталась вернуть свое влияние, когда «Газпром» возобновил импорт туркменского газа в 2019 году после трехлетнего перерыва, Китай остается крупнейшим покупателем, часть доходов от сделок с которым, опять же возвращается Пекину в счет возмещения инфраструктурных кредитов. Это обеспечивает Китаю влияние в Туркменистане, которое он легко сохранит даже в случае режимных подвижек, не оставляя места региональному соперничеству (если оно все еще есть), если режиму не удастся добиться диверсификации и укрепить экономику.
Соседи, другие региональные игроки и мировое сообщество, скорее всего, также не придадут большого значения факту смены лидера, в том случае, если Бердымухамедов младший будет придерживаться выстроенного отцом курса. Те немногие международные организации, которым еще позволено работать в стране научились работать в соответствии с запросами властей и стараются сохранить имеющийся ограниченный доступ. Демократические реформы в стране маловероятны, и перспективы для местного населения остаются туманными, поскольку граждан страны лишили всех прав и свобод, обещая впереди экономическое чудо и благополучие, пока они фактически не утратили все механизмы выражения и реализации политической воли. Они уже привыкли к постоянно ухудшающимся условиям жизни и достаточно боятся власти, чтобы предпринимать хоть какие-то действия.
В подтверждение неутешительных выводов Андреи Кендалл-Тейлор и Эрики Франц о том, что диктаторы не так уязвимы перед лицом протеста, как ожидалось и чаще всего один авторитарный режим сменяется другим можно привести недавние примеры Беларуси и Кыргызстана, где активный политический протест пока не привел к желаемым результатам. Протесты либо подавляются с особой жестокостью, как это происходит в Беларуси – вполне возможный сценарий для Туркменистана, либо в результате протеста к власти приходят не менее авторитарные и коррумпированные управленцы, как в Кыргызстане. При этом вполне можно ожидать активную международную реакцию и поддержку, если в Туркменистане начнут происходить заметные положительные сдвиги.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Kilner, James, March 1, 2012 Turkmenistan declares an era of happiness, The Telegraph https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/turkmenistan/9115790/Turkmenistan-declares-an-era-of-happiness.html
[2] Pannier, Bruce. Turkmen Authorities Giveth and Turkmen Authorities Taketh Away, October 5, 2016 // http://www.eurasianet.org/node/80816.
[3] Turkmens Get By on Piecemeal Sales and Cash Withdrawals in Uzbekistan 31.07.2019 https://en.turkmen.news/spotlight/turkmen-sell-piecemeal-uzbekistan-cash-withdrawals/
[4] Руководство Туркменистана впервые официально заявило о коронавирусе, об отсутствии заболевания в стране и закрыло границы. February 26, 2020 https://rus.azathabar.com/a/30455618.html
[5] A visit by a delegation from the World Health Organization
ended in Turkmenistan http://theopinion.net/a-visit-by-a-delegation-from-the-world-health-organization-ended-in-turkmenistan?action=print
[6] Read more: https://www.hronikatm.com/2020/05/hurricane-that-happened/
[7] Туркменистан часто замалчивает или скрывает информацию о стихийных бедствиях, политических событиях, проблемах здравоохранения и т. д.
[8] Rachel Denber. Turkmenistan Government’s Deafening Silence After Hurricane
Storm Survivors Need Help, Not Censorship https://www.hrw.org/news/2020/05/04/turkmenistan-governments-deafening-silence-after-hurricane
[9] Больше информации по теме: https://rus.azattyq.org/a/analysis-a-troubled-government-and-rare-protests-in-turkmenistan/30620584.html
[10] https://turkmen.news/news/anti-berdimuhamedov-protest/
[11] Конституция Туркменистана, принятая 18 мая 1992 года, впоследствии менялась в 1995, 1999, 2003, 2006, 2008 и 2016 годах.
[12] См: http://turkmenistan.gov.tm/?id=20497
[13] Standish, Reid, Nazarbayev Is Giving Up Presidency, Not Power, in Kazakhstan, March 19, 2019 https://foreignpolicy.com/2019/03/19/nazarbayev-is-giving-up-presidency-not-power-in-kazakhstan/
[14] Andrea Kendall–Taylor & Erica Frantz (2014) How Autocracies Fall, The
Washington Quarterly, 37:1, 35-47, DOI
[15] В отличие от покойного Сапармурата Ниязова, у Бердымухамедова большая семья, члены которой задействованы как в управлении страной так и вовлечены в бизнес.
[16] Turkey hands over the list of Turkmen nationals who tried to hold a protest in Istanbul to the Turkmen authorities https://en.hronikatm.com/2020/09/turkey-hands-over-the-list-of-turkmen-nationals-who-tried-to-hold-a-protest-in-istanbul-to-the-turkmen-authorities/
[17] Turkey: Turkmen Activist Faces Deportation https://www.hrw.org/news/2020/10/12/turkey-turkmen-activist-faces-deportation
[18] The Turkmen authorities declare the activist Dursoltan Taganova “wanted” and persecute her relatives https://en.hronikatm.com/2020/10/the-turkmen-authorities-declare-the-activist-dursoltan-taganova-wanted-and-persecute-her-relatives/
[19] Сектор безопасности включает следующие службы и министерства: Служба безопасности президента, Министерство внутренних дел, Министерство национальной безопасности , Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Государственная миграционная служба, Государственная пограничная служба, Государственная таможенная служба, Государственный совет безопасности
[20] Искандер Муликов занимал эту должность с 2009 по 2019 год.
[21] Turkmen President Fires National Security Minister Weeks After Rebuke, February 13, 2020 https://www.rferl.org/a/authoritarian-turkmen-president-sacks-national-security-minister-weeks-after-rebuke/30432164.html
[22] См. например: https://rus.azathabar.com/a/30887102.html and https://eurasianet.org/turkmenistan-reprimands-galore
[23] Частые кадровые перестановки, выговоры, увольнения, а также трансляция раскаявшихся в тюрьме противников как инструмент сдерживания и контроля использовались еще Ниязовым, так что для Туркменистана это обычная практика.
[24] Pannier, Bruce. A Niyazov Classic Remade For Contemporary Turkmen State Television. October 7, 2019. https://www.rferl.org/a/a-niyazov-classic-remade-for-contemporary-turkmen-state-television/30203242.html
[25] Turkmen president promotes son to role of industry minister, February 8, 2020. https://www.reuters.com/article/us-turkmenistan-president-son/turkmen-president-promotes-son-to-role-of-industry-minister-idUSKBN2020AP
[26] Президент Гурбангулы Бердымухамедов принял участие в массовых спортивных акциях и открытии международного аэропорта, 26 февраля 2018 г. http://tdh.gov.tm/news/articles.aspx&article11505&cat11