Разработка новой избирательной системы – сложная задача, особенно в такой стране, как Узбекистан, где действует двухтуровая система (ДТС). Президент Мирзиёев предложил перейти к смешанной параллельной системе, и хотя это предложение получило определенное обсуждение, в обществе было относительно мало дискуссий по этому вопросу, и пока неясно, какие изменения повлечет за собой предлагаемая реформа. В статье Акрома Авезова (Узбекистан) для CABAR.asia предпринята попытка рассмотреть последствия этой реформы и предложить оптимальные компоненты для максимизации положительного эффекта от нового избирательного метода.
Что известно на сегодняшний день?
В настоящее время в Узбекистане для формирования законодательной палаты используется ДТС на основе мажоритарной формулы. Избирательная система основана на 150 одномандатных округах, где побеждает один кандидат, набравший большинство голосов в своем округе. В случае, если никто не набирает более 50 процентов голосов, проводится второй тур между двумя кандидатами, набравшими большинство голосов. В то время как в мире существует только десять других стран, которые применяют ДТС для национальных парламентов, эта избирательная схема чаще всего используется для выборов глав государств в президентских системах, как, например, в Узбекистане.
Предлагаемая система предполагает смешанную параллельную схему, в которой одна половина мест в парламенте распределяется по системе относительного большинства с одним победителем, а другая половина – по пропорциональной системе партийных списков. Главное различие между прошлой и предлагаемой системами заключается в том, что теперь индивидуальным кандидатам не обязательно получать большинство голосов, им достаточно получить больше голосов, чем их конкуренты. Таким образом, кандидат может стать членом парламента, набрав всего 25%, если все остальные кандидаты получат еще меньшую поддержку. В другой половине граждане голосуют за партийные списки, а не за отдельных кандидатов, и партии заполняют места в парламенте в соответствии со своей долей голосов.
Отсутствие четко сформулированных контуров реформы оставляет нам простор для предположений о потенциальных компонентах, которые могут быть включены в реформу. Для начала важно понять цели реформы, прежде чем двигаться дальше. Официальное обоснование реформы является повышение роли политических партий в социальном и политическом управлении, что в конечном итоге приведет к большей институционализации партий. Кроме того, существуют неотъемлемые функции избирательных систем, которые нельзя упускать. К ним относятся пропорциональность, сохранение или усовершенствование гендерных квот, а также усиление конкуренции между партиями. Исходя из этого, мы можем приступить к анализу.
Пропорциональность результатов
Прежде всего, идеальная пропорциональность подразумевает точное соответствие между долей голосов партии и ее местами в парламенте. Хотя достичь этого вряд ли возможно, любая диспропорциональность должна быть сведена к минимуму. Одним из способов решения этой задачи в предлагаемой системе является максимизация величины округа, то есть количества парламентариев, избранных от одного избирательного округа. Наиболее простым вариантом является создание единого общенационального избирательного округа, как в Кыргызской Республике. Такой подход позволяет существенно сократить количество потерянных голосов (голосов, не влияющих на распределение мандатов), поскольку избиратели выбирают из одного и того же пула кандидатов (т.е. партийных списков) независимо от места проживания. В результате каждый голос будет иметь одинаковый вес, что обеспечит более справедливое распределение мест в законодательной палате. Обеспечивая пропорциональность, новая система будет отражать предпочтения электората, и поддерживать большую легитимность и представительность в парламенте.
Кроме того, важно четко определить правила выбора кандидатов, которые получат место после того, как партия получит свою долю. Таким образом, в данной статье предлагается использовать систему закрытого списка, которая требует от партий представить список кандидатов в строгом заранее определенном порядке, который определит распределение мест между однопартийцами. В этом случае партии будут обязаны объявлять свой окончательный и неизменный список заблаговременно до дня выборов, чтобы граждане, имеющие право голоса, могли ознакомиться со списками до того, как отдать свой голос. Кроме того, новый закон должен предусмотреть, что кандидаты, включенные в партийный список, не могут баллотироваться в качестве индивидуального кандидата на мажоритарной части выборов и наоборот. Это решение будет препятствовать партиям размещать в своих списках индивидуально популярных кандидатов и проводить избирательную кампанию как более единый организм, а значит, будет способствовать достижению главной официальной цели реформы.
Рисунок 1. Различия между бюллетенями по системе закрытого и открытого списка
Примечание: Это примеры бюллетеней в системах с закрытым и открытым списком. Если слева избиратель выбирает только партию, то справа он может выбрать своих предпочитаемых кандидатов и внутри партии. Приведенный выше рисунок создан автором на основе книги “Проектирование избирательных систем: Новый международный справочник IDEA и общедоступной информации о политических партиях в Узбекистане.
Гендерные квоты
Система закрытых списков также способствует реализации законодательно установленных гендерных квот для кандидатов, которые имеют решающее значение для продвижения гендерного паритета в политике. Хотя действующий избирательный кодекс уже предусматривает 30-процентную квоту для женщин, новая система должна сохранить и даже усовершенствовать это положение для более эффективной реализации. Например, для того чтобы партии не могли помещать кандидатов-женщин в конец списка, квоты для кандидатов должны сопровождаться правилами ранжирования. Распространенной практикой является обязательство партий чередовать кандидатов-мужчин и кандидатов-женщин на каждой третьей позиции в списке, что обеспечивает размещение кандидатов-женщин на более конкурентоспособных позициях. Кроме того, пример Кыргызстана до 2019 года показал, что даже если партии следуют правилам квотирования до и во время выборов, они могут уклоняться от них в процессе распределения мест. Таким образом, необходимо внедрить правила замены, чтобы гарантировать, что если член партии снимает свою кандидатуру после получения места, его заменяют представителем того же пола. И последнее, но не менее важное: при обсуждении квот на кандидатов важно использовать гендерно-нейтральные формулировки, поскольку они призваны увеличить гендерное разнообразие в политике, от чего выигрывают все члены общества.
Электоральный порог
Законодательный избирательный порог – еще один компонент пропорциональных формул, на который стоит обратить внимание. Порог – это минимальная доля голосов, которую партии должны набрать, чтобы получить право на места в парламенте. Таким образом, законодательные мандаты распределяются только между партиями, достигшими порога, оставляя без представительства тех, кто не дотягивает до установленной законом планки. Очевидно, что уровень порога существенно влияет на эффективное количество партий, уменьшая или увеличивая фрагментацию в законодательном органе. Считается, что более высокий порог в пределах 5-9% предотвращает фрагментацию в парламенте и наиболее эффективен в условиях большого количества зарегистрированных партий, как в Кыргызской Республике. В то время как более низкий порог до 3%, вероятно, будет благоприятствовать более мелким партиям, не приводя к крайней фрагментации. Учитывая тот факт, что в настоящее время в Узбекистане зарегистрировано всего пять политических партий и нет никаких видимых перспектив ослабления правил регистрации новых партий, национальный порог в 3% или полное отсутствие порога представляется разумным вариантом. Это предложение также соответствует рекомендации ПАСЕ (Парламентской Ассамблеи Совета Европы). Верхняя часть формы
Законодательный избирательный порог может иметь и другую форму. Например, избирательная система Кыргызской Республики до внесения изменений в избирательный кодекс в 2020 году включала региональный избирательный порог в 0,7%. То есть, в дополнение к порогу на национальном уровне, для получения парламентских мандатов партиям необходимо преодолеть определенную долю голосов в каждом регионе. Основная цель этого правила – избежать появления региональных партий, которые стремятся представлять интересы только граждан некоторых регионов страны. Хотя такой порог, безусловно, способствует диспропорциональности результатов выборов, в Законе о политических партиях уже существуют положения, выполняющие ту же функцию. Для регистрации политической партии необходимо собрать 20 000 подписей не менее чем в 8 регионах Узбекистана, при этом не более 15% подписей должны быть получены из какого-либо одного региона. Таким образом, юридический порог, основанный на географической привязке, станет чрезмерным бременем для небольших партий с относительно узким электоратом.
Тем не менее, принимая во внимание возможность принятия законодательного избирательного порога на национальном или провинциальном уровне, необходимо также рассмотреть нормы, регулирующие процессы выдвижения кандидатов политическими партиями. Новая система должна позволить зарегистрированным политическим партиям баллотироваться в качестве коалиций. Это положение позволит политическим партиям с пересекающимися избирательными базами объединить усилия, чтобы увеличить свои шансы на получение представительства в законодательной палате.
Проблемы существующей системы
Завершив анализ формальных правил и их возможных последствий на основе существующих исследований электоральных конструкций, необходимо напомнить, что законодательная палата Узбекистана все еще сохраняет роль условного штампа. Более того, ни одни парламентские выборы за годы независимости еще не соответствовали международным демократическим стандартам честности и прозрачности. Такие крупные международные институты, как ОБСЕ отметили некоторые положительные сдвиги в проведении выборов, но по-прежнему скептически относятся к подлинной конкуренции и плюрализму выбора в избирательном бюллетене. Таким образом, хорошо продуманная избирательная система в Узбекистане может стать прочным фундаментом для построения надежной партийной системы только при условии, что политические партии и парламент начнут действовать де-факто как независимая ветвь власти..
Таблица 1. Распределение мест на парламентских выборах 2019 года
Источник: Заключительный отчет миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами о парламентских выборах 2019 года в Узбекистане
Кроме того, несмотря на значительную финансовую и техническую поддержку со стороны правительства, официально зарегистрированные политические партии не смогли завоевать доверие граждан. Согласно последней имеющейся информации, пять партий насчитывают 1 800 000 зарегистрированных членов. Это составляет менее 9% зарегистрированных избирателей. Для сравнения, 5 политических партий в Казахстане имеют немного меньше членов в абсолютных цифрах – примерно 1 650 000, но больше в относительных – 14% зарегистрированных избирателей. Существующие в Узбекистане партии не справляются со своими функциями и в качественном отношении из-за нечеткости партийных платформ, примитивных каналов связи со своими избирателями или нечеткости их деятельности в национальных и региональных законодательных органах. Но самое главное, партийная система страдает от отсутствия плюрализма и подлинной конкуренции. Все пять партий имеют своих представителей в парламенте и располагают множеством формальных механизмов для контроля над исполнительной властью. Но у них нет политической власти для выполнения этой роли как таковой. В результате избиратели часто не имеют четкого представления о том, зачем вообще существуют эти партии. Таким образом, новая избирательная система должна не только способствовать институционализации этих партий, но и повысить авторитет парламента по отношению к кабинету министров.
Для этого правительству следует рассмотреть вопрос о восстановлении нормы, разрешающей независимым кандидатам баллотироваться в депутаты парламента в рамках мажоритарной половины новой избирательной конструкции. Парламентские выборы 1999 года были единственными, на которых были допущены независимые кандидаты, получившие 16 мест из 250 (6,4%). Эта мера приведет к большему разнообразию в избирательном бюллетене и усилит конкуренцию на местных одномандатных избирательных округах. Кроме того, это соответствовало бы пути политической либерализации, о котором заявляет новое руководство страны. Подобное решение правительства Казахстана в основном приветствовалось как внутренними, так и международными наблюдателями как шаг в правильном направлении. Таким образом, следуя примеру своего северного соседа, правительство может продемонстрировать свою искреннюю приверженность идее модернизации. Однако это не столько вопрос электорального дизайна, сколько вопрос желания режима сохранить свой статус сторонника реформ.
Таблица 2. Распределение мест на парламентских выборах 1999 года
Источник: Дитер Нолен, Флориан Гротц и Кристоф Хартманн, Выборы в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Справочник по данным: Том I: Ближний Восток, Центральная Азия и Южная Азия (OUP Oxford, 2001), стр. 495.
Кроме того, настало время пересмотреть закон, регулирующий создание новых партий. По всем стандартам, это довольно ограничительный документ, который сдерживает появление новых партий и диверсифицирует политический ландшафт. Что бы ни утверждал министр юстиции, задача собрать 20000 подписей практически недостижима для вновь возникающих политических групп. Особенно если учесть, что снижение этого требования с 20 000 до 5 000 подписей уже дало свои результаты в соседнем Казахстане. Поразительно, но недавний случай с «Haqiqat and Taraqqiyot SDP» («Правда и прогресс») показывает, что даже когда некоторым группам удается собрать необходимые подписи, они все равно с большой вероятностью будут отклонены из-за других неоднозначных юридических формальностей. В целом, реформирование избирательной системы создает прекрасную возможность для либерализации правовой базы и смягчения контроля над политическими партиями.
Заключение
В целом, реформа избирательной системы – это сложное явление, которое может привести к неопределенным последствиям для множества вопросов. И несмотря на участившиеся в последнее время случаи таких изменений, страны все еще редко существенно меняют свои избирательные правила. Поэтому правительство должно проводить реформу избирательной системы только после тщательного планирования и изучения опыта других стран, чтобы избежать повторения их недостатков. В целом, введение пропорциональной системы с закрытыми списками с единым общенациональным избирательным округом, низким или отсутствующим национальным или региональным порогом и законодательно установленными квотами кандидатов, сопровождаемое правилами ранжирования и замены, вероятно, приведет к улучшению пропорциональности между голосами и местами, усилению конкуренции в избирательном бюллетене и, безусловно, более высокой институционализации партий в Узбекистане. И эти изменения должны сопровождаться гораздо более стимулирующим законом о политических партиях вместо того, который действует сейчас.
Литература
Боулер, Шон, Дэвид М. Фаррелл и Робин Т. Петтитт. “Мнение экспертов об избирательных системах: Так какая же избирательная система является “лучшей”?”. Journal of Elections, Public Opinion & Parties 15, no. 1 (2005): 3-19.
Буш, Сара Санн. “Международная политика и распространение квот для женщин в законодательных органах”. International Organization 65, № 1 (2011): 103-37.
Коломер, Дж. М., ред. Handbook of Electoral System Choice. Бейсингсток: Palgrave. 2004.
Далеруп, Друд и Ленита Фрейденвалл. “Квоты как “быстрый путь” к равному представительству для женщин”. International Feminist Journal of Politics 7, № 1 (1 марта 2005 года): 26-48.
Фаррелл, Дэвид М. Избирательные системы: Сравнительное введение. Macmillan International Higher Education. 2011.
Галлахер, Майкл и Пол Митчелл. The Politics of Electoral Systems. OUP Oxford. 2005.
Ким, Елена, Асель Мырзабекова, Елена Молчанова и Ольга Ярова. “Создание “сильной женщины”: Exploring Contradictions in Gender and Development Programming in Kyrgyzstan.” Central Asian Survey 37, no. 2 (2018): 228-46.
Монро, Бл. “Полностью пропорциональное представительство”. Am. Polit. Sci. Rev. 89, no. 4 (December 1995): 925-40.
Нолен, Дитер, Флориан Гротц и Кристоф Хартманн. Выборы в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Справочник по данным: Том I: Ближний Восток, Центральная Азия и Южная Азия. OUP Oxford. 2001.
Норрис, Пиппа. “Выбор избирательных систем: Пропорциональные, мажоритарные и смешанные системы”. International Political Science Review 18, no. 3 (1997): 297-312.
Рейнольдс, Эндрю, Бен Рейли и Эндрю Эллис. Проектирование избирательных систем: Новый международный справочник IDEA. Серия справочников. Стокгольм, Швеция: Международный институт демократии и содействия выборам. 2005.
Шугарт, Мэтью С., и Рейн Таагепера. Голоса с мест: Логические модели избирательных систем. Cambridge University Press. 2017.
Турдалиева Чолпон и Медет Тюлегенов. “Женщины, парламент и политическое участие в постсоветском Кыргызстане”. Central Asian Affairs 5, № 2 (27 апреля 2018 г.): 134-59.
Благодарности:
Эта работа была частично поддержана JST SPRING, номер гранта JPMJSP2125. Автор Акромов Авезов хотел бы воспользоваться этой возможностью и поблагодарить “Междисциплинарную программу нового поколения исследователей Токайской системы высшего образования и исследований”.