«Политико-институциональная жесткость остается препятствием для этнической политики Казахстана. Правительство должно создать всеобъемлющую систему оценки для регулярного обзора этнополитики», — рассуждает независимый обозреватель, выпускник Венской дипломатической академии Ильдар Даминов в специальной статье для CABAR.asia.
Казахстану нравится изображать себя оплотом межнационального мира и согласия в неспокойном постсоветском регионе. Первый президент страны Нурсултан Назарбаев все 28 лет своего президентства активно продвигал идеи межнациональной толерантности как важного идеологического принципа. В то же время с первых дней обретения Казахстаном независимости его правительству приходилось деликатно балансировать между националистическими требованиями усиления «казахизации» и защитой прав этнических меньшинств. Поддержание этого баланса всегда было сложной задачей, но оно также стало ключевым двигателем эволюции политики за последние 30 лет.
Этническая политика правительства сегодня координируется и реализуется Ассамблеей народа Казахстана. Официально этот орган нацелен на формирование казахстанской идентичности для всех этнических групп — цель, закрепленная как в правовой, так и в институциональной структуре Казахстана[1]. Правительство никогда не упускает случая подчеркнуть, насколько жизненно важен межэтнический мир для будущего Казахстана. Тем более шокирующим было то, что за последние пять лет участились крупные насильственные этнические конфликты. Действительно, последние насильственные конфликты в Масанчи (2020 г.) и Пиджиме (2021 г.) бросили заметную тень на этническую политику Казахстана[2].
Несмотря на все вопросы о своей национальной политике, Казахстан регулярно преуменьшает масштабы и потенциал межэтнических конфликтов в обществе. Действительно, вопросы межэтнической напряженности стали почти табу в публичных коммуникациях правительства Казахстана[4]. Поэтому, поскольку некоторая напряженность обостряется в контексте неблагоприятного социально-экономического климата пандемии COVID-19, важно задуматься над двумя ключевыми вопросами. Каковы текущие проблемы и что нужно изменить, чтобы их решить? Чтобы ответить на эти вопросы, прежде всего нам необходимо понять, как развивалась этническая политика Казахстана в период после обретения независимости.
Этническая политика Казахстана: эволюция концептуальной модели
Суть современной модели казахстанской политики сформировалась в контексте начала 1990-х годов, когда общая доля этнических меньшинств превышала казахское большинство (см. Таблицу 1 ниже). Русские на протяжении всего периода независимости оставались единственным крупнейшим этническим меньшинством в стране. Выбор политического курса, направленного на поощрение этнического казахского национализма в таких условиях, был бы политическим самоубийством для любого правительства, особенно в свете усилий Казахстана по поддержанию хороших отношений с Россией. Таким образом, казахстанская модель, по сути, сочетает в себе два различных теоретических подхода — подход к построению национальной идентичности в сочетании с гегемонистским[5]. Эта двойственность также отражает деликатность ситуации, когда правительству приходится балансировать между этническими меньшинствами и казахскими националистами.
Подход к построению национальной идентичности основан на идее создания общей гражданской идентичности для различных этнических или расовых групп, проживающих в стране. На практике это обычно подразумевает как минимум четыре направления политики, и все они присутствуют в Казахстане[6]. Граждане должны придерживаться единой системы ценностей и институтов; правительство навязывает единый национальный язык в образовании; распределение рабочих мест и льгот должно быть инклюзивным (т. е. не основанным на этническом происхождении); необходима мощная или доминирующая политическая сила, чтобы протолкнуть непопулярные, но необходимые политические меры или подавить периодические всплески радикального национализма.
С другой стороны, правительство также использует стратегию гегемонистского обмена. Эта стратегия помогает авторитарным правительствам иметь дело с этнически разнообразными сообществами, сохраняя при этом стабильность режима. Их основная идея заключается в том, что правительство должно либо торговаться с различными этническими группами, либо регулярно угрожать им применением силы[7]. И снова Казахстан ставит галочки здесь, поскольку правительство довольно либерально с точки зрения использования языка и обеспечения культурной автономии, но строго запрещает любые политические кампании на этнической основе и этнические политические партии для предотвращения сепаратизма. В то же время этнические группы также получают различные льготы (например, поддержание своих языковых прав; сохранение культуры через культурные центры Ассамблеи народа).
Эволюцию казахстанской модели этнической политики довольно сложно проследить, поскольку она была разработана и проводилась одним и тем же политическим режимом на протяжении 1991-2021 годов. Однако теоретически его можно разделить на три основных периода на основе принятых концептуальных документов. Первым был начальный период 1991–1995 годов, когда еще не существовало институциональной основы. Затем наступил период 1995-2010 годов, когда в стране была создана Ассамблея народа в качестве широкой институциональной основы для этнического представительства. Период с 2010 года ознаменовал переход к полноценному государственному строительству с принятием Доктрины национального единства Казахстана и Концепции укрепления и развития казахстанской идентичности. Однако оба документа основывались на том принципе, что этнические казахи считаются доминирующей, «государствообразующей» этнической группой[8]. Это имело серьезные политические последствия как для этнических меньшинств, так и для межэтнической ситуации в целом.
Такой хронологический подход иногда критикуют те, кто считает, что в национальной политике отсутствует гибкость и что она не меняется вообще[14]. Аргумент состоит в том, что ключевые цели и институциональные рамки политики остаются неизменными с 1990-х годов. Действительно, хотя ключевые стратегические документы регулярно пересматривались, нет никаких свидетельств прогресса в их фактической реализации. Реформы, связанные с мониторингом этнической политики (например, направленные на выявление первопричин конфликтов), были начаты только после смертельного конфликта 2020 года, когда правительство создало так называемый Институт прикладных этнополитических исследований. Вялые и открыто недоступные последующие исследования конфликтов, а также аналитический семинар смутно пришли к выводу, что основными причинами конфликта в Кордае было «сочетание изолированности меньшинств, коррупции и демографических особенностей»[15]. Эти, а также другие реформы (например, новые концептуальные документы и программы; смена руководства Ассамблеи) воспринимаются как простая витрина или как «слишком поздно»[16].
Почему изменения происходят только сейчас? Есть два основных фактора - фактор помехи и фактор стимулирования. Оба противоречат друг другу, но в то же время только вместе они могут объяснить институциональную проблему национальной политики Казахстана.
Фактором препятствия является более широкая политическая жесткость и монополизация дискурса со стороны правительства, что помешало ранее появиться альтернативным точкам зрения. Во многих смыслах дискурс Казахстана по этнической политике стал важным контекстным инструментом для законной легитимации как внутри страны, так и за ее пределами[17]. Признание существования этнических конфликтов подрывает 30-летнее представление правительства о межэтническом согласии и, как следствие, положение правительства внутри страны и на международной арене. Таким образом, лучше скрыть всю межэтническую напряженность и называть ее домашними конфликтами или хулиганством. Например, недавняя статья экс-президента Нурсултана Назарбаева в 2021 году, посвященная 30-летию независимости Казахстана, не упоминает ничего, связанного с потенциальными вызовами в межэтнических отношениях. Вместо этого он просто повторяет старую мантру межэтнического мира и межрелигиозного диалога как основополагающих принципов этнической политики[18].
Стимулирующим фактором является то, что межэтнические столкновения 2020-2021 годов произошли из-за ухудшения социально-экономической ситуации в связи с падением цен на нефть и пандемией COVID-19[19]. Такой высокий уровень возникновения конфликтов был беспрецедентным для правительства с точки зрения последних 15-20 лет, которые закрепили монополизацию дискурса. Однако новый кризис мог побудить правительство наконец пересмотреть свой подход к этнической политике. Ниже я кратко анализирую ключевые проблемы, с которыми сталкивается правительство при проведении реформ.
Реформирование политико-институциональной основы: вызовы и проблемы
Основываясь на концептуальном обсуждении выше, я предполагаю, что политико-институциональная негибкость остается ключевым фактором, препятствующим национальной политике Казахстана. Теории изучения политики и институциональных изменений показывают нам, что регулярный пересмотр и, как следствие, изменение политики для достижения долгосрочных целей абсолютно необходимы[20]. С другой стороны, политическая негибкость может вызвать различные проблемы. В этом подразделе я подробно остановлюсь на трех взаимосвязанных проблемах, проистекающих из политико-институциональной негибкости. Это отсутствие циклов обратной связи, таких как независимые оценки / оценки профессиональных экспертов; отсутствие открытых публичных дискуссий и широкого общественного обсуждения политики; и застой в институциональной среде. Я обсуждаю их более подробно ниже.
Говоря об отсутствии каналов обратной связи, я имею в виду открытые независимые оценки или оценки текущей этнической политики (например, описательные исследования, основанные на общенациональных опросах или более сложных оценках контрфактического воздействия). Один из последних открытых проектов такого типа был сдан в эксплуатацию почти десять лет назад в 2011 году[21]. С тех пор не было других подобных исследований открытого доступа, ориентированных на широкий круг населения страны. Однако отсутствие таких исследований может быть проблематичным, поскольку отсутствие данных препятствует принятию обоснованных и основанных на фактах решений. Это может негативно повлиять на эффективность политики или выявить потенциальные проблемы (например, вспышки этнического насилия). Недавнее создание в 2020 году Института прикладных этнополитических исследований можно рассматривать как шаг в правильном направлении. Однако еще неизвестно, принесет ли его исследовательская деятельность какие-либо плодотворные результаты, поскольку по состоянию на конец 2021 года он не публиковал никаких исследований в открытом доступе.
Еще одним препятствием для реформ является отсутствие здорового общественного обсуждения основных положений политики. По словам Дианы Кудайбергеновой, «отсутствие серьезных интеллектуальных дискуссий» позволило элитам переосмыслить политический дискурс «в политической, а не в критической интеллектуальной сфере»[22]. Граждане также не обучены критически обсуждать такие темы ни в одной из школ или университетских программ. В результате правительство теряет еще один потенциальный канал обратной связи. Однако эта проблема имеет и дополнительное измерение на уровне общества, когда отдельные граждане не знают, как бороться с потенциальной этнической напряженностью или со случаями дискриминации / ненависти / насилия по этническому признаку. Кроме того, отсутствие образования по этой теме также может сделать общество очень уязвимым для потенциальной пропаганды со стороны этнических национал-популистов, что подорвет стабильность страны.
Наконец, последний барьер - слабая, но относительно негибкая институциональная структура Ассамблеи народа. Хотя Ассамблея развита инфраструктурно и представлена на всей территории Казахстана[23], она не имеет значительного политического или социального профиля. С первых дней своего основания он оставался просто консультативным органом. После этнических конфликтов 2020-2021 годов Ассамблея подверглась резкой критике за ее неспособность отреагировать, а также предотвратить подобные инциденты в будущем. Увы, у Ассамблеи нет сильного правового мандата, чтобы действовать независимо и стать площадкой для открытого обсуждения любых проблем, связанных с вопросами этнической политики. Более того, деятельность Ассамблеи до сих пор не связана с образовательными программами в казахстанских школах и университетах на национальном, региональном и особенно на местном уровнях. После трагедии 2020 года в Масанчи даже Нурсултан Назарбаев признал, что Ассамблея должна быть институционально усилена, чтобы иметь возможность действовать превентивно на местном уровне в координации с муниципальными и правоохранительными органами[24].
Возможности и рекомендации
Несмотря на проблемы, в будущем есть возможности для улучшения. По состоянию на 2021 год Казахстан останется многокультурным и многонациональным обществом, в котором будет проживать около 30% этнически неказахского населения (см. Рисунок 1 и Таблицу 1 выше). Кроме того, согласно исследованию 2020 года, проведенному Фондом Фридриха Эберта, среди всех казахстанцев (94%) существует почти всеобщий консенсус в отношении того, что они будут жить в полиэтническом / мультикультурном обществе в будущем. Более того, существует также политическое окно возможностей для перемен накануне 30-летия независимости страны, поскольку нынешний президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев пообещал продолжить массовые социально-политические реформы, чтобы сделать систему управления более демократичным и гибким.
В частности, три рекомендации могут помочь в решении вышеуказанных проблем. Во-первых, правительство должно создать всеобъемлющую систему оценки для регулярного пересмотра этнической политики. Такой подход считается стандартной хорошей практикой государственной политики во многих западных странах[25]. Механизм обзора мог бы включать ежегодный барометр этнической политики, а также менее регулярные, но более сложные оценки воздействия политики. Ответственность может быть делегирована Институту прикладных этнополитических исследований, Институту стратегических исследований, Администрации президента, Ассамблее народа или даже частным подрядчикам посредством открытых тендеров.
Во-вторых, структурированное образование на темы этнической терпимости и мультикультурализма должно быть включено в школьное / университетское образование. В идеале, он должен быть интегрирован как одна из ключевых компетенций в уже существующие учебные планы (например, социология; история; языки), а не как отдельный предмет. Его можно дополнительно дополнить внеклассными мероприятиями. Например, налаживание связей между деятельностью Ассамблеи и просвещением общественности также могло бы повысить эффективность и согласованность системы. В конечном итоге это обеспечит гражданам Казахстана возможность вести здоровые дебаты по вопросам национальной политики.
Наконец, необходимо внести законодательное предложение, которое укрепит институциональный и правовой потенциал Ассамблеи народа Казахстана. Большая институциональная независимость и дополнительные ресурсы могли бы помочь Ассамблее более открыто рассматривать причины и последствия конфликтов, а не закрывать глаза. В то же время следует ввести более строгие требования к оценке проектов Ассамблеи и деятельности по осуществлению политики в свете первой рекомендации. Это поможет Ассамблее стать открытым дискуссионным форумом, тем более что президент Касым-Жомарт Токаев намерен проводить дальнейшие реформы демократизации.
В заключение, вопросы этнической политики будут оставаться актуальными в ближайшее десятилетие, особенно в свете вызовов как внутренней, так и внешней политики. Внутри страны, по мере того как страна переживает процесс политических преобразований, для правительства будет становиться все более важным обеспечивать эффективное предотвращение (этнических) конфликтов. На международном уровне вопрос обращения с этническими меньшинствами в Казахстане становится особенно токсичным в двусторонних казахстанско-российских отношениях, где политики обеих стран пытаются разыграть националистическую карту, чтобы получить политические очки. Вот почему создание более эффективных институциональных рамок для этнической политики будет иметь важное значение для будущего Казахстана, поскольку он отмечает 30-летие своей независимости.
[1] И. Даминов (2020). Переоценка классификации модели этнического управления в Казахстане: сравнительный подход. Журнал евразийских исследований, 11 (2).
[2] Eurasia Net (2021). Kazakhstan: Rampage follows interethnic brawl, available at: https://eurasianet.org/kazakhstan-rampage-follows-interethnic-brawl
[3] Лим В. Корни межэтнических конфликтов в Казахстане и способы их устранения. https://cabar.asia/ru/korni-mezhetnicheskih-konfliktov-v-kazahstane-i-sposoby-ih-ustraneniya
[4] Там же.
[5] И. Даминов (2020). Переоценка классификации модели этнического управления в Казахстане: сравнительный подход. Журнал евразийских исследований, 11 (2).
[6] По материалам И. Даминова (2020). Переоценка классификации модели этнического управления в Казахстане: сравнительный подход. Журнал евразийских исследований, 11 (2) и обновленный данными за 2021 год из «Населения Республики Казахстан по отдельным этническим группам на начало 2020 года», Комитет по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, доступно по адресу: https://www.stat.gov.kz/api/getFile/?docId=ESTAT355258
[7] D. A. Lake & D. Rothschild (1996). Containing fear: The origins and management of ethnic conflict. International Security, 21(2), 59–60.
[8] КазИнформ (2010). 15 лет Народному собранию [Бүгін - Қазақстан халқы Ассамблеясының құрылғанына 15 жыл Барлық құқықтар қорғалған. inform.kz белсенді сілтемені пайдаланыңыз], доступно по адресу: https://www.inform.kz/kz/bugin-kazakstan-halky-assambleyasyn-kurylganyna-15-zhyl_a2243285]. Доступно по адресу: https://www.inform.kz/kz/bugin-kazakstan-halky-assambleyasyn-kurylganyna-15-zhyl_a2243285 (дата обращения: 06.12.2021)
[9] Сибом (2021 г.). Визуализация на WikiMedia по данным KazStat. Доступно по адресу: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Казахи_в_Казахстане.png (дата обращения: 30.11.2021)
[10] Лим В. Корни межэтнических конфликтов в Казахстане и способы их устранения. https://cabar.asia/ru/korni-mezhetnicheskih-konfliktov-v-kazahstane-i-sposoby-ih-ustraneniya
[11] The Astana Times (2021). Unity in Diversity is Our Fundamental Principle to Preserve National Unity, Says Tokayev. https://astanatimes.com/2021/10/unity-in-diversity-is-our-fundamental-principle-to-preserve-national-unity-says-tokayev/
[12] Под боком у «русского медведя»: как живут и чего боятся на севере Казахстана], https://rus.azattyq.org/a/kazakhstan-petropavlovsk-north-kazakhstan-reportage/31024024.html
[13] M. Laruelle (2014). The three discursive paradigms of state identity in Kazakhstan: Kazakhness, Kazakhstanness, and transnationalism. In Omelicheva, M. Y. (Ed.), Nationalism and identity construction in Central Asia: Dimensions, dynamics, and directions, pp. 16–17.
[14] См., https://www.youtube.com/watch?v=kbP4Oz3UaL4 или Бурханов А. (2017). Политика Казахстана по формированию национальной идентичности: советское наследие, усилия государства и реакция общества. Корнельский международный LJ, 50, 1.
[15] Власти Казахстана не признают этнические конфликты. К чему может привести замалчивание проблем? https://rus.azattyq.org/amp/the-kazakh-authorities-do-not-recognize-ethnic-conflicts-/31001861.html
[16] Chatham House (2019). Kazakhstan: Tested by Transition Available at: https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2019-11-27-Kazakhstan-Tested-By-Transition.pdf pp. 76-88. (accessed: 30.11.2021)
[17] Д. Кудайбергенова (2016). Использование и злоупотребление постколониальным дискурсом в пост-независимом Казахстане. Европа-азиатские исследования, 68 (5), 917–935.
[18] Н. Назарбаев (2021 г.). Статья, посвященная 30-летию независимости Казахстана. Доступно по адресу: https://elbasy.kz/ru/news/2021-12/statya-pervogo-prezidenta-respubliki-kazakhstan-elbasy-nnazarbaeva-uroki-nezavisimosti?fbclid=IwAR0MhUyVtpNm5OSVHdeQjGzjiz8
[19] Лим В. Корни межэтнических конфликтов в Казахстане и способы их устранения. https://cabar.asia/ru/korni-mezhetnicheskih-konfliktov-v-kazahstane-i-sposoby-ih-ustraneniya
[20] L. Cerna (2013). The Nature of Policy Change and Implementation: A Review of Different Theoretical Approaches, https://www.oecd.org/education/ceri/The%20Nature%20of%20Policy%20Change%20and%20Implementation.pdf
[21] Б. Мухамеджанов, А. Юсупова. (2011). Казахстан глазами граждан и экспертов [Казахстан в глазах граждан и экспертов], Фонд Первого Президента Республики Казахстан.
[22] Д. Кудайбергенова (2016). Использование и злоупотребление постколониальным дискурсом в пост-независимом Казахстане. Европа-азиатские исследования, 68 (5), 917–935.
[23] Сосуществование этнических групп в Казахстане], https://www.zef.de/uploads/tx_zefportal/Publications/mkaiser_download_Ru%20Studie%20Zusammenleben%20der%20ethnischen%20Gruppen%20final%20(180016564).pdf
[24] Советы АНК должны работать на опережение и не допускать межнациональных конфликтов – Назарбаев], https://vlast.kz/novosti/42517-sovety-ank-dolzny-rabotat-na-operezenie-i-ne-dopuskat-meznacionalnyh-konfliktov-nazarbaev.html
[25] См., например, Инструментарий улучшенного регулирования Европейской комиссии, который доступен по адресу https://www.emcdda.europa.eu/document-library/better-regulation-toolbox-european-commission_en