«Узбекистан проделал большой путь на пути к сокращению неформальной занятости за последние пять лет. Но политика в данной сфере может быть еще более эффективной, если наконец законодательно будет дано определение неформальности на рынке труда и в фокус политики будет поставлена защищенность неформальных работников всех категорий», — отмечает участница школы аналитики CABAR.asia Биназир Юсупова, в статье для CABAR.asia.
До 2017 года неформальная занятость в Узбекистане оставалась «слоном в комнате»: и государство, и население знали о существовании данной проблемы, но из-за отсутствия политической воли государственная политика в данной сфере так и не сформировалась[1]. В связи с этим определение неформальной занятости на рынке труда не было сформулировано и закреплено в нормативно-правовых актах. Более того, не велся статистический учет неформальной занятости и не предпринимались системные меры по ее сокращению.
С приходом к власти Шавката Мирзиёева с конца 2016 года в стране наблюдается активизация государственной политики по сокращению неформальной занятости. Однако и на сегодняшний день определение неформальной занятости так и не дано, что ставит под сомнение и качество собираемых статистических данных, и валидность принимаемых мер по легализации труда. Помимо этого, разрабатываемая политика в сфере занятости не всегда основывается на релевантных данных и не принимает во внимание разнообразие и мнения работников, занятых неформально. Иначе говоря, политика по сокращению неформальной занятости не основывается на фактических данных (evidence-based policy) и не ориентируется на человека и его права (person centric). Данная статья призвана раскрыть проблемы в политике по сокращению неформальной занятости, а также предложить меры по ее усовершенствованию.
Об актуальности неформальной занятости
В Узбекистане около половины населения трудоспособного возраста заняты в неформальном секторе. Эти данные варьируются от 35 до 50% в зависимости от источника и методологии сбора данных. По данным Министерства занятости и трудовых отношений, в январе-июле 2022 года доля занятых в неофициальном секторе экономики составила 41%. Это означает, что в Узбекистане около 6 миллионов человек трудоспособного возраста не имеют доступа к социальной защите и таким механизмам трудового регулирования, как оплачиваемый отпуск по болезни, по уходу, по беременности и родам, отцовству и уходу за ребенком, пособия по безработице и пенсии.
Неформально занятые не являются однородной массой – это женщины и мужчины разного возраста, с разными уровнями образования, которые по разным причинам работают неформально. Поэтому не стоит принимать все эти 6 миллионов рабочих за уклонистов от налогов. Чаще всего неформальная занятость – это не выбор, а его отсутствие.
Как показывают глобальные исследования, неформальная занятость сильно коррелирует с бедностью и неравенством. Более высокий процент неформальных работников, чем формальных, приходится на бедные домохозяйства; более высокий процент всех работников в бедных домохозяйствах, чем в небедных домохозяйствах, заняты неформально; и чаще женщины, чем мужчины, работают неформально на самых уязвимых позициях и зарабатывают в среднем меньше, чем мужчины[2]. Несмотря на эти трудности, неформальные рабочие своим трудом способствуют снижению бедности и экономическому росту. Поэтому политика по сокращению неформальной занятости должна быть хорошо продуманной, чтобы не навредить и без того уязвимым слоям населениям.
Занятость в неформальном секторе vs неформальная занятость
Причина разброса оценок неформальной занятости от 35 до 50% кроется в отсутствии ее определения. Например, на сайте министерства занятости и трудовых отношений[3] фигурирует понятие “занятость в неофициальном секторе”, в то время как на сайте государственного комитета по статистике (Госкомстат)[4] в разделе целей устойчивого развития можно встретить термин “неформальная занятость”, а глоссарий госкомстата оперирует термином “занятых в неформальном секторе” и определяет их как лица, не вставшие на учет в налоговых органах. На первый взгляд эти понятия синонимичны, но между ними есть существенная разница, которая и определяет вектор политики в сфере занятости и труда.
Согласно МОТ и Международной конференции статистиков труда (МКСТ), существуют два подхода к пониманию неформальности на рынке труда, от которых зависит фокус государственной политики. Первый подход основан на понятии «занятость в неформальном секторе», второй – на понятии «неформальной занятости». Первое понятие подразумевает занятость на предприятиях, не имеющих юридического статуса, второе понятие охватывает также работников внутри юридически зарегистрированных предприятий, но не являющихся частью постоянной или легально оформленной рабочей силы.
Иначе говоря, неформальная занятость является более инклюзивным и комплексным понятием, включающим в себя занятость как в “неформальном секторе”, так и неформальную занятость вне “неформального сектора”, где фокусом становится сам работник и условия его/ее труда (см. Рисунок 1).
Например, Мадина работает в официально зарегистрированной крупной строительной компании. Она не входит в неформальный сектор. Но работодатель Мадины не оформил трудового договора с ней, мотивируя это тем, что она является женщиной детородного возраста, и в случае ее беременности и рождения ребёнка, ему придется платить пособие по беременности и родам. У них лишь устная договоренность. Согласно принципам 17-й МКСТ, Мадина является неформально занятой, так как ее трудовые и социальные права не защищены.
Рисунок 1: Занятость в неформальном секторе по сравнению с неформальной занятостью
Источник: Иллюстрация автора
Как показано на вышеуказанном примере и изображено на Рисунке 1, понятие занятости в неформальном секторе не тождественно понятию неформальной занятости. Анализ доступных данных (официальные сайты государственных органов, нормативно-правовые акты и другие документы), и личные беседы с представителями Минтруда позволяют автору сделать вывод, что в стране политика скорее строится вокруг понятия «занятости в неформальном секторе», исключая таким образом целый пласт таких людей как Мадина. То есть фокусом выстраиваемой политики является характеристика предприятий, а не защищенность работника трудовым правом. Фокусируясь только на неформальном секторе, государство таргетирует мелкое предпринимательство, мелкое товарное производство и самозанятость, не обращая должного внимания на грубые нарушения внутри формально зарегистрированных предприятий по отношению к работнику.
Если еще не так давно в официальных выступлениях касательно сокращения неформальности на рынке труда использовались понятия теневой экономики и нелегальности, сейчас дискурс поменялся в сторону сокращения неформальной занятости и обеспечения достойного труда. Такая перемена вероятнее всего отражает расширение сотрудничества МОТ и Узбекистана, которое с 2020 года вышло за рамки детского и принудительного труда.
Новой вехой этого сотрудничества стало утверждение постановления президента “О мерах по сокращению доли неформальной занятости и формированию баланса трудовых ресурсов на основе современных подходов” от 30.08.2022 г. №ПП-366. Но даже в этом документе, который, на первый взгляд, знаменует смену фокуса с предприятия на работника и его защищенность, не прописано определение неформальной занятости. Остается непонятным, как государство собирается сокращать то, чему даже не дано четкое определение.
Более того, в самом документе в качестве показателей эффективности политики по сокращению доли неформальной занятости в 2023–2026 годы планируется использовать данные по занятости в неформальном секторе (см. Приложение 4, пункт 5). То есть снижение занятости в неформальном секторе (зона серого треугольника внутри круга на Рисунке 1), будет преподноситься как сокращение неформальной занятости (трехцветная зона внутри круга). Как видно на Рисунке 1, показатели занятости в неформальном секторе будут ниже, чем показатели неформальной занятости, что создает иллюзию разрешения проблем этого сектора на основе одного показателя. Возможно, по этой причине государственные органы не спешат определять и собирать данные по неформальной занятости, собирая лишь данные по неформальному сектору?
От аналитического концепта к статистическому: проблема качества данных
Согласно Национальной стратегии развития статистики Узбекистана в 2020-2025 годах, основными органами, ответственными за сбор данных о трудовых ресурсах, являются Госкомстат и Минтруда, которые также опираются на данные Государственного налогового комитета[5] и других госорганов. На базе опросника Института исследований рынка труда при Минтруда «Обследования рабочей силы» ежеквартально проводится опрос (выборка из 5000 домохозяйств в 14 регионах Узбекистана) и составляются оценки занятости в неформальном секторе. К сожалению, большая часть собираемых данных недоступна общественности, включая независимых исследователей.
На письменный запрос в Минтруда удалось получить данные в разбивке сельскохозяйственному и несельскохозяйственному секторам (см. Рисунки 2 и 3) и полу (см. Рисунок 4), однако более развёрнутые данные не были предоставлены со ссылкой на их пилотность и необходимость проверки со стороны МОТ. Хотя ранее в личном интервью представители министерства отмечали, что собираемые данные достоверные и не раз утверждены МОТ, при этом они неоднократно выражали опасения, что их данные могут использоваться «для критики политик и мер Узбекистана в негативном ключе». К сожалению, несмотря на требования Закона «Об открытости деятельности органов государственный власти и управления», некоторые данные в Узбекистане по-прежнему остаются недоступными для исследователей и других неравнодушных жителей, что, наоборот, является плодородной почвой для искажения действительности.
Рисунок 2:
Согласно ведущей организации по защите прав неформально занятых WIEGO, для построения эффективной таргетированной политики необходимо собирать данные по отраслям экономической деятельности, статусу занятости, месту работы, полу работников и другим демографическим индикаторам. На сегодняшний день имеются данные только в разбивке по сельскохозяйственному и несельскохозяйственному секторам (см. Рисунок 3) и полу (см. Рисунок 4), но этих данных недостаточно. Дезагрегированные данные помогают лучше понять действительность и эффективнее распределять ресурсы.
Рисунок 3:
Рисунок 4:
Таким образом, критически важно дезагрегировать данные о неформальной занятости по полу, возрасту, уровню образования, типу инвалидности работников и прочим социально-демографическим характеристикам.
Гендерные аспекты проблемы
Кроме этого, в Узбекистане большое внимание уделяется категории самозанятых в то время, как семейные помощники или надомники, которыми преимущественно являются женщины, упускаются из виду. Помимо статуса занятости, важно установить место работы. Особенно важным является сбор информации о женщинах, работающих на рынках или на дому, из-за опасений повышенного риска харассмента и сексуализированного насилия.
Как показало исследование Всемирного банка, в Узбекистане наблюдается сильная гендерная и возрастная дискриминация при приёме на работу в официальном секторе. Исследование также описывает сильную сегрегацию на рынке труда, когда существуют преимущественно «мужские» и преимущественно «женские» специальности, и часто «женские» профессии ниже оплачиваемые, чем «мужские». Занятость в неформальном секторе тоже сильно сегрегированная, но из-за закрытости данных исследования на эту тему отсутствуют.
Доступные данные в контексте Узбекистана показывают, что больше женщин, чем мужчин заняты неформально (см. Рисунок 4), а доля женщин за последние 4 года особо не сократилась, несмотря на предпринимаемые меры. Это говорит о том, что политика по сокращению неформальной занятости должна быть гендерно-чувствительной и адресной. Например, формализация самозанятых и введение пенсионного стажа для данной категории является необходимой мерой, но она не учитывает такие гендерные аспекты как пособие по беременности и родам. Недостаточно дискурсивного выделения женщин и других уязвимых слоев населения в постановлениях - необходимо понять, с какими проблемами разные категории трудовых ресурсов сталкиваются и исходя из этого выстроить государственную политику.
Иначе говоря, статистические данные должны собираться не для галочки перед международными организациями или не для внутреннего отчета перед вышестоящими чиновниками, а для построения политики, основанной на фактах, нацеленной для людей и их нужды.
Как можно сократить неформальную занятость?
Подход к сокращению неформальной занятости должен быть комплексным и включать следующие 5 направлений:
- Регистрация и регулирование неформальной работы через упрощение бюрократических процедур и предоставление льгот и стимулов в обмен на уплату налогов.
- Создание большого количества рабочих мест в формальном секторе и улучшение условий труда, включая минимальную заработную плату, безопасность и здоровье в формальном секторе.
- Расширение государственной социальной и правовой защиты для охвата неформальной рабочей силы.
- Повышение производительности неформальных предприятий и доходов неформальных работников.
- Вовлечение неформальных работников в социальный диалог путем организации и репрезентации.
Одним из наиболее успешных примеров политики в Узбекистане в сфере сокращения неформальной занятости является внедрение и формализация в 2019 году статуса “самозанятых”, когда репетиторы, домработники, няни и другие виды деятельности получили легальную возможность работы на дому с правом учета трудового стажа. Данная политика за два года вывела из тени и урегулировала деятельность более полутора миллионов человек. На сентябрь 2022 года численность самозанятых составила 1,866,139 человек. Среди них 48% составляют женщины, но они преимущественно зарегистрированы в качестве швей, нянь, помощниц по дому и за престарелыми - виды деятельности, в которых мужчины представлены меньше всего. Мужчины непропорционально больше вовлечены в строительство, ремонт и сельскохозяйственные работы. Воспроизводство гендерной сегрегации и феминизации рабочего места в неформальном секторе на лицо. Среди самозанятых женщин наблюдается снижение активности среди возрастной группы 20–24 и 25–29, в то время как среди мужчин этих возрастных групп снижения не наблюдается[6].
Другим примером стала привязка размера пенсии по инвалидности к трудовому стажу лиц с инвалидностью I и II групп, что так же поощряет людей с инвалидностью выходить из тени и требовать оформления официального трудового договора. К сожалению, не все предпринимаемые меры являются успешными. Например, внедрение разного рода реестров наподобие железной, женской и молодежной тетрадей для расширения охвата социальной защитой и оказания помощи в трудоустройстве породили больше коррупции, чем трудоустройства. Более того, такие политические новшества редко мониторят и анализируют на предмет эффективности в сокращении неформальной занятости, что подрывает доверие народа в государственные институты.
Заключение
Комплексность темы неформальной занятости демонстрирует, что данную проблему сложно решать в одиночестве, без участия тех, на кого данная политика нацелена. Сотрудничество с МОТ – это эффективный шаг вперед, но необходимо вовлекать в обсуждения не только представителей ответственных министерств и ведомств, но и самих неформально занятых. Причем не только мужчин, но и женщин разных возрастов с разным статусом занятости из разных регионов. В ходе интервью с представителями Министерства трудовых отношений и занятости автор заметила не только преобладание мужчин на позициях, принимающих важные решения, но и отсутствие гендерной призмы в рассмотрении задач по сокращению неформальной занятости. Пока автор сама не начинала спрашивать про неформально занятых женщин и их особенные нужды, как, например, отпуск по беременности, сотрудники, говорили о мерах, только с учетом мужчин.
Из-за отсутствия юридического признания и права на представительство в нормотворческих и политических процессах неформальные работники не обладают эффективным представительским голосом (т. е., не участвуют в процессах разработки политики и установления правил, напрямую их касаемых). Неформальные работники разрозненны и коллективно не организованны, что не является отклонением от нормы в стране, где власть профсоюзов монополизирована в руках Федерации Профсоюзов Узбекистана, которая служит всему, кроме интересов работников. Следует пересмотреть политику в отношении профсоюзов, чтобы обеспечить неформально занятых правом на организацию, представительство и социальный диалог.
Страны, в которых государство инициирует трехсторонние политические переговоры с участием непосредственно самих неформально занятых, имеют больше шансов двигаться в направлении формализации работы и продвижению достойного труда. Анализ мер, предпринятых государством с 2017 года, показывает, что голос самих неформально занятых не учитывается, и они воспринимаются просто как объекты государственной политики. Возможно, если бы в Узбекистане неформальные работницы-разнорабочие обладали представительским голосом, ресурсы, потраченные на пустующие центры поденного труда для женщин-«мардикоров» нашли бы более эффективное применение.
Узбекистан проделал большой путь на пути к сокращению неформальной занятости за последние пять лет. Но политика в данной сфере может быть еще более эффективной, если наконец законодательно будет дано определение неформальности на рынке труда и в фокус политики будет поставлена защищенность неформальных работников всех категорий. Это бы и улучшило качество собираемых данных, так как отсутствие четкого определения и прозрачной методологии – плодородная почва для манипуляции данными. На сегодня собирается огромный массив данных, но он остается закрытым.
Залог эффективности политики – политика, основанная на открытых и прозрачных данных, но не для галочки перед международными организациями, а для улучшения условий жизни неформальных работников. К сожалению, много мер принимаются по сокращению неформальности на рынке труда, но механизм их мониторинга на эффективность отсутствует. Государственная политика не может быть совершенной, ошибок не избежать. Но открытый многосторонний диалог с участием самих неформальных работников – другое направление, необходимое для улучшения политики. Предоставление государством возможности коллективного участия неформальных работников посредством организаций станет большим шагом вперед на пути к формализации рабочей силы в Узбекистане.
Любые высказанные мнения принадлежат автору и не отражают официальную политику или позицию университета или финансирующего органа".
[1] Тагаев Б.Э. Регулирование неформальной занятости в Узбекистане в условиях модернизации экономики. Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. 2020;(2):74-84. https://doi.org/10.21686/2413-2829-2020-2-74-84
[2] Chen, M. & Carré, F. (2020) The Informal Economy Revisited: Examining the Past, Envisioning the Future. Routledge.
[3] Согласно Указу Президента Республики Узбекистан № ПФ-269 от 21 декабря 2022 года Министерство занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан было реорганизовано в Министерство сокращения бедности и занятости с 1 января 2023 года.
[4] Согласно Указу Президента Республики Узбекистан № ПФ-269 от 21 декабря 2022 года Государственный комитет по статистике Республики Узбекистан было преобразовано в Агентство статистики и передано в ведение президента Республики Узбекистан с 1 января 2023 года.
[5] Согласно Указу Президента Республики Узбекистан № ПФ-269 от 21 декабря 2022 года Государственный налоговый комитет Республики Узбекистан было преобразовано в Налоговый комитет при Министерстве экономики и финансов с 1 января 2023 года.
[6] Данные с официального сайта Государственного налогового комитет РУз