«При относительно успешной реализации хотя бы части необходимых реформ, есть надежда на формирование более-менее действенных инклюзивных рыночных институтов, на создание условий для устойчивого экономического развития, формирование «среднего класса» и гражданского общества. «Средний класс» и гражданское общество станут в будущем социальной опорой для дальнейших экономических, правовых и политических реформ», — отмечает в своей статье, написанной специально для аналитической платформы CABAR.asia, Юлий Юсупов, директор Центра содействия экономическому развитию (Ташкент).
Узбекистан, как независимое государство, появился на карте мира в 1991 году. В стране начались реформы, которые должны были создать основы для функционирования рыночной экономики. Однако в 1996 году экономический курс был сильно изменен в сторону усиления государственного вмешательства в экономику и политики импортозамещения. Государство с целью ускорения индустриального развития перераспределяло огромные потоки материальных, финансовых, валютных и трудовых ресурсов через:
- прямое распределение ресурсов, административное регулирование товарных цен, процентных ставок и обменного курса,
- высокие налоги и государственные расходы, включая значительные государственные инвестиции,
- ограниченный доступ к выгодному для покупателей валюты официальному обменному курсу (отличающегося от рыночного обычно в 2-3 раза),
- создание искусственных монополий посредством ограничения доступа на рынки новых игроков и предоставления конвертационных, налоговых, кредитных и прочих льгот отдельным предприятиям или группам предприятий,
- прямое («ручное») управление предприятиями,
- ограничение импорта тарифными и нетарифными барьерами.
Как результат – крайне низкие уровень экономической эффективности и темпы экономического роста (не нарисованные 8-9%, а реальные), высокий уровень незанятости и внешней трудовой миграции, широкое распространение коррупции.
ВВП на душу населения, в долл. США, номинальный рост — в разах. Данные Всемирного банка
Время реформ С приходом к власти нового президента страны в Узбекистане начались экономические реформы. Самые ключевые из них (2017-19 гг.):
1. Либерализация внешнеэкономической деятельности. Правительство страны ввело свободную конвертацию национальной валюты по текущим операциям, устранило ряд административных барьеров на пути движения товаров и людей (прежде всего с соседями Узбекистана), существенно снизило таможенные платежи, что является важнейшими достижениями проведения реформ в Узбекистане. 2. Реформа банковского сектора и денежного обращения. За последние годы произошли дерегулирование и коммерциализация банковского сектора Узбекистана. Центральный банк существенно перестроил свою деятельность в плане контроля и регулирования коммерческих банков, регулирования денежного обращения и валютного рынка. Банки стали более клиентоориентированы, значительно снизилась стоимость, улучшилось качество и расширился спектр банковских услуг. Были сняты административные ограничения на покупку валюты и оборот наличных денежных средств.3.Налоговая реформа. Старая налоговая система не оставляла экономике страны никаких шансов для развития. Она характеризовалась[1]: обременительной для бизнеса высокой налоговой нагрузкой на экономику и очень сложными правилами налогообложения; крайне неравномерным распределением налоговой нагрузки между предприятиями разных режимов налогообложения (что не позволяло бизнесу расти) и разных отраслей экономики; широким применением налогов с выручки (с оборота), негативно влияющих на общественное разделение труда и выстраивание длинных цепочек создания добавленной стоимости. Данные проблемы стали ключевыми причинами низкого уровня официальной занятости населения, не позволяли осуществлять глубокую переработку сырья, создавать конкурентоспособные производства за счет использования преимуществ от экономии на масштабах и узкой специализации, заставляли бизнес уходить в «тень», дробиться на части, разрушали конкурентную среду.
Проведенная в 2019 г. налоговая реформа позволила частично или полностью решить многие из указанных выше проблем. Особенно важными достижениями можно считать: радикальное сокращение налогов на труд (в 1,5-2 раза); существенное сокращение налоговой нагрузки на предприятия общего режима налогообложения; существенное сокращение сферы влияния налогов с оборота (до реформы эти налоги платили практически все предприятия, теперь средние и крупные предприятия их не платят совсем, а мелкие фирмы могут выбирать между налогом с оборота и НДС). В настоящее время ведется работа по ликвидации огромного числа налоговых льгот и исключений, выравнивания условий налогообложения для всех субъектов экономики.
4. Сокращение ряда административных издержек ведения бизнеса. Руководство Узбекистана в последние годы многое сделало для улучшения условий ведения бизнеса, сокращения транзакционных издержек. Это связанно прежде всего с уменьшением налоговой, таможенной и административной нагрузки, с отменой многих антирыночных ограничений на хозяйственную деятельность, с упрощением процедур экспортно-импортных операций и получения разного рода разрешений, с совершенствованием работы системы денежного обращения и банковского сектора.
В конце 2019 – начале 2020 гг. были намечены ряд новых важных реформ, включая аграрную реформу, реструктуризацию и приватизацию государственных предприятий, новый этап банковской реформы и пр. Однако из-за эпидемии коронавируса проведение большинства этих реформ было заторможено или заморожено.
Рыночная ли экономика в Узбекистане?
Позволили ли реформы 2017-19 гг. сформировать в Узбекистане рыночную экономику? Боюсь, что нет, экономика пока все еще преимущественно нерыночная. Почему я так считаю?
1. Все еще сохраняется очень высокий уровень прямого государственного вмешательства в экономику.
Подавляющее большинство крупных предприятий и 85% активов банковского сектора находятся в государственной собственности. Агентство по управлению государственными активами утверждает, что «доля госкомпаний в ВВП страны равна 55%. В Сингапуре — 15%, среднее значение в развитых странах — 20−25%». Еще одно сравнение: в «коммунистическом» Китае лишь 12% ВВП создается на предприятиях центрального правительства, еще 24% — на предприятиях местных властей. Последние, как правило, работают как обычные коммерческие компании, в условиях жесткой конкуренции. Государственные предприятия в Узбекистане, как правило, управляются крайне неэффективно. Они фактических «прихватизированы» своими менеджерами и их кураторами в правительстве, извлекающими коррупционную ренту.
2. Очень высок уровень участия государства в перераспределении ВВП.
Расходы консолидированного бюджета Узбекистана составили по итогам 2018 г. 35,2% от ВВП, а с учетом квазифискальных расходов государственных предприятий (то есть расходов, которые должны осуществляться из бюджета, но их «вешают» на госпредприятия) объем государственных расходов составил не менее 41,2% от ВВП. А ведь здесь еще не учтены (их просто невозможно посчитать) квазифискальные расходы частного сектора (это когда предпринимателей «просят» отремонтировать мост или озеленить микрорайон).
В любом случае, это фантастическое значение, сопоставимое только с показателями очень богатых стран Западной Европы. Ни одна успешно развивающаяся страна ничего близкого себе позволить не может. Так в успешно развивающихся странах Восточной Азии (включая самые богатые, такие как Тайвань, Сингапур, Гонконг, Южная Корея) налогово-бюджетная нагрузка на экономику редко когда превышает 15-20% от ВВП. Все свои «хотелки» чиновники удовлетворяют этими скромными ресурсами. Соответственно основная часть доходов тратится частным сектором. В отличие от Узбекистана, где экономикой продолжает рулить бюрократия.
Консолидированные государственные расходы Узбекистана, в % от ВВП, 2018 г. Данные Всемирного банка.
3. Методы государственного регулирования экономики все еще носят преимущественно антирыночный характер.
В рыночной экономике государство должно выполнять свои функции (создавать благоприятные условиях для экономической деятельности людей, обеспечивать производство так называемых общественных благ, корректировать «провалы» рынка) очень аккуратно, чтобы не мешать работе рыночных механизмов, а тем более не подменять собой рынок там, где он справляется со своими «обязанностями».
Главная же беда экономического развития Узбекистана заключается в том, что регулирование формирующихся рыночных отношений осуществляется через систему государственного управления, которая фактически не реформирована еще с советских времен и никак не соответствует объективным требованиям времени. Кроме того, чиновники в своем подавляющем большинстве не знают и не хотят знать законов рынка. Экономикой они управляют в соответствии с привычными им принципами и подходами импортозамещения и протекционизма, а также традиций «ручного управления» экономикой.
Нет понимания важности отделения функций государственного управления от практики ведения бизнеса, необходимости выполнения государством роли «арбитра», определяющего правила игры для бизнеса, а не являющегося непосредственным участником хозяйственных процессов. Нет единой команды реформаторов, четко и одинаково понимающей цели и направления реформ, методы их осуществления. Зато весьма сильны позиции отраслевых и индивидуальных лоббистов, отстаивающих корпоративные и частные интересы.
По большому счету наши чиновники пользуются преимущественно двумя основными методами воздействия на экономику:
- Осуществляют разработку и реализацию разного рода отраслевых и секторальных программ развития, представляющих собой набор «благих» пожеланий о росте производства, экспорта и инвестиций по тем или иным категориям продуктов. Программы, как правило, построены по валовому принципу «чем больше, тем лучше», цифры, чаще всего, берутся с потолка и не учитывают ни реальных запросов потребителей, ни реальных возможностей производителей, а тем более реальной конкурентоспособности планируемых к расширению производств. В лучшем случае программы остаются на бумаге. В худшем — в соответствии с ними строятся новые предприятия, расширяются уже действующие производства, которые, как потом часто выясняется, могут существовать только при ограничении конкуренции, льготах и/или вливаниях со стороны государства. Эти производства превращаются в чемодан без ручки, который и тащить невозможно, и выбросить жалко. Финансирование такого рода политических проектов ложится тяжелым бременем на плечи налогоплательщиков и потребителей, не позволяет перенаправить ограниченные ресурсы в более конкурентоспособные производства.
- Создают искусственные монополии посредством ограничения конкуренции, в том числе через предоставление разного рода льгот (налоговых, кредитных, при покупке ресурсов и пр.) отдельным предприятиям или группам предприятий, что ставит хозяйствующих субъектов в неравные условия; разного рода прямое финансирование (целевые программы и льготные кредиты) отдельных избранных предприятий; ограничение конкуренции с импортом (через тарифные и нетарифные барьеры). Все эти действия не только разрушают конкуренцию, но также ведут к процветанию коррупции, а в конечном счете делают нашу экономику неконкурентоспособной.
В результате государство вытесняет из экономики независимый частный бизнес, либо заменяет его на бизнес, работающий под патронажем чиновников или олигархов, а «сильная рука» подменяет «невидимую руку» рынка и правовые механизмы, что не позволяет сформироваться устойчивым институтам саморегулирования социально-экономических процессов. Всё продолжает зависеть от личных предпочтений и решений чиновников.
Экономический блок правительства чрезмерно раздут и нефункционален. Центральных ведомств, которые решают по сути одну и ту же задачу – содействие ускорению экономического развития – несколько десятков, включая четырех заместителей премьер министра, три надотраслевых министерства, семь центральных отраслевых министерств и ведомств, и несчитанное количество квазигосударственных бывших советских отраслевых ведомств (переименованных в ассоциации, концерны, АО и пр.). Последние одновременно выполняют абсолютно несовместимые в одной организации функции: активно участвуют в планировании и реализации государственной политики на уровне отраслей, выдают разного рода разрешения и осуществляют контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, представляют интересы предприятий отрасли, да еще и занимаются коммерческой деятельностью. Полный конфликт интересов.
4. Некоторые стратегические отрасли экономики до сих пор нереформированы.
Речь о таких отраслях, как сельское хозяйство, энергетика, нефтегазовая и химическая промышленность, железнодорожные и авиаперевозки, коммунальное хозяйство, автомобилестроение. Там доминирует государственная собственность либо сохраняется директивное государственное управление (например, в виде обязательного госзаказа на сельскохозяйственную продукцию). В настоящее время в большинстве указанных секторов разработаны проекты программ реформирования. Однако их реализация всячески выхолащивается, затягивается и тормозится бюрократией. Успешность и сроки реализации этих программ под большим вопросом.
5. Слабо защищены права собственности и сделок.
Существующие нормативная база, практика государственного регулирования и судебная система весьма плохо защищают бизнес и частных лиц от произвола чиновников и прочих «сильных мира сего». Перераспределение земли, рейдерские захваты, пересмотр итогов приватизации, прочие формы отъема собственности, слабая правовая защищенность сделок – широко распространенная практика в современном Узбекистане. А без правовой защиты собственности и сделок рыночная экономика эффективно функционировать не может. Руководство страны в последние годы пытается переломить ситуацию в данном направлении, включая принятие мер по укреплению прав собственности на землю, запреты на пересмотр итогов приватизации, либерализацию хозяйственного законодательства и пр. Однако до решительного перелома еще далеко.
Что делать?
И все же реформы в стране идут, пусть не всегда последовательно и системно. При относительно успешной реализации хотя бы части необходимых реформ, есть надежда на формирование более-менее действенных инклюзивных рыночных институтов, на создание условий для устойчивого экономического развития, формирование «среднего класса» и гражданского общества. «Средний класс» и гражданское общество станут в будущем социальной опорой для дальнейших экономических, правовых и политических реформ.
Движению в сторону рыночной экономики могли бы способствовать реформы по следующим направлениям:
- разгосударствление экономики и приватизация огромных государственных активов. Программа приватизации на ближайшие годы уже существует. Вопрос в реализации. При этом очень важно зафиксировать и обеспечить максимально прозрачные правила приватизации. А для этого необходим отказ от социальных и инвестиционных обязательств (за редкими исключениями). Продажа государственного имущества должна осуществляться только через открытые аукционы (опять-таки есть редкие исключения из этого правила) тому, кто готов больше заплатить;
- радикальное сокращение государственных расходов, прежде всего непомерно раздутых экономических, без чего невозможно сократить налоговую нагрузку на экономику;
- радикальное сокращение числа государственных ведомств, ответственных за проведение экономической политики, и их полномочий; кардинальный пересмотр их функций и полномочий в сторону отказа от директивного управления экономикой.
- укрепление и защита прав собственности, прежде всего через инвентаризацию нормативной базы, кардинальную судебную реформу, а также посредством создания действенных механизмов общественного контроля за судебной системой и работой государственных ведомств;
- развитие конкуренции и создание равных правил игры для бизнеса, повышение внешней открытости экономики. Для этого необходимы решительная демонополизация искусственных монополий (типа автопрома); радикальная ревизия всех льгот, барьеров, разрушающих конкуренцию и создающих неравные условия ведения бизнеса; максимальное ускорение процесса вступления в ВТО; сокращение тарифных и нетарифных барьеров перед импортом в отраслях, где эти барьеры ограничивают конкуренцию;
- кардинальное изменение в сфере земельных отношений. Это предполагает полный отказ от обязательного госзаказа и формирование свободных рынков продуктов и ресурсов в сельском хозяйстве (что уже реализуется); укрепление прав собственности (владения, распоряжения землей), включая возможности субаренды и залога земли, перепродажи прав владения; создание прозрачных правил первичного размещения земли и перепродажи прав на нее. Ну и конечно же земельная реформа тесно связана с реформой водного хозяйства, где необходимо внедрять рыночные принципы распределения ценнейшего в нашей стране ресурса – воды;
- продолжение банковской реформы, включая приватизацию мелких и средних государственных банков, введение в крупные государственные банки стратегических инвесторов; максимальное сокращение практики льготного кредитования; снятие административных ограничений на регистрацию новых банков и развитие небанковского кредитного сектора; проработка правил законодательного внедрения принципов, разрешающих исламское финансирование;
- реформу так называемых «естественных монополий» — энергетики, транспорта, коммунальных услуг. В этих отраслях можно и нужно развивать рыночную конкуренцию, приватизировать предприятия, внедрять принципы государственно-частного партнерства. Для этого необходимо четко разделить настоящие естественные монополии (например, сеть электропередачи) и сферы, где можно и нужно развивать конкуренцию (электростанции, розничная продажа электроэнергии).
[1]См.: https://www.fergananews.com/articles/9965, см. также другие публикации: http://ced.uz/samoe-glavnoe-predstoyashhee-sobytie-2018-goda-nalogovaya-reforma/