Кыргызстан: надо ли лишать неприкосновенности экс-президентов?

«Игнорирование роли конституции, как основного закона государства, создает опасные предпосылки для бесконтрольного характера деятельности президента и порочной, антиконституционной политической практики», — отмечает в своей статье, написанной специально для CABAR.asia, юрист Клара Сооронкулова.

English

---

Подпишитесь на наш канал в Telegram!  

---

Вопрос о неприкосновенности экс-президента актуализировался вновь в 2018 году в связи с коррупционными скандалами и обвинениями в причастности к ним ближайшего окружения экс-президента Алмазбека Атамбаева. Данная тема зашла в тупик до принятия решения Конституционной палаты Верховного суда КР. Ее правовая позиция свелась к тому, что экс-президент нуждается в неприкосновенности не меньше действующего главы государства. По мнению судей, президент должен иметь возможность действовать без страха преследования за свои действия в будущем, после истечения срока деятельности. Тем самым неприкосновенность экс-президента является логическим продолжением гарантий действующему. 

Вместе с тем, Конституционная палата ВС КР признает, что ни у кого нет и не должно быть абсолютной неприкосновенности и «правовой иммунитет экс-президента должен иметь конкретные правовые рамки», а процедура лишения неприкосновенности «должна быть не менее сложной, чем принятие решения об отрешении от должности действующего президента». В связи с этим есть смысл заметить, что сейчас лишить президента правового иммунитета можно через процедуру импичмента, которая является долгой и достаточно сложной. В законе «О Регламенте Жогорку Кенеша КР» конституционные нормы об импичменте произвольно интерпретированы законодателем до степени невозможности его реализации. 

Благодаря причудливым интерпретациям Конституционной палаты ВС КР, президент и экс-президент уравнены в статусах, и лишение последнего неприкосновенности может стать практически невозможным. Между тем, есть смысл напомнить, что импичмент — это не просто парламентская процедура с целью привлечения президента к уголовной ответственности, а важный элемент в системе сдержек и противовесов^[1]До 2003 года, согласно статьи 53 конституции экс-президенту гарантировались лишь обеспечение, обслуживание и … . Механизм смещения президента с должности — это средство защиты основ конституционного строя от узурпационных посягательств  главы государства. Также, как и неприкосновенность, импичмент строго привязан и обусловлен характером и объемом осуществляемых президентом полномочий. Чем больше власти и ответственности, тем сильнее гарантии и сложнее процедура отрешения от власти. В этом аспекте, как наделение экс-президента иммунитетом, так и лишение являются нелепостью, абсурдом, так как экс-президент не осуществляет каких-либо властных функций и должен восприниматься как почетное звание, признание и дань уважения заслугам бывшего главы государства.

Необходимо особо отметить опасность домысливания основного закона страны Конституционной палатой ВС КР. Исключенные 12 лет назад нормы о неприкосновенности экс-президента сегодня реанимируются путем произвольного, ничем не обоснованного толкования конституции. Фактически, Конституционная палата ВС КР, превышая свои полномочия, внесла поправку, создавая для государства очень опасный прецедент.

История вопроса

В феврале 2003 года впервые в истории суверенного Кыргызстана был введен институт неприкосновенности экс-президента. В новой редакции конституции, а именно в статье 53, устанавливалось, что все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности, имеют звание экс-президента Кыргызской Республики. Экс-глава государства наделялся абсолютной неприкосновенностью. Он не мог быть привлечен к уголовной и административной ответственности за действия или бездействие, совершенные им в период исполнения полномочий президента, а также быть задержанным, арестованным, подвергнутым обыску, допросу либо личному досмотру ^[2]Приняты законы о гарантиях деятельности президента и бывших руководителей … .

Вслед за новой редакцией конституции в июле 2003 года был принят Закон «О гарантиях деятельности Президента КР», в котором слово в слово продублировали конституционные нормы о неприкосновенности экс-президента.

Примечательно, что в этом же законе была предусмотрена отдельная глава о статусе первого президента. Закон с признанием «исторической миссии, осуществленной первым президентом по воссозданию кыргызской государственности» и других его великих заслуг перед народом, вводил почетное звание «Первый Президент Кыргызской Республики» и устанавливал его особый статус. Первый президент и члены его семьи обладали правом абсолютной неприкосновенности.

«Никакое лицо, никакой государственный орган не вправе предпринимать меры или совершать действия, посягающие на неприкосновенность Первого Президента».

Генеральному прокурору поручалась защита его чести и достоинства. Первому президенту гарантировалось пожизненное право обращаться к народу, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам жизнедеятельности государства, которые подлежали обязательному рассмотрению. Он мог присутствовать и выступать на заседаниях Жогорку Кенеша и правительства, обладал правом пожизненного членства в Совете безопасности КР.

Первому президенту предоставлялось беспрецедентное государственное обеспечение: личный архив, библиотека, секретариат, служебные помещения, оборудованные всем необходимым вплоть до правительственной связи. В его частную собственность переходили служебная квартира и государственные дачи (одна в государственной резиденции “Чолпон-Ата”) либо земельный участок на побережье озера Иссык-Куль и строительство дачи с последующей передачей в его собственность. Ему и его супруге пожизненно предоставлялись персональные автомобили представительского класса с водителями, пожизненная государственная охрана и многое другое.

Введение доселе неизвестного Кыргызстану института неприкосновенности экс-президента и совершенно немыслимые гарантии первому президенту были обусловлены исключительно политическими причинами – градус протестного настроения общества и оппозиционной активности возрастал с каждым днем. Странно, но 26 июня 2003 года депутаты Жогорку Кенеша приняли данный закон без обсуждения. В этот же день общественное движение «За отставку Акаева, за реформы для народа» распространило заявление с выражением протеста против принятия закона «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики». В заявлении говорилось, что первый президент Кыргызстана должен понести ответственность за тяжкие государственные преступления. ^[3]Так, Верховный Суд США в своем решении Nixon v. Fitzgerald (457 US 731 – 1982) признал, что президентский иммунитет …

Первый президент так и не смог воспользоваться «заслуженными» привилегиями, но после событий 2005 года абсолютный характер неприкосновенности экс-президента стал непреодолимым препятствием для привлечения Аскара Акаева к уголовной ответственности. То есть надежно сработали «гарантирующие» нормы конституции и закона об экс-президентской неприкосновенности. Призывы и усилия генерального прокурора Азимбека Бекназарова в 2005 году о привлечении Аскара Акаева к уголовной ответственности не нашли должной политической поддержки. Парламент ограничился тем, что убрал из закона нормы о первом президенте, но не посмел лишить Аскара Акаева статуса экс-президента.

Пришедший к власти на революционной волне Курманбек Бакиев не был заинтересован в создании столь опасного прецедента для экс-президентов. Однако впоследствии (в 2006 и 2007 году) конституционные нормы о неприкосновенности экс-президента были пересмотрены и исключены из текста конституции. Тем самым, бывшие главы государства сохраняли свой почетный статус «экс-президента», но были лишены гарантий неприкосновенности.

Вместе с тем, то ли нечаянно, то ли специально, закон, принятый в соответствии с конституцией 2003 года, остался без изменений. То есть на законодательном уровне, как и прежде, экс-президенты сохраняли абсолютную неприкосновенность, которая однако не стала преградой для «правосудия» переходного периода в 2010 году.

Лишение неприкосновенности

Декретом Временного правительства КР №120 от 12 августа 2010 года была дана политическая оценка деятельности Аскара Акаева, с учетом тяжести совершенных им преступлений он был лишен статуса экс-президента и неприкосновенности. Генеральной прокуратуре поручалось принять необходимые меры по привлечению его к уголовной ответственности и экстрадиции в Кыргызстан.

Такая же участь, причем гораздо раньше, постигла и бывшего президента Курманбека Бакиева. Декрет  №30 Временного правительства КР от 26 апреля 2010 года перечислил перечень совершенных им злоупотреблений и преступлений и постановил, что «путем совершения особо тяжкого преступления, выразившегося в допущении применения огнестрельного боевого оружия против мирного населения, повлекшего многочисленные жертвы, Курманбек Бакиев вышел за рамки законности, лишив себя статуса экс-президента Кыргызской Республики и неприкосновенности». Тем самым, первые два президента, несмотря на законодательные гарантии, были лишены неприкосновенности по «законам революционного времени».

В 2013 году Курманбек Бакиев был заочно приговорен судом к 24 годам лишения свободы. Уголовное дело в отношении Аскара Акаева приостановлено до возвращения беглого президента на родину.

Те же грабли

Как говорится «история учит, что она ничему не учит»: несмотря на то, что лишение неприкосновенности экс-президентов декретами Временного правительства КР вызвало достаточно много сомнений и споров об их легитимности, этот вопрос в последующем так и не был урегулирован ясно и определенно. Прежде всего, ему не придали особого значения при разработке и обсуждении проекта конституции 2010 года, в которой необходимо было четко прописать, что экс-президент не обладает правом неприкосновенности. Это напрямую вытекало из концептуальных конституционных новелл, коснувшихся института президентства.

Таким образом, 2010 год стал отправной точкой для ревизии и приведения в соответствие с конституцией законов, регулирующих правовой статус Президента Кыргызской Республики. В этих целях, правительством были дважды инициированы изменения в Закон «О гарантиях деятельности Президента КР» (в 2011 и 2015 годах), которые предполагали исключить статью 12 закона, предоставляющую экс-президенту неприкосновенность как не соответствующую конституции. Однако по неизвестным нам причинам, законодательные инициативы не продвинулись дальше стадии общественного обсуждения.

Статус президента по новой конституции 2010 года претерпел существенные изменения: теперь президент не «высшее должностное лицо»; не «гарант конституции, свобод и прав человека и гражданина»; не «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»; не «представляет Кыргызскую Республику внутри страны и в международных отношениях»; не «принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики». Все эти нормы и многие другие, позволяющие президенту стать «драконом» были исключены. Президента лишили даже права законодательной инициативы (в целом президент лишился более 20 полномочий).

Значительное сокращение объема президентских полномочий и, соответственно, кардинальное изменение конституционно-правового статуса главы государства было обусловлено переходом к парламентской республике. Другими словами, недопустимостью доминирования президента в государственном механизме, необходимостью исключения возможностей и условий для реставрации в республике авторитарного президентского режима.

В целом, анализ исторических предпосылок возникновения и развития института неприкосновенности экс-президента в нашей республике, позволяет сделать вывод о его политической обусловленности, стремлением бывших глав государства уйти от ответственности за содеянное. В существующем сегодня виде это является ничем иным как личной привилегией, недопустимой в демократическом государстве.

Как регулируется вопрос неприкосновенности экс-президента в других странах.  

1. В большинстве стран экс-президенты не обладают неприкосновенностью. К примеру, в США экс-президент имеет ряд имущественных привилегий (пенсия, содержание обслуживающего персонала, медицинское обслуживание и др.), однако он лишен иммунитета. Во Франции бывший президент вправе стать пожизненным членом Конституционного совета, члены которого имеют право на неприкосновенность ^[4]Rapport de la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République remis le 12 décembre 2002 au Président de la République … . Другие привилегии (пенсия, жилье, охрана, транспорт) предоставляются при условии, что экс-президент не будет заниматься политической деятельности и претендовать на выборные должности. Неприкосновенность отдельно как правомерное исключение из принципа всеобщего равенства перед законом и судом рассматривается в этих странах как средство защиты публичных интересов, а не как личная привилегия. Неприкосновенность жестко привязана к исполнению полномочий: после их сложения, неприкосновенность теряет юридический смысл. В этом аспекте решение Конституционной палаты ВС КР и доводы ряда политических деятелей Кыргызстана о необходимости сохранения за экс-президентом пожизненной неприкосновенности выглядят ничем иным как попустительство, предоставление личной привилегии, гарантия безответственности за любые злоупотребления вплоть до преступлений. Экс-президент — это обычный гражданин и должен привлекаться к ответственности наравне со всеми. К слову сказать, в новейшей истории немало фактов осуждения или предъявления обвинения экс-президентам. Например, за коррупцию осуждены экс-президенты — Лула да Силва на 9,5 лет (Бразилия); Светазар Марович на 3,5 года (Государственный союз Сербии и Черногории 2003 — 2006); Зина аль-Абидиа Бен Али на 10 лет (Тунис); Ро Дэ У на 22 года и Но Му Хён после обвинений в получении взятки на 6 млн. долларов покончил жизнь самоубийством (Южная Корея); предъявлены обвинения Алехандро Толедо (Перу); Роберту Кочаряну (Армения); Михаилу Саакашвили (Грузия) и др.
2. В ряде стран, предоставляемый экс-президенту иммунитет рассматривается как логическое следствие иммунитета действующего президента. Однако обязательно соблюдаются следующие правила:

• экс-президент не может быть привлечен к уголовной ответственности за прошлые действия, связанные с исполнением президентских полномочий. Это служит гарантией действующему президенту, которая в какой-мере затрудняет возможность политического преследование после ухода с поста (Чехия). В большинство авторитарных стран на постсоветском пространстве экс-президент обладает повышенной правовой защитой, однако неприкосновенность может быть снята при совершении тяжких и особо тяжких преступлений (Россия, Беларусь). В ряде других постсоветских стран (например, в Казахстане, Узбекистане, Таджикистане) неответственность за действия, совершенные в бытность Президентом имеют абсолютный характер.
• Срок предоставления правового иммунитета не превышает срока исполнения должностных обязанностей в качестве президента (в большинстве латиноамериканских стран);

Рекомендации по вопросу о неприкосновенности экс-президента:

1. Исключить полностью нормы о неприкосновенности экс-президента. Неприкосновенность как исключения особого порядка непосредственно устанавливаются конституцией. Так, согласно Конституции Кыргызской Республики правом неприкосновенности наделен президент, депутаты и судьи. При этом их неприкосновенность носит относительный характер и может быть снята в определенном процедурном порядке. Согласно конституции экс-президент таким правом не обладает.
2. Учитывая решение Конституционной палаты ВС КР и обязательность его исполнения, законодатель вынужден сохранить за экс-президентом право на неприкосновенность. Так, в инициированном депутатами И.Масалиевым и К. Зулушевым законопроекте экс-президент сохраняет право на частичный иммунитет с возможностью его снятия. В этом случае, необходимо учитывать, что неприкосновенность должна распространяться только на действия, вытекающие из исполнения президентских обязанностей в прошлом. За любые другие действия экс-президент должен привлекаться к ответственности на общих основаниях. Необходимо также исключить нормы, запрещающие подвергать бывшего президента задержанию, аресту, обыску, допросу либо личному досмотру и привлечению к административной ответственности. В любом случае, важно принять во внимание, что неприкосновенность не должна превращаться в пожизненную, ничем необоснованную привилегию.
3. В случае сохранения за экс-президентом неприкосновенности как в полном, так и ограниченном виде, необходимо упростить процедуру ее лишения. Например, большинством голосов депутатов Жогорку Кенеша по представлению генерального прокурора.

В настоящее время нормы статьи 12 закона «О гарантиях Президента Кыргызской Республики» противоречат не только духу и букве основного закона, но и полностью нивелируют достижения конституционной реформы 2010 года. Это создает благоприятные условия для установления и укрепления режима безответственной единоличной власти.  Очевидно, что конституционные нормы, определяющие правовой статус тех или иных лиц, не должны произвольно расширяться законодательными актами. В противном случае, выхолащивается сама суть конституционно-правового регулирования. Игнорирование роли конституции, как основного закона государства, создает опасные предпосылки для бесконтрольного характера деятельности президента и порочной, антиконституционной политической практики.

В целом, как свидетельствует новейшая история Кыргызстана, вопрос экс-президентской неприкосновенности решается очень просто: президенту, который не нарушает присягу, соблюдает и исполняет закон, ставит государственные интересы выше личных, семейно-клановых, партийных и любых других, ничего не угрожает, ни в настоящее время, ни в будущем.  В противном случае, народный гнев и правосудие настигнут его независимо от предоставленных законом гарантий.

---

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.