Интервью

Ольга Гулина: Миграция и терроризм – это две приметы современного мира, между которыми нельзя поставить знак равенства

27.06.2017

«На постсоветском пространстве все трудности миграционного менеджмента по управлению мобильностью людей проистекают именно от того, что миграцию воспринимают как геополитическое оружие. Изменив лишь фокус взгляда на этот вопрос, можно избавиться от многих трудностей», — отметила в интервью, специально для CABAR.asia, директор Института миграционной политики Ольга Гулина (Берлин, Германия).

CABAR.asia: В последнее время в СМИ понятия миграция, терроризм и экстремизм стали часто сопровождаться вместе. Почему порой о странах поставщиках мигрантов стали говорить, как о поставщиках определенных угроз и вызовов?

Ольга Гулина: Давайте определимся сразу. Не все мигранты – террористы, однако некоторые террористы, действительно, люди с миграционным прошлым. Миграция и терроризм – это две приметы современного мира, между которыми, однако, нельзя поставить знак равенства. Люди мигрируют в поисках лучшей жизни для себя или своих близких, в поисках возможностей для учебы, трудоустройства, в стремлении воссоединиться с семьей, спасаясь от смертей, преследований или последствий климатических или техногенных катастроф. Миграционная мобильность любого человека — она во имя жизни, а где Вы видели, чтобы террористический акт был совершен с подобными целями?

Миграционная мобильность как одного человека, так и группы лиц – это социальный процесс, положительный или отрицательный эффект которого детерминируется рядом обстоятельств (навыков, психической и физической устойчивости самого мигранта; институциональной, правовой и социокультурной «инфраструктуры» государства – приема мигранта и проч.) Терроризм – не имеет с этим ничего общего. Терроризм — это угроза общественному и правовому порядку, вызов разумному и современному человечеству.

«Последние теракты как в странах ЕС, так и государствах ЕАЭС убеждают нас в том, что каждый акт терроризма имеет свою «дыру» в миграционной политике той или иной страны».

Обращали ли Вы внимание, что Париж, Лондон, Мадрид и даже Берлин были затронуты атаками террористов, а вот Италия, которая является форпостом Европы по приему мигрантов и средиземноморскими воротами для желающих проникнуть в ЕС по морю – счастливо избежала этого. По данным министерства внутренних дел Италии, борьба с терроризмом – это огромная работа. В период с марта 2016 по март 2017 года, итальянские госслужбы наблюдали и отслеживали жизнь 160,593 граждан и не граждан, находящихся на территории страны; из которых 34,000 чел. были позже задержаны; 550 чел. арестованы и только 38 чел. осуждены за причастность или пособничество террористической деятельности.

В странах – приема мигрантов, будь то Франция или Россия, Италия или Кыргызстан, криминогенный потенциал миграции возрастает лишь тогда, когда мигранты выпадают из легального поля – без документов, работы, социальной защиты и вне закона они легко становятся объектом интереса преступных сообществ.

Как показывает человеческая история, среди мигрантов и лиц, ищущих убежища, всегда были преступники и террористы, но они, как правило, приобрели свой криминальный багаж задолго до начала иммиграции. Важно понимать, что терроризм – это преступление и угроза, которым нужно противостоять и с которыми нужно бороться.

«Однако простых решений ни по управлению миграцией, ни по борьбе с терроризмом – не существует. Идея о том, что запретив и остановив миграционные потоки в какую – либо страну, современные государства справятся с терроризмом – не выдерживает никакой критики».

CABAR.asia: Можно ли использовать вопрос миграции как механизм давления на страны Центральной Азии в определенных аспектах? Насколько целесообразно говорить о миграционном оружии?

Ольга Гулина: Вы задали очень интересный вопрос. Миграция – это механизм геополитического влияния, это инструмент, способный влиять на внешнюю и внутреннюю политику, но миграция – это, все-таки, не оружие.

«Годы моей исследовательской работы убедили меня в том, что управление миграцией во всех независимых государствах, созданных на обломках СССР – это,  с одной стороны, инструментарий, расчерчивающий зону влияния России как страны — приема большинства мигрантов, а с другой, выигрышный лозунг избирательных кампаний и возможность управления населением».

Этот инструментарий широко используется всеми государствами пост–советского пространства. Всплеск поддержки таджикским населением правящих элит и власти президента Эмомали Рахмона обеспечила договоренность с Россией об амнистии трудовых мигрантов из Таджикистана, достигнутая в рамках визита президента В. Путина по странам Центральной Азии в марте 2017 года. Двойное гражданство между Россией и Молдавией, легализация четверти миллиона молдавских мигрантов, нарушивших миграционное законодательство РФ были и остаются основными лозунгами предвыборной кампании в поддержку партии президента страны Додона на парламентских выборах в 2018 года.

И как-то кажется совсем неудивительным, что изменения в соглашении о безвизовом режиме между Арменией и Россией, согласно которым въезд и выезд россиян на территорию Республики Армении осуществляется по внутренним российским паспортам, чудесным образом совпали с окончанием очередного раунда переговоров о непростой судьбе соглашения о взаимодействии и взаимном сотрудничестве между Армении и ЕС.

Не для кого не секрет, что тема о наличии или отсутствии визового режима у России со странами Центральной Азии еще долгое время не будет иметь окончательного решения, потому что данный вопрос – это важное средство удержания внимания российского электората, вступающего в противоречие с внешнеполитическими интересами России.

Теперь снова возвращаемся к Вашему вопросу, можно ли назвать миграцию оружием? На постсоветском пространстве все трудности миграционного менеджмента по управлению мобильностью людей проистекают именно от того, что миграцию воспринимают как геополитическое оружие. Изменив лишь фокус взгляда на этот вопрос, можно избавиться от многих трудностей. Миграция — это лишь инструмент, положительный или негативный эффект которого зависит от целей, задач, навыков и умений того, кто ею [миграцией] управляет.

CABAR.asia: При расширении ЕАЭС многие говорили о том, что интеграция сможет решить многие проблемы мигрантов. Насколько эти ожидания оправдались?

Ольга Гулина: Интеграция государств внутри Евразийского пространства и сложности миграционного менеджмента внутри ЕАЭС — весьма специфичные темы. Во-первых, государства – члены Евразийского Союза имеют разный миграционный профиль и разный миграционный потенциал. Из всех стран ЕАЭС у нас только две страны: Россия и Казахстан – страны — приема мигрантов, а все остальные: Армения, Беларусь, Кыргызстан – это страны- поставщики мигрантов. Во-вторых, распределение миграционного спроса и так называемого миграционного предложения внутри Евразийского Союза очень неравномерно. Спрос на мигрантов у России гораздо выше, чем у Казахстана. А миграционное предложение выше у Кыргызстана, так как человеческий капитал этой страны охвачен наибольшей миграционной мобильностью на Евразийском континенте.

«В третьих, Евразийский союз до сих пор отличает недостаточный уровень институциональной интеграции, а потому миграционный менеджмент и управление миграцией внутри ЕАЭС осуществляется не комплексно, а точечно — то тут, то здесь…»

Внутри Евразийского Союза вообще нет единой и комплексной системы миграционного менеджмента. Вы можете возразить — внутри ЕАЭС есть договор от 29 мая 2014 года, где в частности отражено, что государства-члены Союза осуществляют сотрудничество по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках ЕАЭС, а также по оказанию содействия организованному набору и привлечению трудящихся этих государств для осуществления ими трудовой деятельности в странах Союза. Однако, миграционная мобильность внутри ЕАЭС не исчерпывается трудовой миграцией, есть еще образовательная, гуманитарная миграция, миграция по линии воссоединения с семьей и т.д. – и институтов, механизмов, концепции по урегулированию этих вопросов нет.

Основная миграционная мобильность на евразийском континенте, действительно, осуществляется в поисках трудовой занятости и источников дохода. Для решения и обсуждения этих вопросов внутри ЕАЭС созданы два консультативных комитета по вопросам социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся из государств ЕАЭС. Однако деятельность этих институций носит консультативно-абстрактный характер, не позволяющий решать насущные проблемы.

Простой пример. Сегодня есть большие ожидания, что до конца 2017 года страны ЕАЭС смогут принять Договор о пенсионном обеспечении трудящихся ЕАЭС, текст которого был согласован Коллегией Евразийской экономической комиссии еще в декабре 2016 г. Однако сегодня нет никаких возможностей гарантировать обеспечение пенсионных прав трудящихся мигрантов, потому что государства – участники Евразийского Союза имеют глубинные различия в формировании пенсионных фондов. Россия, Казахстан, Армения, Кыргызстан имеют трехуровневые системы пенсионных накоплений, а Беларусь – одноуровневую. Две из пяти стран ЕАЭС находятся в процессе серьезных реформ национального пенсионного законодательства. Россия и Казахстан обсуждают возможность повышения пенсионного возраста, также Казахстан планирует введение обязательных пенсионных взносов работодателя в размере 5%. Пенсионный возраст, ставки и источники пенсионных отчислений в странах ЕАЭС очень диверсифицированы, к тому же имеет место и неоднородность источников дохода среди трудящихся мигрантов. Поэтому принять и подписать Договор о пенсионном обеспечении трудящихся ЕАЭС к концу 2017 года можно. Но это означает, что будет найдено решение того, как необходимо осуществлять учет и суммирование трудового стажа мигранта в другом государстве – участнике Союза, каков порядок и механизм подобных выплат.

Евразийский Союз – очень юная институция, поэтому в краткосрочной перспективе недостаточный уровень институционального единства и интеграционного взаимодействия внутри государств – членов ЕАЭС всегда будет сказываться на управлении миграционными процессами и защите прав мигрантов.

CABAR.asia: Какими методами можно бороться с нелегальной миграцией на Евразийском континенте и чем она грозит?

Ольга Гулина: Нелегальная миграция – это бич современных государств. С одной стороны, никто не может в полной мере использовать профессиональный и человеческий потенциал нерегулярных мигрантов. Мигранты вне закона — это серьезная нагрузка на социальные службы большинства государств. К примеру, расходы США по дополнительному обучению английскому языку детей недокументированных мигрантов ежегодно составляют порядка 730 млн. долл., при этом лишь 1,2% учащихся в подобных классах — граждане США, а 73.7% — дети родителей, не имеющих легальных и законных документов на пребывание в стране. С другой стороны, «мигранты вне закона» — это люди, выпавшие из зоны права и контроля государства из-за просроченных или недействительных документов или по причине прибытия в страну по нелегальным каналам. И вот здесь кроется самая серьезная опасность. Эти люди всегда будут легко доступны для криминальных и около криминальных структур, что априори повышает уровень опасности и угроз внутри страны.

Важно проговорить еще один момент. Нерегулярная миграция в Европейском Союзе и нерегулярная миграция в Евразийском Союзе — две разные вещи. Прекратить поток нерегулярных мигрантов, «мигрантов вне закона» в Европу можно лишь создав прозрачные и доступные пути для легальной миграции. Картина в Евразийском Союзе – совершенно другая. Мигранты, устремляющиеся в Россию и Казахстан (как было отмечено, на постсоветском пространстве у нас всего две страны приема – Россия и Казахстан) – в своем большинстве легальные мигранты. То есть они въезжают в страны Евразийского Союза по легальным документам, … они не плывут на кораблях, не скрываются в багажниках автомобилей … Они легально переходят границу, приезжают в Россию и Казахстан на поездах или самолетах. И лишь потом – из-за засилья бюрократических препонов, коррумпированности и непрозрачности миграционных процедур, сложностей правового регулирования, эти люди становятся мигрантами вне закона. Поэтому, как бы амбициозно это не звучало, решить проблему незаконной миграции внутри Евразийского Союза можно путем создания усиленных механизмов защиты прав мигрантов.

«Государства-участники Евразийского союза должны понять, что создавая легальные, прозрачные, некоррумпированные механизмы легальной миграции, усиливая уровень правовой и институциональной защиты мигрантов они обеспечивают спокойную, безопасную жизнь гражданам своих государств»

CABAR.asia: Решает ли политика ужесточения въезда в странах ЕАЭС проблемы миграционных потоков?

Ольга Гулина: Возведение заборов, границ, ужесточение правил въезда не останавливает миграционные потоки, но видоизменяет их. Миграция – это процесс, обусловленный поиском жизненных и экономических выгод, поэтому миграция – неотъемлемый процесс человеческого развития. Мигранты были и будут всегда, они найдут новые способы и пути для миграции. Наличие заборов, границ, неразумное ужесточение миграционных правил направляет мигрантов в нерегулируемые и неформальные сектора экономики, сделает их уязвимыми для эксплуатации, снизит уровень их правовой и социальной защищенности. Оборотной стороной всех этих процессов станет то, чего государства, устанавливая границы и заборы, стремятся избежать.

CABAR.asia: Есть ли определенный опыт миграционной политики, который успешен и можно привести в пример? Можно ли и стоит ли управлять миграцией?

Ольга Гулина: Спасибо Вам за вопрос. Миграция – это процесс индивидуального и массового перемещения людей. А раз это процесс, то им можно и нужно учиться управлять. С одной стороны, единого шаблона или сборника обязательных миграционных практик – нет и быть не может. Миграция – это социокультурное явление, находящиеся под влиянием исторических, политических и правовых реалий каждой страны, а они, как Вы понимаете, у каждой страны – свои собственные.

«С другой стороны, изучение миграционного опыта и миграционных стратегий других стран — это хорошее и полезное дело, позволяющее понять пробелы, просчеты, ошибки в миграционной стратегии или миграционных практик одной отдельно взятой страны».

После теракта в Санкт – Петербурге, российские парламентарии заговорили о необходимости лишения гражданства россиян с миграционным прошлым. Такой «опыт» денатурализации есть во Франции. Законодательство страны предусматривает возможность лишения гражданства для лиц с миграционным прошлым за преступления против страны. Однако, как мы знаем, наличие такого правового механизма не останавливает мигрантов второго и третьего поколения от совершения терактов во Франции. Далее, миграционный профиль Таджикистана схож с миграционным профилем Филиппин – страны, чей валовый национальный доход зависит от денежных переводов мигрантов. Поэтому изучение и знакомство с опытом других стран, всегда может быть решением.

Евразийский Союз – очень молодая институция и для выстраивания грамотного миграционного менеджмента внутри пяти государств членов ЕАЭС потребуется время. Страны ЕАЭС еще должны построить партнерские отношения между странами – поставщиками мигрантов и странами – приема мигрантов в целях всесторонней защиты достоинства, прав и интересов мигрантов, устранения барьеров для их мобильности, а равно для повышения их профессиональных навыков и сокращения любых расходов, связанных с движением людей, товаров и услуг.

Ольга Гулина является директором Института миграционной политики (RUSMPI — Institute on Migration Policy, Берлин, Германия), Ph.D в области миграционного права (2010 г., Университет Потсдама, Германия). Сфера научных интересов: сравнительное иммиграционное право, европейское и российское право, права человека.

Интервью подготовила редактор CABAR.asia Наргиза Мураталиева

Последнее

Популярное