Светлана Ушакова: «Новые угрозы для развития гражданских институтов в Казахстане»

На сегодняшний день в Казахстане сложилась критическая ситуация в сфере правового регулирования деятельности общественных организаций. В частности, речь идет о правовом регулировании деятельности гражданских институтов и предполагаемых изменениях в законодательство о деятельности ОГО (организаций гражданского общества).

Аналогичный негативный тренд касается не только Казахстана, но также наблюдается и в других странах СНГ. Так, например, закон об иностранных агентах был принят в России, а 19 ноября подобный закон принят и в Азербайджане. Принятие таких законов проходит на фоне дискредитации деятельности НКО и их лидеров.

I.             Ужесточение законодательства о деятельности ОГО в Казахстане.

В последние годы усиливается контроль со стороны государства за деятельностью таких гражданских институтов как НКО, СМИ и профсоюзы, что существенно сужает их возможности. Рассмотрим вопросы правого регулирования каждого из трех гражданских институтов.

СМИ

Основой деятельности СМИ является реализация свободы выражения мнения (свобода слова)[1]. Сегодня реализация свободы слова в Казахстане ограничивается несколькими нормами законодательства:

В 2010 году  в Уголовный кодекс РК добавлена новая статья 317-1 «Публичное оскорбление и иное посягательство на честь и достоинство Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации, осквернение изображений Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации, воспрепятствование законной деятельности Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации». Таким образом, Уголовный кодекс РК содержит теперь пять статей, предусматривающих повышенные меры защиты личных неимущественных прав должностных лиц.

Принятый  в 2011 году закон о введении административной преюдиции[2] в отношении клеветы и оскорбления, не был введен в действие, так как не были внесены соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях.   Таким образом, несмотря на такие половинчатые меры по декриминализации клеветы, журналисты де факто остались субъектом уголовной ответственности на практике.

В 2012 году принята Концепция проекта нового Уголовного кодекса Республики Казахстан. Свобода слова в ней названа «внешне общественно полезным действием». Проект Уголовного кодекса (на февраль 2014 года) сохраняет в качестве наказания за клевету лишение свободы до 3 лет, альтернативным наказанием вводит штраф более чем в $30, 000 и расширяет случаи ответственности по этой статье.

В 2012 году началась работа над новым проектом Кодекса об административных правонарушениях. В проекте кодекса (на февраль 2014 года) сохраняются все действующие в отношении СМИ санкции по конфискации тиража, приостановлению и закрытию СМИ за административные правонарушения.

В июне 2014 двухлетняя работа по разработке новых Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов и Кодекса об административных правонарушениях завершилась их принятием. В новых документах  усилена ответственность за клевету, введена уголовная ответственность за распространение заведомо ложных слухов, предусматривающая наказание до 10 лет лишения свободы,  прокуратуре дано право внесудебной блокировки Интернет-ресурсов в течение одних суток, сохранены санкции в виде приостановления и закрытия СМИ за технические ошибки.[3]

Профсоюзы являются еще одним важным гражданским институтом, который направлен на обеспечение реализации таких прав и свобод как: свобода объединений  и, как следствие, право на труд без дискриминации. По факту, сегодня в Казахстане практически введен запрет на независимые и свободные профсоюзы.

27 июня 2014 года Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал закон Республики Казахстан «О профессиональных союзах», направленный на модернизацию системы профессиональных союзов.

Сами лидеры независимых профсоюзов оценивают его как антирабочий, отмечают, что он лишает права трудящихся на объединение в свои организации.Закон был принят, несмотря на протесты профсоюзов, правозащитников и негативную оценку МОТ. Данный закон был принят в тотже день, когда были приняты новые версии Уголовного, Уголовно-процессуального и Административного кодексов. Поправки вводят уголовную ответственность за участие в трудовых конфликтах и формулируют новые преступления и юридические термины, криминализирующие деятельность профсоюзов, оппозиции и общественных организаций.

В частности, для создания нового профсоюза нужно уже иметь первичные организации на предприятиях одной отрасли. Межотраслевые и региональные организации запрещаются, и фактически происходит монополизация профсоюзного поля в руках государственной Федерации Профсоюзов Казахстана (ФПРК), председатель, которого назначается президентом.

Согласно новому закону, профсоюзы лишаются ряда возможностей по инициированию трудовых споров и по проведению переговоров с работодателем. Данный факт позволяет сделать вывод  о том, что имея опыт успешных забастовок в корпорации «Казахмыс» и на предприятиях «КазМунайГаза», когда рабочим удалось снизу переизбрать руководство профкомов, власти Казахстана исключили саму возможность возникновения данных прецедентов.

Согласно новому Уголовному Кодексу ответственность за провоцирование трудовых конфликтов теперьнесут юридические лица в лице профсоюзов, партий и общественных объединений.

Формирование незарегистрированных профсоюзов (а также партий), как и участие в них, согласно ст. 403 УК нового УК, теперь будет караться уголовной ответственностьюи предусматривает тюремное заключение до трех месяцев. Трехлетним тюремным наказанием карается организация и участие в «незаконных забастовках». Тяжелым преступлением остается и «разжигание социальной розни» в рамках статьи 164 и карается до 12 лет тюремного заключения.

Статья 398 нового УК определяет способы наказания за участие в незаконном собрании и включает наказание в виде штрафа 100 МРП (1 МРП – 1852 тенге), общественные работы на срок до 240 часов или арест до 4 месяцев. Можно сделать вывод о том, что теперь любое профсоюзное собрание, манифестация или конференция могут попасть в разряд «незаконных». Новым законом ограничена возможность проведения собраний в закрытых помещениях.

По мнению экспертов, после принятия нового закона «О профсоюзах» большая часть независимых объединений не смогут пройти перерегистрацию и будут закрыты.

Некоммерческие организации (НКО)[4]

ОГО является очень важным гражданским институтом, который позволяет гражданам актуализировать перед государством и обществом различные социальные проблемы и предлагать пути их решения.Именно через ОГО происходит обеспечение права на свободу объединения в законодательстве РК [5].

Департамент общественной информации секретариата ООН определяет неправительственную организацию как “любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне“. Взападных странахинститут общественных организаций считается важной составляющей гражданского общества, при этом иностранное финансирование не является предосудительным.

Конституция Казахстана и законодательство не признают права граждан на объединение в так называемые неформальные организации, то есть организации без образования юридического статуса.

Из правоприменительной практики органов юстиции и прокуратуры следует, что в ряде случаев ОГО, созданное группой граждан, не претендующих на статус общественного объединения, и не приобретшее статус юридического лица, рассматривается как незарегистрированное общественное объединение и его организаторы подвергаются административной ответственности.Аналогичные проблемы возникают и у незарегистрированных религиозных объединений.

Законодательство РК позволяет применение крайних мер, таких как приостановление деятельности и ликвидацию общественных объединений за любые несущественные нарушения законодательства РК в целом, если они совершены после наложения какого-либо административного взыскания. Общественные организации могут быть также привечены к административной ответственности за деятельность, осуществляющуюся полностью в рамках закона, но «выходящую за пределы уставных целей и задач». А в ст. 49 Гражданского кодекса РК указано, что систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица, может явиться основанием для его ликвидации. 

В Уголовном кодексе РК существует ряд статей, предусматривающих повышенную уголовную ответственность членов общественных объединений и их руководителей по сравнению с гражданами, не являющимися членами общественных объединений. Так в статье 336 Уголовного кодекса РК установлена уголовная ответственность «за незаконное вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов», причем предусмотренная законом санкция для членов общественных объединений составляет штраф или арест на срок до четырех месяцев, а для руководителя общественного объединения – вплоть до лишения свободы на срок до одного года. 

Общественные организации обращают особое внимание на попытки государства узаконить репрессивную политику в отношении независимых объединений. Так, новые положение УК РК в ст. 403 вводят уголовную ответственность за руководство, участие в деятельности незарегистрированных или запрещенных общественных, религиозных объединений, а также финансирование их деятельности и предусматривает наказание в виде ареста на срок до 3 месяцев. Статья 402 УК РК предусматривает ограничение или лишение свободы до 6 лет за создание или руководство религиозным или общественным объединением, деятельность которого сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или совершению иных противоправных деяний, а равно создание или руководство партией на религиозной основе, либо политической партией или профессиональным союзом, финансируемыми из запрещенных законами Республики Казахстан источников. Принимая во внимание отсутствие четких критериев, дефиниций и расплывчатость используемых терминов, в орбиту уголовного преследования по этим статьям могут попасть любые оппозиционные организации и неформальные объединения граждан. 

…Лидер общественного объединения, лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, нередко, не брезгуют финансовой и иной поддержкой лиц, совершающих общеуголовные преступления (наркотики, оружие и т.п.). Кроме того, это лица, сумевшие легализовать доходы, добытые преступным путем, и они до сих пор сохраняют связи в криминальной среде.

…Использование НКО в глобальном информационном пространстве становится одним из мощных инструментов влияния на происходящие мировые события. Подтверждением тому являются «цветные» революции, Интернет-восстания, флешмобные революции, происходящие по всему миру.

Лидеры ОО будут рассматриваться как особо опасные по следующим видам преступлений:

•    Нарушение прав граждан (Статья 145 п.2);

•       Возбуждение социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни (Статья 174);

•       Пропаганда или публичные призывы к захвату или удержанию власти (Статья 179)

•       Сепаратистская деятельность (статья 180)

•       Создание, руководство экстремистской группой (Статья 182);

•       Пропаганда терроризма либо экстремизма (Статья 254);

•       Создание, руководство террористической группой (Статья 255);

•       Финансирование террористической или экстремистской  деятельности  (Статья 256)

•       Финансирование деятельности преступной группы, а равно хранение, распределение имущества, разработка каналов финансирования (статья 264)

Отдельно можно отметить следующие проблемные положения:

Статья 401 УК (незаконное вмешательство ОО[7] в деятельность госорганов) сформулирована таким образом, что любое вмешательство в деятельность госорганов может быть расценено как незаконное.

Статья 402 (создание или участие в незаконных ОО) является дублирующей, а также слишком широко формулирует преступления, что может привести к преследованию  общественных объединений и их членов  по усмотрению государственных органов.

Статья 403 (Руководство, участие в деятельности незарегистрированных или запрещенных общественных, религиозных объединений, а также финансирование их деятельности) – не соответствует международным стандартам, так как преследует ОО по причине отсутствия регистрации.

Таким образом, поправки содержат общую проблему – нарушение принципа недискриминации, заложенного в Конституции РК. В указанных статьях лидеры и участники ОО дискриминируются по социальному и должностному положению, что запрещено законом.

II.           Предполагаемые изменения в законодательство о деятельности НКО[8] в Казахстане

Деятельность НКО регулируется законами «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях».Государственное финансирование деятельности НКО осуществляется в рамках закона «О государственном социальном заказе».

Многие годы НКО поднимали вопрос о совершенствовании  механизма финансирования их деятельности со стороны государства, совершенствовании социального заказа  и  расширении форм государственной поддержки. В частности, речь шла о введении механизма грантов.

В 2012 году Министерство культуры и информации РК (МКИ) приступило к разработке законопроекта о государственной поддержке НКО.Изначальной целью законопроекта было создание более эффективного механизма финансирования НКО.  Для этого, по мнению НКО, в законопроекте надо было предусмотреть следующее:

1.   Вывести закупку услуг НКО по государственному социальному заказу из-под действия Закона РК «О государственных закупках». Это позволит, не только избежать демпинга, но и создать механизм  выбора поставщика, при котором не цена предложенного проекта станет главным критерием отбора, а опыт и квалификация НКО, инновационность проекта и другие качественные критерии; 

2.   Обеспечить авансовую выплату по проектам НКО в рамках государственного социального заказа (авансовые выплаты для НКО были отменены в 2012 году);

3.   Ввести гранты как основной механизм финансирования проектов НКО;

4.   Предусмотреть институциональную поддержку НКО через гранты, так как существующий механизм государственного социального заказа не позволяет выделять средства на институциональную поддержку НКО.

(б) Избавиться от проблем с налогообложением выделяемых средств – безвозмездные поступления НКО освобождены как от налога на добавленную стоимость, так и от корпоративного подоходного налога;

(в) Выделять финансирование для НКО для покрытия общих и административных расходов (например, по содержанию офисного помещения), а также для выполнения требований по отчетности;

(г) Установить более гибкие и адаптированные под социальные услуги процедуры проведения конкурсов, а также критерии оценки конкурсных предложений, основанные не наименьшей (как сейчас), а на наилучшей (оптимальной) цене.

(д) Проводить конкурсы проектов, а не конкурсы ценовых предложений, что позволит более полно использовать творческий и инновационный потенциал социальных НКО, о котором администратор конкурса может и подозревать до объявления запроса о предоставлении проектов.

Принятие такого законодательства требует также принятия сопутствующего Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан для организации системы государственных грантов Республики Казахстан». Данным законом должно предусматриваться внесение изменений и дополнений в ряд законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих процесс планирования и освоения бюджетных расходов в Республике Казахстан, а также устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о государственных грантах для НКО.

В частности изменения необходимо внести в Бюджетный Кодекс: для включения государственных грантов в систему бюджетного финансирования, а также отграничения их от иностранных грантов, получателем которых является Республика Казахстан, Правительство и государственные органы Республики Казахстан. Также необходимо ввести в Бюджетный кодекс положения, позволяющие выдавать гранты со сроком исполнения в следующем финансовом году, а также долгосрочные (более одного года) гранты.

В Налоговый кодекс необходимо внести изменения, устанавливающие освобождение от ряда налогов (корпоративный подоходный налог и индивидуальный подоходный налог) для получателей средств государственных грантов.

В Закон «Об общественных объединениях» необходимо внести изменения и дополнения в части отмены территориальных ограничений для деятельности общественных объединений.

Также необходимо внести дополнения в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодексс целью установления ответственности за нарушение положений о конфликте интересов при проведении конкурсов на получение государственных грантов.[9]

1)   Отсутствие механизма гранта или институциональной поддержки НКО;

2)   Обязательность вхождения НКО в Реестр для участия в конкурсах на получение государственного финансирования;

3)   Сложная многоуровневая процедура регистрации в Реестре;

4)   Обременительный перечень документов, необходимых для регистрации в Реестре;

5)   Наделение общественных советов функцией рекомендовать НКО для включения в Реестр.

Таким образом, законопроект существенно ухудшал существующий порядок государственного финансирования НКО, а именно:

1) допускал к  конкурсу только те НКО, которые включены в специальный Реестр;

2) вводил четыре уровня согласования для включения НКО в Реестр, создавая возможности для бюрократии и коррупции на каждом уровне; 

3) предлагал ввести  новые общественные советы в дополнение к существующим общественным советам и наделял их правами решать, какие организации допускать в Реестр;

4) предлагал государственные Премии в качестве замены грантам (разработчики законопроекта не понимают разницы между «премией» и грантом: «премия» не может выполнить функцию институциональной поддержки НКО, так как присуждается за прошлые заслуги и выделяется ограниченному числу НКО).

Ряд НКО (боле 100) выступили с критикой данного законопроекта и провели широкую эдвокаси кампанию, в результате которой получили согласие МКИ о внесении изменений в законопроект.Группа НКО при поддержке ICNL разработала необходимые поправки в законопроект. В частности, было дано определение грантов, была подробно прописана процедура присуждения грантов, упрощен порядок включения НКО в реестр.

С января по август 2014 года МКИ не предприняло никаких действий по обсуждению законопроекта. В сентябре 2014 года ряд НКО, под руководством Гражданского Альянса Казахстана, инициировали новый проект закона«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций в Республике Казахстан». По сути, речь идет о поправках в Закон «О государственном социальном заказе» и одной поправке в Закон «О некоммерческих организациях», которые предусматривают следующее:

1.     Изменение названия Закона о Государственном социальном заказе (ГСЗ), который в новой редакции будет называтьсязаконом «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан»

2.     Вносятся изменения в определение «ГСЗ» с целью акцентирования его на решение краткосрочных задач в социальной сфере.

3.     Вводится понятие «государственный грант для НКО» – бюджетные средства, предоставляемые НКО в целях поддержки гражданских инициатив, повышения потенциала для работы в социальной сфере.

4.     Вводится понятие«негосударственный грант для НКО» – средства на поддержку НКО за счет собственных средств Оператора, формируемых из внебюджетных источников.

5.     Вводится понятие «Оператор в сфере грантового финансирования» – организация, создаваемая решением Правительства для целевого финансирования НКО в виде грантов.

6.     Государственные гранты будут предоставляться в порядке, определяемом Правительством

7.     Негосударственные гранты будут предоставлять в порядке, определяемом Оператором.

8.     Вводится понятие «премия» – средства предоставляемые НКО за внесенный вклад в решение социальных задач.

9.     Премии будут присуждаться ежегодно в порядке, установленном Правительством, на основании рекомендаций государственных органов и совета по взаимодействию с НКО при Правительстве.

10.  Одно и то же НКО может получать премии не чаще одного раза в три года. Самовыдвижение не допускается.

11.  Оператор вправе привлекать и использовать любые источники финансирования, не запрещенные законом.

1. Гранты как альтернативная форма финансирования НКО к государственному социальному заказу

Разработчики Законопроекта предлагают внедрить механизм гранта путем внесения изменений в Закон о государственном социальном заказе, одновременно предлагая переименовать его в закон «О государственном социальном заказе, грантах, и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан».

Попытка урегулировать государственные и не государственные гранты.

Разработчики предлагают ввести две разновидности грантов – государственные и негосударственные в зависимости от источника их формирования – бюджетных или внебюджетных средств. Это очень амбициозная задача – попытаться урегулировать в одном законе и государственное и негосударственное финансирование. Неудивительно, что ни то, ни другое не урегулированы в Законопроекте в достаточной степени. Государственное финансирование, в том числе регулирование грантов из государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов, должно быть урегулировано в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством, устанавливающим полномочия государственных органов, уполномоченных выделять гранты и мониторить их использование, что всегда требует гораздо более детального регулирования по сравнению с грантами из частных источников. Как правило, и бизнес и физические лица могут выдавать гранты или пожертвования по своему усмотрению, на любые легитимные цели, и никакого детального регулирования для этого не требуется. Мы предлагаем ограничиться в Законопроекте только регулированием грантов из бюджета и внебюджетных государственных фондов.

Нечеткое понятие гранта.

Понятие “гранта”, к сожалению, не отражает сути гранта, принятого в международном обороте, так как не указывает на конкурсный порядок его предоставления, а также на его целевой и безвозмездный характер. В пакете наших рекомендаций мы предлагаем понятие гранта, наиболее полно соответствующее лучшей международной практике.

Грантовая поддержка исключительно социальной сферы.

Кроме того, в определении гранта разработчики указали, что гранты будут выдаваться только для работы в социальной сфере. Однако, необходимо подчеркнуть, что НКО занимаются общественно полезной деятельностью не только в социальной сфере, но и в сфере защиты интересов целевых групп (права инвалидов, потребителей, или женщин, например), а также занимаются иной важной для государства и общества работой, которая, как таковая, не является социальной в понимании социальных услуг (например, правовые услуги слабо защищенным группам населения, экономический и статистический анализ ситуациив стране, повышение правовой грамотности населения).Практика финансирования таких НКО посредством грантов используется государствами во многих странах мира, поэтому мы считаем, что и в Казахстане подобные НКО должны поддерживаться через механизм грантов. Более того, деление НКО на две категории, на работающие в социальной сфере и иные, не слишком эффективно на практике, поскольку многие НКО занимаются самой разнообразной деятельностью. Вместе с тем, такое разграничение позволит оператору-распорядителю бюджетных средств субъективно решать, какой НКО давать финансирование, а какой нет, создавая почву для коррупции.

Ограниченная возможность использовать грант для институциональной поддержки.

Законопроект имеет положение, что не более 10% от суммы гранта может направляться на административные расходы и институциональное развитие. Такое ограничение не отвечает интересам государства, заинтересованного в сильном некоммерческом секторе, способном помогать государству решать важные государственные и социальные задачи. Институциональная поддержка способствует созданию сильных, устойчивых НКО, готовых решать такие задачи. Мы предлагаем убрать ограничение 10% или оставить 10%, но уточнить в законопроекте, что заработные платы, расходы по аренде помещения и иные расходы на осуществление уставной деятельности не включаются при расчете 10%.

Отсутствие поправок в другие законы.

Необходимо также отметить, что Законопроект не содержит необходимых поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые бы позволили законодательно разрешить внедрение такой формы финансирования как грант. Поправки в бюджетное и налоговое законодательство являются ключевыми для того, чтобы сделать Законопроект не декларативным, а применимым на практике. Мы готовы оказать помощьпо разработке таких поправок.

Отсутствие порядка предоставления грантов.

Разработчики не предлагают порядок предоставления грантов и оставляют его разработку на усмотрение Правительства. Грант – это новый механизм, практически ранее не применявшийся в Казахстане. Его эффективность и целесообразность внедрения зависит от того насколько будет эффективен механизм его предоставления. Порядок предоставления гранта является наиболее важной частью регулирования гранта и должен предусматриваться в самом законе, а не в законодательном акте более низкого уровня. Более того, в соответствии с существующей в Казахстане практикой законотворчества, порядок разработки законов является гораздо более прозрачным и доступным для участия общественности и НКО, по сравнению с разработкой подзаконных актов. В процессе разработки законов НКО имеют максимальные возможности предоставить свои комментарии к данным процедурам и помочь в их разработке.

Представляется необходимым урегулировать в Законопроекте порядок предоставления гранта. Причем разработка данного порядка должна основываться на лучшем международном опыте, и проходить в рамках широких консультаций с учетом рекомендаций НКО и общественности.

МЦНП готов оказать помощь по разработке порядка предоставления гранта. Порядок предоставления гранта в Законопроекте должен включать, как минимум:

·                     Порядок планирования бюджетных средств для конкурсов на получение гранта;

·                     Порядок формирования конкурсных комиссий по проведению конкурсов на получение гранта;

·                     Порядок проведения конкурсов на получение гранта;

·                     Порядок мониторинга исполнения гранта.

Гранты заслуженно являются наиболее распространенным и эффективным механизмом финансирования НКО во всем мире, и мы надеемся, что в рамках данной законодательной инициативы разработчикам удастся внедрить данную форму государственной поддержки НКО в Казахстане.

2.      Изменения в регулировании государственного социального заказа.

В законопроекте разработчики внесли изменения в понятие «государственный социальный заказ», сделав почему-то акцент на краткосрочности задач в социальной сфере, которые будут реализовываться в рамках данного механизма. Данную поправку мы предлагаем убрать, так как долгие годы НКО добивались того, чтобы проекты по социальному заказу финансировались не только краткосрочно, но и долгосрочно в зависимости от масштаба проекта и его целевой группы. В 2011 году такая поправка в закон о ГСЗ была внесена и уже начала действовать. Более того, возможность долгосрочного заказа существует в законодательстве многих государств.

3.     Оператор в сфере грантового финансирования НКО.

Разработчики предлагают ввести понятие «оператора в сфере грантового финансирования» в качестве организации, создаваемой решением Правительства в целях распределения грантового финансирования среди НКО. К сожалению, кроме данного понятия, а также нескольких положений, касающихся формирования источников его имущества и фондов, в Законопроекте отсутствуют какие-либо процедуры его создания или назначения, структура его управления, меры по урегулированию конфликта интересов и другие важные положения, которые бы гарантировали эффективность и прозрачность работы данного органа. Из текста также не ясна роль Оператора в сфере грантового финансирования НКО – будут ли его полномочия распространяться на грантовое финансирование выделяемого из казахстанского бюджета или же он будет координировать любое грантовое финансирование, выделяемое другими донорами НКО на территории Республики Казахстан.

Мировая практика грантового финансирования действительно имеет опыт создания специальных органов (чаще Фондов или Агентств) для поддержки гражданского общества, которые наделяются функциями распределения грантового финансирования НКО. В последнее время существует тенденция выбирать модель, в которой государственное финансирование распределяется посредством специальных органов, предоставляющих гранты, сформированных для этой конкретной цели. Некоторыми из наиболее известных фондов в Европе являются Хорватский национальный фонд развития гражданского общества, Эстонский национальный фонд развития гражданского общества и Венгерский национальный гражданский фонд. Все эти фонды имеют полномочия только при распределении финансирования из государственных источников.

Однако процедура создания таких органов является, как правило, открытым процессом, который осуществляется государственными органами совместно с представителями гражданского общества, населением и другими заинтересованными сторонами. При этом разработчики заранее продумывают функции, стратегию деятельности такого органа, разрабатывают кодекс этики, принимают меры для предотвращения конфликта интересов, вырабатывают критерии для отбора, порядок формирования конкурсной комиссии, порядок оценки и мониторинга проектов, а также много других вопросов. Непродуманность хотя бы одного из таких элементов может привести к серьезным последствиям. Так, например, отсутствие правил по предотвращению конфликта интересов привело к потере доверия общества к Венгерскому национальному гражданскому фонду. Согласно доклада государственного департамента аудита Венгрии от 2002 г., 80% всех правительственных и министерских ассигнований на НКО предоставлялись на основании индивидуальных решений (в противовес открытому конкурсу на получение гранта); более того, 50% средств, предоставленных специальными государственными фондами, были выданы без тендерной процедуры. Кроме того, считалось, что сотрудничество правительства с НКО в Венгрии сильно политизировано, что отражает растущее давление правительства на неправительственный сектор в целом, особенно через создание квази-правительственных организаций. Все это привело к реорганизации данного Фонда в 2011 году, который был заменен на Фонд национального сотрудничества.

Введение поправок в законодательство об НКО, которые исходят от лидера Гражданского Альянса Казахстана и которые уже приняты Министерством Культуры для передачи в парламент, несут существенные угрозы для развития гражданского общества, вплоть до введения так называемой «узбекской модели» финансирования деятельности НКО.

В Казахстане отсутствует практика эффективного взаимодействия между институтами гражданского общества, что приводит к их разобщенности и, как следствие, ослабляет их усилия в отстаивании своих законных прав и интересов.

Светлана Ушакова, директор ОФ «ИНМИР»

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR

[2]отлат.praejudicialis— относящийся к предыдущему судебному решению) — обязательность для всехсудов, рассматривающих дело, принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные вступившим в законную силу судебным решением по другому делу, в котором участвуют те же лица.

[3] Источник: ОФ «Адилсоз»

[4] В Казахстане НКО повсеместно называют НПО – неправительственные организации, что не является корректным с точки зрения сути организаций гражданского общества, однако данная аббревиатура прочно вошла в обиход общественного сектора. 

[7] ОО – общественные объединения

[8] НКО – некоммерческие организации

[9] Источник: Представительство Международного Центра Некоммерческого Права (ICNL) в Казахстане.