«Eсли бы на местах мы относились с большим пониманием и вниманием к вопросам бюджетного планирования, понимали бы свою ответственность за поступления в бюджет из местных, доступных источников, диверсифицировали свою местную экономику, то нам было бы не так больно теперь, когда наступили проблемы глобального масштаба», – отметил в статье написанной специально для CABAR.asia Сергей Гуляев, генеральный директор ОФ «Десента» (Алматы, Казахстан). Бюджет, с точки зрения интереса к нему простых граждан, выражаясь языком маркетологов, является темой, подверженной «сезонным колебаниям». Обычно интерес к этой теме возникает в конце финансового года, когда парламентарии начинают обсуждать внесенный проект бюджета на следующий финансовый период; потом, после утверждения, интерес к бюджету постепенно угасает. Очередной всплеск интереса может быть связан с корректировкой или уточнением бюджета, может быть, с какими-либо бюджетными скандалами. И даже в этих случаях – кто интересуется бюджетом?
Как правило, это журналисты, сами депутаты и государственные служащие, незначительное количество НПО, пожалуй, это все заинтересованные стороны.
Но ведь по сути вещей, самыми заинтересованными лицами в бюджетном процессе должны быть мы – граждане. Но так ли это на самом деле?
Если не происходит каких-либо специфичных событий, то в обычные годы ситуация с бюджетным процессом и интересом к нему не меняется. Традиционно граждане не проявляют особой заинтересованности в процессе разработки бюджета. Определенный интерес появляется осенью, в период, когда начинается обсуждение проекта бюджета и последующее его утверждение, но и то – благодаря СМИ, которые начинают публиковать об этом достаточно большее, чем обычно, количество материалов. То есть в этом случае, мы – граждане, реактивны.
На отчетные встречи с акимами, которые происходят в начале года, и где также идет речь об исполнении бюджета за прошлый год, попадает достаточно незначительное количество жителей. Поэтому, бюджетный процесс, к сожалению, не самая «горячая», массовая и увлекательная тема.
Но буквально в последние годы ситуация несколько изменилась. Это вызвано тем, что стабильность, прогнозируемость, предсказуемость и прочие атрибуты, свойственные бюджетному планированию в докризисный период, постепенно сходят на нет. Весь 2015 год вопросы, связанные, как с исполнением бюджета, т.е. тем, как тратить деньги, так и с планированием – тем, что и как тратить в будущем, не сходили с первых полос. Государственные лица, ответственные за бюджет, депутаты, независимые аналитики, аналитические агентства – все эти игроки находились в некотором замешательстве относительно складывающейся ситуации с бюджетом. Ослабление национальной валюты, непредсказуемый курс доллара, низкие цены на нефть – это лишь основные факторы, которые нарушили сложившийся годами процесс. Действительно, только за четыре месяца – с августа по декабрь 2015 года курс доллара существенно и стремительно менялся несколько раз. По этой самой причине Правительство и Парламент долго размышляли, какой курс использовать при расчете бюджета на следующий год, о чем неоднократно появлялись публикации и комментарии в СМИ. Решили отталкиваться от 300 тенге за доллар. Но уже по состоянию на 15 декабря 2015 года доллар стоил более 330 тенге. Баррель нефти стоит менее 40 долларов, хотя бюджет основан на цене 50 долларов. Учитывая высокую себестоимость нашей нефти, 50 долларов за баррель – это уже не самый лучший прогноз. Тревогу также вызывает информация о значительных сложностях с исполнением бюджета в 2015 году. Говоря проще, бюджет недосчитался порядка 270 млрд. тенге.
Конечно, все это серьезные объективные причины, которые играют, пожалуй, ключевую роль в том, что планировать бюджет стало гораздо сложнее. Вместе с тем, мы знали о возможности такого сценария, все мы – и руководители государственных органов высокого ранга, и аналитики, и международные организации и агентства, и НПО, и граждане – предупреждали друг друга о пагубности и недопустимости зависимости нашей экономики от продажи сырьевых ресурсов. Конечно же, государство предпринимало усилия для развития и других секторов экономики, но, очевидно, мы не успели.
Вместе с тем, даже в нынешних условиях, одной из возможностей для выхода из нынешней ситуации Всемирный Банк считает диверсификацию экономики. Об этом говорил в докладе «Низкие цены на сырье и слабые валюты» Сирил Муллер, вице-президент Всемирного банка по региону Европы и Центральной Азии: «Сегодня диверсификация экономики может оказаться гораздо более успешной, чем в годы бума нефтяных цен. Это подразумевает создание новых рабочих мест в торгуемых отраслях, где производятся не связанные с нефтью товары, а также экспорт на новые рынки. При формировании новых экономических подходов важно учесть новые реалии и воспользоваться этими возможностями, для чего необходимы гибкие валютные курсы, позволяющие компенсировать негативные последствия. Не менее важно облегчить процедуру инвестирования в новые отрасли».
Однако данная публикация не имеет целью прогнозировать дальнейшее развитие событий на мировых рынках, также стоимость нефти и курсы валют, скорее, речь идет о попытке проанализировать – как проистекает бюджетный процесс в Казахстане и каково участие в нем граждан, какова их заинтересованность в нем, влияние на него.
Бюджет Казахстана формируется по так называемому «каскадному» принципу, когда сначала утверждается центральный бюджет, после чего местные – областей и городов республиканского значения, затем городов и районов. На практике это означает, что регионы ждут утверждения бюджета национального и лишь после этого могут утвердить свои бюджеты на предстоящий период, т.е. не раньше декабря текущего года.
Казахстан – государство унитарное, поэтому регионы в ряде вопросов в силу законодательства не обладают полномочиями принимать абсолютно самостоятельные решения. Их решения – политические, управленческие, финансовые, во многом обусловлены и взаимосвязаны с решениями на центральном уровне. Существует достаточно много аналитических исследований, попыток сделать сравнительный анализ – что лучше или эффективнее – централизованная система, когда, грубо говоря, финансы поступают в один общий бюджетный котел, а потом центр перераспределяет эти деньги по регионам; либо система, при которой регионы обладают значительной самостоятельностью в части использования собранных на своей территории средств. Например, в ряде государств, имеющих федеральное устройство, а также развитое местное самоуправление, регионы, в которых осуществляется добыча полезных ископаемых, получают от этого значительные дивиденды. Однако, в настоящий момент можно, пожалуй, лишь констатировать, что в нашем случае централизованная система, скорее всего, более подходит и менее опасна. При существенной финансовой самостоятельности богатые регионы в нашем государстве стали бы еще богаче, а бедные, соответственно – беднее. Тем более, это актуально для государства, имеющего такие значительные запасы ископаемых. Поэтому, учитывая риски, связанные с усилением некоторых регионов, а также ситуацию глубокого кризиса, в котором осуществление кардинальных реформ может также спровоцировать нежелательные конфликты, говорить об изменении всей финансовой и бюджетной системы, как минимум, не актуально.
Тем не менее, на бытовом уровне в нашем обществе часто можно услышать, как люди сравнивают уровень жизни за рубежом, например, в европейских странах, и в нашей стране. Часто приводят в пример Германию и Францию, в которых очень высокий уровень оплаты труда и серьезные меры государственной социальной защиты для граждан. При этом мало кто сознательно задается вопросом – какова цена такого благополучия. Ведь чтобы обеспечить высокий уровень социальной защиты, необходимо откуда-то изыскивать на это средства. Американский врач, поэт и писатель Оливер Уэнделл Холмс – старший сказал, что налоги — это цена, которую мы платим за возможность жить в цивилизованном обществе. Именно налоги являются основой для любого бюджета. Если мы хотим жить так, как в странах с развитой экономикой и высоким уровнем социальной защиты – то готовы ли мы платить такую цену? При своих высоких (по нашим меркам) доходах жители европейских стран платят порядка шестидесяти процентов в виде всевозможных налогов и отчислений.
При этом речь идет именно о гражданах, о работниках, а не о предприятиях и индивидуальных предпринимателях. Если задать вопрос жителю Германии, который является наемным работником на каком-либо предприятии, о том, сколько он платит налогов и каких именно, мы, скорее всего, получим исчерпывающий ответ. Получим ли мы такой же ответ от работника казахстанского предприятия? Можно предположить, что далеко не все наши граждане задумываются об этом – какие налоги и в каком объеме они платят. Отчасти это происходит оттого, что мы сами – те, кто является наемным работником, физически не производим никаких действий, связанных с уплатой налогов – за нас расчеты, удержания, перечисления производят наши работодатели. Мы не заполняем налоговых деклараций (здесь не имеются ввиду государственные служащие и прочие лица, которые обязаны это делать в силу требований законодательства), не контактируем с фискальными органами. Поэтому и не знаем цены налогам. Возможно, есть смысл в тех дискуссиях, которые периодически возникают в Парламенте и Правительстве относительно необходимости введения всеобщего налогового декларирования.
Но есть, пожалуй, одно исключение, когда граждане знают о том, какой налог, когда, в каком объеме надо оплатить – это налог на транспорт. Каждый автовладелец четко знает, что ему нужно раз в год оплатить налог за имеющийся у него в собственности автотранспорт, иначе он не пройдет техосмотр, соответственно, не сможет пользоваться своим автомобилем. В этом случае система работает по-другому: мы знаем, что платить надо, мы платим и, что примечательно – мы хотим видеть результат, произведенный за счет этих денег. Как часто в прессе и в повседневных разговорах мы слышим подобные высказывания: «Мы платим такие налоги на транспорт – спрашивается, где хорошие дороги?!». Мнение, с одной стороны, справедливое. Но, с другой стороны – к сожалению, ошибочное. Для большинства граждан становится неожиданностью, что, попадая в общий бюджетный котел, наши деньги обезличиваются, они перестают быть деньгами от оплаты транспортного налога или оплатой штрафов за нарушения в сфере охраны окружающей среды – они становятся просто доходами бюджета. Иными словами, прямой зависимости от того, что мы оплатили налог на транспорт и последующим использованием этих средств на ремонт или строительство дорог нет. Как нет связи, например, между платежами и штрафами, которые оплачивают предприятия за деятельность, наносящую вред окружающей среде и последующими природоохранными мероприятиями.
Деньги, поступившие в бюджет от налога на транспорт, могут быть направлены в любую другую сферу, например, в образование или здравоохранение. Наверное, это правильно, но все-таки как-то несправедливо.
Налог на имущество мы тоже платим сами, но в этом случае мы получаем квитанцию на дом, т.е. опять-таки действуем реактивно, т.к. расчет и доставку квитанции уже осуществили за нас, нам лишь нужно произвести оплату.
Приводя в пример оплату дорожного налога, можно, с одной стороны, отметить, что в этом случае у государства вроде бы есть рычаги давления на автовладельцев, не оплатишь налог – не пройдешь техосмотр, значит не сможешь пользоваться машиной. Однако здесь наблюдается определенный парадокс. Периодически налоговики и работники транспортной полиции устраивают совместные рейды по выявлению неплательщиков дорожного налога. Оказывается, что у нас значительное количество автовладельцев не платит этот налог, следовательно, техосмотр они также не проходили. Но при этом они умудряются пользоваться своими машинами. Как правило, это владельцы машин с большим объемом двигателя – более 3,5 литров, а значит поступления в бюджет от их платежей должны быть существенными.
Исходя из всего вышесказанного, напрашивается вывод о так называемой «низкой налоговой культуре». Хотя в нашем случае, возможно не столь важно делать замеры – высокая эта культура или не очень – важно, чтобы она просто была. Вместе с тем, несмотря на то, что налоги мы платим относительно невысокие, а также сами по сути и не платим – за нас это делает работодатель, мы все же считаем возможным иногда высказать мысль о том, что «мы платим налоги, соответственно, требуем высокого уровня жизни» или «чиновники существуют на наши налоги» и т.п. В подобных высказываниях, конечно же, есть доля правды. Но есть вещи, которые нам тоже нужно понять. Наши налоги, то есть те, которые платим мы, как физические лица, в общей структуре налоговых поступлений занимают не самую значительную часть. Основными доходами бюджета являются платежи компаний – юридических лиц. К сожалению, наши граждане мало интересуются бюджетом – как национальным, так и местным (районным, городским, областным). Часто мы не хотим понимать и видеть зависимость качества нашей жизни от того, насколько правильно спланирован и исполнен бюджет. Гораздо удобнее выступать в роли «диванного аналитика», критикуя с этой удобной позиции и чиновников, и депутатов, и Правительство.
Вместе с тем, на сегодняшний день существуют весьма значительные возможности для обычного гражданина получить самую актуальную информацию о бюджете.
Достаточно сказать о том, что с 2011 года в Казахстане созданы правовые основы и наработана практика публикации так называемых гражданских бюджетов. Гражданский бюджет является нетехнической доступной версией бюджета, нацеленной на увеличение общественного понимания государственных планов по налогообложению и расходам, кроме того, это средство вовлечения граждан в бюджетный процесс – так как в данном случае действует принцип «понимаю/знаю – могу участвовать/влиять». Раздел «Гражданский бюджет» есть на официальном интернет-ресурсе Министерства национальной экономики Казахстана (http://economy.gov.kz/ministerstvo/grazhdanskiy-byudzhet/index.php?SECTION_ID=9038), а также на официальных сайтах областных управлений экономики и бюджетного планирования.
Справедливости ради, стоит отметить, что первые гражданские бюджеты, размещенные на сайтах центральных и местных государственных органов в 2011-2013 годах были более информативные, выполненные нетехническим языком, с использованием инфографики. Внедрение гражданского бюджета позволило Казахстану по итогам 2010 года занять 38-ю позицию (из ста) в международном Индексе Открытости Бюджета, который рассчитывается раз в два года Международным Бюджетным Партнерством. Для сравнения в 2008 году рейтинг страны был на уровне 35 баллов (http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/publications-2/rankings-key-findings/rankings/). Также стоит отметить, что за последние годы рейтинг открытости бюджета Казахстана неуклонно повышается и по данным последнего исследования в 2015 году он составил 51 балл. Таким образом, в этом направлении страна достигла определенного прогресса.
Возвращаясь к гражданским бюджетам, можно констатировать, что, к сожалению, последние два-три года качество производимых гражданских бюджетов сильно ухудшилось. Видимо, как только внимание к этой теме ослабло, так и отношение стало сугубо формальным.
Как известно, значительная часть поступлений в бюджет обеспечивается за счет добывающих компаний – добывающих как углеводородное сырье, так и твердые полезные ископаемые. На настоящий момент благодаря успешному продвижению и развитию Инициативы прозрачности добывающих отраслей в Казахстане, мы имеем возможность получить развернутую информацию о платежах любой добывающей компании, действующей на территории нашей страны. Так, на сайте Комитета геологии и недропользования Министерства по инвестициям и развитию Казахстана в разделе «ИПДО» можно посмотреть информацию о платежах добывающих предприятий в Национальном отчете о реализации ИПДО (http://www.geology.gov.kz/ru/ipdo-1/otchety).
Данная информация представляет интерес хотя бы потому, что доходы от реализации сырьевых запасов и нефти, в частности, составляют весьма значительную часть доходов бюджета. Причем, речь идет, как о центральном бюджете, так и о местных, а также о Национальном фонде. К примеру, информация из Национальных отчетов по реализации ИПДО за 2014 год подскажет нам, что в Мангистауской области добывающие компании перечислили в местный бюджет 40,6 млрд. тенге, в центральный – 198,9 млрд. тенге, в
Национальный фонд – 716,7 млрд. тенге. Для сравнения в Павлодарской области, где добываются только твердые полезные ископаемые, суммы перечислений были гораздо скромнее: в местный бюджет – 8,3 млрд. тенге, в центральный бюджет – 15,7 млрд. тенге, в Национальный фонд – 80 900 тенге.
Говоря о кризисе и проблеме исполнения бюджета, сразу приходит мысль о том, каким образом исполняется бюджет. Как уже известно, в 2015 году в центральный бюджет не поступили значительные суммы – от 13 до 20 процентов по некоторым видам налогов. Что можно предпринять в таких условиях? Практика показывает, что наши местные власти в таких ситуациях действуют проверенным способом. А именно – например, автовладельцам следует быть более осторожными с соблюдением правил дорожного движения, т.к., скорее всего, будут повсеместно применяться штрафы. Предприниматели также замерли в ожидании – с одной стороны, малый и средний бизнес нужно развивать и трогать их в кризисные моменты не стоит, а с другой – бюджет как-то пополнять нужно. Поэтому многие ожидают проверок.
К сожалению, нам так и не удалось научиться использовать все возможности налогового регулирования, стимулирования малого и среднего бизнеса и т.п. Ведь именно налоги, уплачиваемые малым и средним бизнесом, как правило, являются местными налогами, поступающими в бюджет района или города. Как известно, доходы в местный бюджет складываются из налоговых и неналоговых поступлений. Структура налоговых поступлений, например, в отдельно взятом городе, может выглядеть примерно следующим образом: Индивидуальный подоходный налог – 30%, Акцизы – 29% (если есть производители соответствующих товаров), Социальный налог – 23%, Налог на имущество – 8.5%, Налог на транспорт – 3%, Использование природных ресурсов, Налог на землю, Сборы за разрешения от предпринимателей, Госпошлина – 6,5%. Соответственно, необходимо создавать условия, которые бы позволили обеспечить поступления по ключевым налогам, которые составляют до 90% всех налоговых поступлений в бюджет.
Однако зачастую деятельность фискальных органов и местных органов исполнительной власти выглядит не очень скоординированной – они двигаются параллельно, выполняя свою работу.
Вообще, потенциал местных бюджетов используется далеко не в полном масштабе. Еще в 2012 году Национальной бюджетной сетью Казахстана (www.budget.kz) была предпринята попытка сделать анализ того, насколько местный бюджет, в частности – бюджет областного центра, т.е. города, имеет возможности решать основные проблемы, тревожащие горожан, т.е. жителей именно этой отдельно взятой территории. Предварительно были произведены исследования, направленные на выявление этих самых приоритетных вопросов для жителей городов. Затем результаты были сопоставлены с местным бюджетом. Например, в г.Павлодаре в первую “пятерку” самых насущных и беспокоящих горожан проблем вошли следующие:
1. Плохая экологическая ситуация и ее негативное воздействие на здоровье.
2. Низкий уровень заработной платы и пенсий.
3. Плохие жилищные условия.
4. Рост цен на товары первой необходимости.
5. Коррупция.
Далее, вторая “пятерка” по убывающей:
6. Качественные медицинские услуги не доступны по материальным причинам.
7. Рост цен на коммунальные услуги.
8. Не хватает денег на решение важных задач (лечение, оплата обучения).
9. Качественное образование недоступно по материальным причинам.
10. Дети и молодежь не защищены от наркомании.
Самый главный вывод был очевиден – решение самых проблемных вопросов, обозначенных горожанами, не подкреплено бюджетными расходами городского бюджета г.Павлодара, т.к. они отнесены к компетенции органов областного, либо национального уровня.
При сопоставлении выяснилось, что из десяти наиболее актуальных вопросов в рейтинге проблем, тревожащих население г.Павлодара, только 3 вопроса включены каким-то образом в мероприятия бюджетных программ и, соответственно, подкреплены финансированием. В частности, речь идет о проблемах: 1. Рост цен на коммунальные услуги; 2. Нехватка денег на решение важных задач (лечение, оплата обучения); 3. Незащищенности детей и молодежи от проблемы наркомании. Что касается остальных проблемных зон, то все они так или иначе решаются государством, в том числе, с финансовым обеспечением. Однако данные вопросы находятся в компетенции областного и республиканского уровней принятия решений.
Рассмотрим теперь уровень участия граждан в процессе разработки, рассмотрения и утверждения бюджета. С 2010 года Национальная бюджетная сеть Казахстана проводит раз в два года исследование по определению Индекса открытости местных бюджетов. В 2015 году было проведено очередное исследование по итогам 2014 года. Результаты исследования показали, что, в принципе, законодательные основы для гражданского участия есть. Но по большому счету граждане не очень ими пользуются, то есть инициативы, идущей от граждан, либо от НПО, не так много. Что касается инициативы, идущей от органов исполнительной и представительной власти, по вовлечению в этот процесс граждан, то ситуация складывается по-разному в зависимости от регионов. Например, информативность сайтов управлений экономики и бюджетного планирования, а также управлений финансов, сильно варьируется. В Восточном Казахстане мы можем увидеть ежемесячные отчеты по исполнению бюджета, во многих других областях отчеты могут быть за полугодие или за год. Многое могли бы сделать депутаты, но и деятельность маслихатов в этом направлении не везде достаточно заметна. Практически ни один маслихат не пользуется таким механизмом, как общественные слушания при обсуждении проекта бюджета или отдельных вопросов, имеющих отношение к бюджету. Практически нет информации в открытом доступе о том, как ведется работа с гражданами – какие из их предложений были учтены, что исполнено и т.д.
В целом рейтинг открытости местных бюджетов по итогам 2014 года выглядит следующим образом:
Во многом открытость бюджетного процесса повышается за счет деятельности НПО. Но, к сожалению, далеко не во всех регионах есть организации, которые специализируются на этой тематике.
Низкий уровень участия граждан можно объяснить и незнанием, и низким уровнем информированности, и низким уровнем налоговой и финансовой культуры и многими другими объективными факторами. Вместе с тем, анализируя итоги многих исследований, мы приходим к выводу, что такое равнодушие вызвано зачастую неверием в то, что от мнения граждан в бюджетном процессе что-то зависит. Ведь «собственником» этого процесса являются органы местной исполнительной власти, которые располагают максимом информации и о планах (экномика), и об исполнении бюджета (финансы). Органы, утверждающие бюджет – маслихаты, часто фокусируются на второстепенных вопросах, например, распределении средств внутри уже определенного «корридора» для отдельно взятого админстратора, не обращая внимание на картину в целом – политику в области обеспечения доходной части, и распределение расходов.
Скорее всего, если бы на местах мы относились с большим пониманием и вниманием к вопросам бюджетного планирования, понмали бы свою ответственность за поступления в бюджет из местных, доступных источников, диверсифицировали свою местную экономику, то нам было бы не так больно теперь, когда наступили проблемы глобального масштаба. Для большинства граждан призывы жить по средствам и перейти к режиму экономии, в принципе, понятны. Тем более, что жить не по средствам не получается, а без экономии вообще прожить сложно.
Наступают непростые, но, возможно, тем и интересные времена. Налоговая система пересматривается – многим предпринимателям предстоит стать плательщиками НДС, также познакомиться с новым налогом с продаж. Принято говорить, что кризис – это время для персмотра сложившегося порядка вещей, для ревизии, отказа от ненужного, отработанного. Будем надеяться, что кризис поможет нам по-другому взглянуть на потенциал своих природных и человеческих ресурсов, чтобы использовать их более эффективно.
Сергей Гуляев, генеральный директор ОФ «Десента»
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR