В конце февраля этого года в Астане представили проект административного процессуального кодекса. Теперь рассмотрение дел будет происходить более оперативно за счет подготовительного этапа – досудебных бесед между участниками публичных споров, а также благодаря созданию отдельной судебной коллегии по административным делам.
Доктор юридических наук, профессор Каспийского университета Роман Подопригора рассказал CABAR об изменениях и перспективах в административном законодательстве РК более подробно.
«Акты административного законодательства, как правило, являются гораздо менее заметными, чем, к примеру, акты уголовного или гражданского законодательства. Вряд ли можно встретить человека, который бы не слышал про уголовный или гражданский кодекс. Конечно, многие слышали и про Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), но далеко не все знают о существовании законов об административных процедурах, государственных услугах, разрешениях и уведомлениях, государственном контроле и надзоре, правоохранительной службе.
Вместе с тем административное законодательство в своей основе посвящено регулированию очень болезненных вопросов отношений граждан и государственной администрации.
Граждане всегда хотят быть свободными, государственная администрация вынуждена ограничивать свободу граждан для защиты общественного порядка и безопасности, прав, свобод, интересов других лиц, равно как для охраны сложившихся политических, культурных, идеологических устоев. Как будут разрешаться практически неизбежные конфликты между гражданином и государством, кто будет доминировать в случае возникновения споров, может ли гражданин эффективно противостоять мощнейшему государственному аппарату во многом зависит от административного законодательства.
Очень важным при анализе административного законодательства является понимание его миссии. В силу еще советских традиций – не только в Казахстане – считается, что административное право и соответственно административное законодательство создано исключительно для государственной администрации. Это некая дубинка в руках государства для воздействия на участников общественных отношений. В таком ракурсе не стоит удивляться репрессивному характеру законодательства, сосредоточенности его на вопросах принуждения и ответственности граждан и организаций, контрольно-надзорной деятельности.
С большим трудом пробивается осознание другой миссии административного законодательства: защита интересов граждан в отношениях с государственной администрацией, создание рамок деятельности этой администрации, сдерживание произвола и усмотрения бюрократии.
Поэтому любые оценки состояния административного законодательства, перспектив его развития должны принимать во внимание общую атмосферу отношений между гражданином и государственной администрацией, сложившийся политический режим и правовую культуру, задачи, которые ставятся перед этим законодательством.
Тысячи поправок
В Казахстане в последние годы был принят ряд актов очень важных не только для системы административного законодательства, но и для казахстанского законодательства в целом.
У всех на слуху, прежде всего, новый Кодекс об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года. Третий в истории и советского и постсоветского Казахстана Кодекс вряд ли можно назвать таким уж и новым. В основных чертах он сохраняет традиции Кодекса 2001 года. Но в той спешке, в которой он готовился, вряд ли можно было ожидать принципиально иного кодифицированного акта. Хотя у разработчиков и была идея реформировать КоАП, оставив в нем только так называемые управленческие правонарушения. То есть те, которые возникают в процессе исполнения многочисленных административных правил (санитарных, экологических, транспортных, таможенных и т.д.) и соблюдение которых контролируют не менее многочисленные контрольно-надзорные органы. Они и должны были накладывать взыскания (предупреждения, штрафы) с непременным правом оспаривания таких взысканий в судах.
А все, что связано с правонарушениями против личности, собственности или с серьезными санкциями (арест, конфискация) предполагалось передать в Уголовный кодекс с гораздо более сильными процессуальными гарантиями в случае привлечения к ответственности.
Но в итоге все вернулось к традиционному пониманию Кодекса об административных правонарушениях: акта, который содержит санкции, накладываемые административными органами и судами за самые различные правонарушения, не представляющие большой общественной опасности (т.е. за те, которые не относятся к уголовным проступкам и преступлениям).
Следует отметить, что такие кодексы характерны в основном для стран постсоветского пространства. Так сложилось исторически. Кодификация правонарушений, не подпадающих под признаки и характеристики преступлений, было достижением советской правовой науки, хотя и с подходами, заметно отличавшимися от классических европейских подходов в области правонарушений и санкций в публично-правовой сфере.
Но вряд ли разработчики КоАП в 70-80-х годах прошлого столетия могли предвидеть, во что превратится КоАП в современных условиях, когда административно-правовые санкции превосходят уголовно-правовые санкции или когда КоАП претендует на приз самого универсального акта с точки зрения охвата санкциями действий и бездействия в различных сферах жизнедеятельности. Стало привычным, что практически любой новый отраслевой закон предусматривает внесение изменений и дополнений в КоАП. Так, по нашим оценкам, с 2001 по 2014 годы было принято более 200 законов, внесших тысячи поправок в КоАП 2014 года. Вряд ли какой-либо другой акт может соперничать с КоАП по своей нестабильности. Причем большинство изменений означало либо формирование новых статей об ответственности, либо ужесточение действующих санкций.
В других странах подобные вопросы регулируются уголовным (уголовно-административным) законодательством либо специальными (отраслевыми) законами. Не случайно иностранные юристы называют КоАП малым уголовным правом (они и собственно административную ответственность понимают принципиально иначе – как ответственность государства перед гражданином, а не наоборот). В практике Европейского суда по правам человека считается, что в широком смысле любые административные правонарушения являются частью уголовного права.
Действительно если посмотреть на конкретные составы то можно увидеть, что очень часто водораздел между административным и уголовным правонарушениям проходит по последствиям: есть последствия – УК; нет последствий – КоАП.
Плюсы и минусы Кодекса
Конечно, будет неправильным утверждать, что КоАП 2014 года не внес ничего нового. Имеются достаточно принципиальные и позитивные изменения. Так теперь можно пересматривать дела по вновь открывшимся обстоятельствам. К примеру, если через несколько лет после проведения проверки выяснялось, что государственные органы провели проверку и доначислили штрафы с нарушением закона, пересмотреть дело – по ранее действовавшему законодательству – можно было только по протесту прокурора, который и решал вмешиваться в дело или нет. Сегодня инициировать процедуру пересмотра может любой привлеченный к ответственности.
Появились новые инстанции для оспаривания постановлений государственных органов. Устранена одновременная ответственность юридического лица и его работника за одно и то же правонарушение. Более детальными стали некоторые процедуры, чему традиционно не уделялось серьезного внимания в законодательстве об административных правонарушениях.
Остались и болевые точки кодекса: излишняя репрессивность, вмешательство в вопросы частного права, противоречивость различных частей Кодекса, проявление ведомственных интересов.
Справедливости ради следует сказать, что дело не столько и не только в КоАП. Можно сколько угодно, к примеру, критиковать составы административных правонарушений и санкции за нарушение правил проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций. Но ключевым вопросом при этом являются сами правила, содержащиеся в соответствующем Законе. Были бы другими правила, была бы другой и ответственность за их нарушение.
О законе об органах внутренних дел
При всей своей важности, КоАП не должен затмевать другие акты административного законодательства, которые были приняты в последнее время. Одним из таких актов является Закон об органах внутренних дел от 23 апреля 2014 года.
Закон регулирует вопросы деятельности полиции. Полицейская деятельность всегда и везде остается одной из самых проблемных в государстве, как с точки зрения ее организации, так и с точки зрения отношений с гражданами, эффективности выполнения полицейских функций. И наш собственный, и зарубежный опыт дает нам многочисленные примеры конфликтов в этой сфере. Но, к сожалению, принятие нового казахстанского закона незаслуженно не сопровождалось повышенным общественным вниманием. Хотя отдельные его положения достаточно серьезно меняют формат отношений между полицейским и гражданином.
Приведем пример с проверкой документов, одной из административных мер, которой часто пользуются полицейские в своей деятельности. В новом законе закреплено, что органы внутренних дел имеют право проверять у физических лиц документы, удостоверяющие их личность, а также другие документы, необходимые для проверки соблюдения установленных правил, контроль за выполнением которых возложен на органы внутренних дел (например, водительские удостоверения). В ранее действовавшем законе (1995 г.) присутствовало почти такое же положение, за исключением того, что проверка допускалась при подозрении в совершении преступлений и административных правонарушений. Таким образом, сегодня сотрудники полиции имеют право проводить профилактические проверки даже без какого-либо намека на совершение правонарушения. Просто так. Это, правда, не означает, что граждане обязаны иметь при себе документы, удостоверяющие личность или что их отсутствие является поводом для применения других мер административного принуждения (доставления, задержания и т.д.). Но напряженность в отношения гражданина и полицейского такая трактовка, безусловно, вносит.
Умышленно или по неосторожности в законе об органах внутренних дел при описании полномочий этих органов при примененнии различных других принудительных мер (доставление, административное задержание, остановка и досмотр транспортных средств и др.) не сделана отсылка на КоАП, что дает основания трактовать возможность применения этих мер не только в связи с правонарушениями.
Корпоративное управление, электронное правительство
Очень важным этапом в развитии административного законодательства стало появление института государственных услуг, после того как на политическом уровне было принято решение о применении в государственном управлении т.н. принципов корпоративного управления. Государственные органы – в рамках модной ныне концепции сервисного государства – становятся поставщиками (а не распорядителями) государственных услуг, а граждане и их ассоциации – потребителями таких услуг. Причем надо отметить, что толчком к развитию института государственных услуг стало недовольство бизнеса, и особенно инвесторов, излишей бюрократизацией государственных органов. На определенном этапе, прежде всего, экономическое развитие страны столкнулось с неповоротливым государственным аппаратом, закостенелыми формами работы, многочисленными коррупционными проявлениями, в том числе по причине непрозрачности административной деятельности, избыточности разрешительных функций, традиционной для бюрократии волокиты.
В связи с новым административно-правовым институтом, стали разрабатываться стандарты и регламенты, реестры, государственных услуг, системы оценки их качества и мониторинга. При этом отсутствовало сколько-нибудь серьезное обсуждение, что понимать под государственной услугой; отличается ли она от государственной функции, и если отличается то чем; кем и в отношении кого может осуществляться. Управленческая задача перехода на режим государственных услуг решалась очень быстро – без каких-либо юридических дискуссий. Очень многие проявления государственной деятельности, которые иногда не имеют ничего общего с услугами, переведены и переводятся в режим государственной услуги.
В 2013 году был принят специальный Закон о государственных услугах. На сегодняшний день реестр государственных услуг содержит 709 позиций, из которых 232 оказываются только в бумажной форме, 39 только в электронной, а 438 – и в бумажной, и в электронной. Реестр очень разношерстный и включает в себя самые различные действия: выдача справок, свидетельств, разрешений, паспортов, регистрация юридических лиц, предоставление общежития студентам ВУЗов, субсидирование ставки вознаграждения по кредитам, обучение частных предпринимателей, запись на прием к врачу и т.д. Соответствующие стандарты и регламенты объясняют, какие документы необходимо представить для получения услуги, куда следует обращаться, каковы сроки нахождения в очереди и т.д.
Примерно в одно время с институтом государственных услуг стал развиваться проект электронного правительства, предполагающий контакты между государственной администрацией и гражданами в электронной форме.
Удобство новых институтов почувствовали все казахстанцы. Многим молодым людям сегодня трудно представить многочасовые очереди в паспортные или иные государственные службы, сопровождающиеся обмороками и конфликтами. Зарегистрировать коммерческое юридическое лицо в Казахстане сегодня можно за один час, не выходя из квартиры. Казахстанские нотариусы уже боятся, что скоро они останутся без работы в связи с развитием электронного документооборота.
Несмотря на очевидные преимущества новых институтов, конечно, существуют и проблемы. Так в продвижении государственных услуг некоторыми экспертами видится коммерциализация осуществления государственных функций.
Или – новые управленческие технологии рассчитаны на стандартные ситуации. Стоит только выйти за стандарт, технологии буксуют. Причем главным действующим лицом становится машина, все разводят руками: так написана программа, мы ничего поделать не можем. Базы данных различных государственных органов плохо интегрированы между собой. Как реакция: в некоторых законодательных актах стали появляться положения, освобождающие граждан от ответственности, если программное обеспечение дает сбои.
Автоматизация отношений между гражданином и государством исключает возможность участия гражданина, заинтересованного в акте или действии государственного органа. Конечно, «бесконтактные отношения» резко снижают коррупциогенность, но так же резко повышаются риски ошибочных или преждевременных решений, когда исключается возможность заслушать гражданина или получить, проверить дополнительную информацию.
Но при всех недостатках общий тренд очевиден – отношения между гражданами и государственной администрацией все больше будут уходить в электронную среду, что потребует изменений и в административном законодательстве.
О Законе об административных процедурах
Не менее важными и интересными представляются проекты нормативных актов административного законодательства, которые, предполагается, увидят свет в обозримом будущем.
Одним из таких проектов является Закон об административных процедурах. Подобного рода законы призваны, насколько это возможно, прописать процедурные правила деятельности государственной администрации, установить принципы государственного администрирования, обозначить границы усмотрения, неизбежно возникающего в управленческой деятельности, предусмотреть возможности обжалования или оспаривания незаконных действий государственных органов.
Институт административных процедур практически не изучался советским правом. И этому есть свои обьяснения: в условиях, когда не было сомнений в правоте государственного аппарата, доминирования интересов государства над интересами личности не было необходимости в надлежащем процедурном оформлении действий государственной администрации. Конечно, будет неправильным отрицать, что вообще не было никакой регламентации. Существовали определенные административные порядки: чтобы зарегистрировать брак, надо было собрать определенное количество документов и совершить определенные процессуальные действия. Но не было инструментов, сдерживающих государственную администрацию в ее деятельности, инструментов участия граждан в решении тех вопросов, которые затрагивают их интересы.
Хотя если обратиться к зарубежному опыту, то можно увидеть, что процедуры – это важнейшая часть административного права. Во многих странах мира, порой принадлежащих к различным правовым семьям, все административное право сосредоточено вокруг административных процедур.
По историческим меркам институт административных процедур – молодое явление. Первый закон по вопросам административных процедур был принят в Австрии в 1925 году. В постсоветских странах соответствующие законы приняты в Азербайджане, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстане, Латвии, Литве, Эстонии, Таджикистане. Причем законы Кыргызстана и Таджикистана очень высоко оцениваются экспертами. Другое дело, что о существовании таких законов знают даже не все юристы и оценка их влияния на формирование надлежащего государственного управления очень неоднозначна.
В Казахстане также существует Закон об административных процедурах, принятый 27 ноября 2000 года. Но, несмотря на такое многообещающее название, собственно административным процедурам там отведено совсем мало места. Закон на сегодняшний день содержит всего 29 статей, в которых говорится и о государственных органах, их компетенции, функциях, и о правовых актах, и о рассмотрении обращений граждан. Понятно, что каждый из указанных вопросов заслуживает одного или нескольких актов с десятками или сотнями статей. Влияние этого закона на управленческую практику минимально. Поэтому сегодня ставится задача подготовки нового закона об административных процедурах, в котором бы нашли отражение вопросы стадий, участников таких процедур; издания, вступления в силу, исполнения актов государственной администрации; заключения административных договоров и т.д.
Появление административного процессуального кодекса
Еще одним актом, который с интересом ожидается в Казахстане, является Административный процессуальный кодекс, проект которого уже разработан Верховным Судом. Речь идет о создании специального процессуального порядка рассмотрения споров между гражданином и государством. Такой порядок часто называется административной юстицией (при всем многообразии других определений административной юстиции). На сегодняшний день споры между государством и гражданином в Казахстане рассматриваются в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом (ГПК), который по своей природе предназначен для рассмотрения споров между равноправными субъектами в частной сфере. Такая ситуация досталась нам в наследство от советского времени и имеет свои объяснения.
В советской политико-правовой культуре считалось, что у граждан и государственных органов не может быть споров, а если и есть, то вряд ли государство может быть неправым. При таком подходе не было необходимости в развитом институте административной юстиции, что подтверждалось и законодательством. Поэтому в действующем ГПК (как и в ранее действовавшх кодексах) имеется несколько особняком стоящих глав, посвященных публично-правовым спорам.
Но при схожести судебных правовых процессов, в правилах о рассмотрении публично-правовых споров закрепляются принципы и процедуры, характерные именно для административного судопроизводства, в частности, о бремени доказывания (которое должно возлагаться на государственный орган), более активной роли суда в рассмотрении спора, сокращенных сроках рассмотрения споров, обязанности государственных органов предоставлять необходимую информацию и т.д.
Сегодня граждане не боятся идти в суды и защищать свои права и интересы. Сегодня уже не считается, что государство не может ошибаться. Сегодня от судей, рассматривающих дела с участием государства требуются наличие управленческих знаний. Сегодня у многих есть понимание, что в спорах между гражданами и государственной администрацией стороны изначально неравны: гражданину противостоит мощный субъект (государственный орган) с властными полномочиями, солидными, материальными, кадровыми, информационными ресурсами.
Эти и некоторые другие причины способствовали тому, что в Казахстане периодически ставится на повестку дня вопрос о создании современной системы административной юстиции – важнейшего атрибута правового государства, государственного управления и административного права. Показательно, что в некоторых странах считается, что главное в административном праве это административная юстиция, а не организация государственного аппарата, полицейская деятельность или административные правонарушения.
Административная юстиция зародилась во Франции в конце XVIII века, а в конце XIX века во многих европейских государствах были созданы прообразы современных органов административной юстиции. Несмотря на то, что часто главными причинами создания этого института, называются практическая реализация принципа разделения властей и их полномочий, необходимость создания независимого контроля за деятельностью администрации, есть и более глубокие причины зарождения этого института – реакция на обособление и рост могущества государственной администрации, необходимость обеспечения защиты гражданина от всевластия этой администрации.
В странах постсоветского пространства институт административной юстиции получил развитие сравнительно недавно. В различных формах (специальные подразделения в судебной системе, специальные процессуальные акты, либо и специальные подразделения и акты) административная юстиция присутствует сегодня в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии. Литве, Украине, Эстонии. Последний пример связан с принятием 8 марта 2015 года после долгих дискуссий Кодекса административного судпроизводства в России.
Если говорить о странах Центральной Азии, то в Таджикистане еще в 2007 году был принят Кодекс об административных процедурах, в одной из глав которого говорится о производстве об административных процедурах в суде.
В Казахстане, несмотря на отсутствие отдельного Кодекса по вопросам административного судопроизводства (административной юстиции), существуют административные суды, созданные еще в 2002 году. Однако эти суды не имеют никакого отношения к рассмотрению публично-правовых споров между гражданином и государственной администрацией. Их полномочия связаны с рассмотрением дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления вынесенных административными органами по таким делам.
Ситуация изменится в случае принятия Административного процессуального кодекса. В этом акте установлено, что административные суды будут рассматривать публично-правовые споры.
Таким образом, Казахстан, похоже, совсем скоро присоединится к государствам, где создано и действует административное судопроизводство.
Но главное видится не в том, что в стране будет создан еще один «правильный» административно правовой институт. Главное в том, чтобы этот институт не был бы декорацией, а реально помогал гражданам защищать свои права в отношениях с государственной администрацией, способствовал повышению законности и эффективности государственного управления.
Впрочем, то же самое можно сказать и о других актах административногго законодательства. Пора отказываться от мнения, что наличие закона или какого-нибудь другого акта сразу решит различные проблемы. К сожалению, бывает так, что принятие закона еще больше отягощает проблему. Это происходит и когда сам закон не отвечает принципам и идеям права, и когда при его принятии во главу угла ставятся политические, идеологические интересы, а не права и свободы граждан или общественная польза, и когда в правоприменительной практике происходят существенные корректировки законов.
Административное законодательство может быть одним из главных маркеров для понимания новой миссии правотворчества в целом. Многолетнее обслуживание административным законодательством интересов государства должно если не смениться (что маловерятно на современном этапе), то хотя бы дополниться обслуживанием интересов граждан и их ассоциаций.
И гражданин, и государство заинтересованы в надлежащем государственном управлении, основанном на законности и справедливости, в снижении конфликтов в публично-правовой сфере, в эффективном механизме защиты прав и свобод граждан. Всему этому должно способствовать и современное административное законодательство».
Роман Подопригора, доктор юридических наук, профессор Каспийского университета