Отсутствие предварительных договоренностей относительно окончательной формы государственного устройства в Афганистане оставляет перспективы устраивающего всех мира достаточно неопределенными.
Подпишитесь на нашу страницу в Facebook!
С 29 июня по 4 июля 2020 года состоялось региональное турне специального представителя США по примирению в Афганистане Залмая Халилзада, посетившего Исламабад, Доху и Ташкент с целью ускорить начало мирных переговоров и обсудить их перспективы.
Долгожданный старт внутриафганских переговоров станет положительным сигналом не только для Афганистана, но и для всего региона. Мир принесет значительные геополитические и геоэкономические изменения и может стать главным компонентом преодоления текущего экономического кризиса в регионе, вызванного пандемией COVID-19.
В этой связи представляется актуальным проанализировать расклад сил накануне возможных переговоров, условия возможного компромисса и оценить перспективы достижения соглашения, в котором больше всего нуждаются Афганистан и его соседи.
Афганское правительство: хрупкое согласие на спонсорские средства
За последний год официальное правительство Афганистана пережило серьезные испытания. Президентские выборы вновь завершились расколом, и на фоне объявления о мирном соглашении между США и движением Талибан официальное правительство встало перед лицом беспрецедентного в современной истории случая, когда оба кандидата в президенты, этнический пуштун Ашраф Гани и представляющий таджикское население Абдулла Абдулла торжественно провозгласили себя главой государства.
Конфликт завершился предсказуемо, соглашением[1], согласно которому А. Гани вновь был утвержден президентом, в то время как его оппонент довольствовался компенсацией. Если по итогам прошлых выборов А. Абдулла получил пост главы исполнительной власти, то сейчас – право назначить половину правительства и почетную, но сомнительную в складывающихся обстоятельствах привилегию руководить мирными переговорами с талибами в качестве главы Высшего совета национального примирения.
Предсказуемость соглашения между А. Гани и А. Абдуллой обусловлена исторически сложившимися реалиями Афганистана, когда при любом правительстве – от монархии до эмирата и от коммунистов до демократов – правили составляющие относительно большинство пуштуны, в то время как этнические меньшинства во главе с таджиками, составляющими около четверти населения страны, пытались получить максимально возможные выгоды от сделок. Показательно в этой связи, что лидер узбекского меньшинства Афганистана Абдул-Рашид Дустум, на прошлых выборах получивший пост первого вице-президента, на этот раз довольствовался присуждением звания маршала, членством в Совете национальной безопасности и Высшем совете.
Соглашение положило конец политическому кризису и позволило официальному Кабулу выступить единой стороной возможного мирного процесса. В то же время, Исламская Республика Афганистан остается относительно децентрализованным государством, в котором формально сильная президентская власть и основной принцип президентских выборов – «победитель получает все» – ослабляется высоким уровнем регионализации. В частности, в соглашении между А. Гани и А. Абдулла губернаторы провинций назначаются, исходя из договоренностей между двумя сторонами[2]. К тому же, опыт предыдущих договоренностей указывает на низкий уровень их выполнения.
Как и на прошлых выборах, важнейшую роль в достижении компромисса сыграло вмешательство США. Вашингтон на протяжении продолжительного времени пытается найти достойный выход из ситуации в Афганистане. Февральское соглашение с талибами позволило им в некоторой степени формализовать свой уход, создав видимость прогресса в мирном урегулировании. Поддерживаемое Соединенными Штатами афганское правительство сохраняет единство лишь при их непосредственном вмешательстве.
То, что консенсуса между А. Гани и А. Абдулла вновь удалось достичь только при посредничестве США, указывает на устойчивый характер крайне раздробленной политической среды с сильными местными субъектами, осуществляющими контроль или влияние на военные и полицейские силы. Поскольку формальные институты государства не предоставляют инструментов для создания конституционных версий разделения власти, отражающих национальные реалии, Кабул зависит от Вашингтона как внешнего посредника для переговоров по внеконституционным решениям.
Силы безопасности Афганистана еще не испытали серьезного раскола – даже в период двух инаугураций в марте 2020 года сотрудники сил безопасности в Кабуле были мобилизованы для защиты обеих церемоний,[3] но политические разногласия в условиях стратегической неопределенности могут стать серьезным испытанием для их сплоченности. К тому же, единство и боеспособность сил безопасности напрямую зависит от финансирования.
Помимо борьбы за власть, афганское правительство сталкивается с растущими социально-экономическими проблемами, включая безработицу и ухудшающиеся условия безопасности. Так, ежегодные расходы афганского правительства составляют 11 миллиардов долларов, а доходы – только 2,5 миллиарда долларов США. Дефицит должен покрываться за счет внешней помощи[4]. В 2020 году к общим бедствиям Афганистана добавляются трудноисчислимые потери от пандемии COVID-19, которые могут сделать экономический коллапс реальностью.
Что может предложить Кабул?
На фоне непрекращающейся внутриполитической борьбы и хрупкого консенсуса условия мира и возможные уступки, на которые готов пойти Кабул, остаются неясными даже для Вашингтона[5]. И это при том, что в год президентских выборов Дональду Трампу особенно нужны успехи, поэтому действующая администрация Белого дома изо всех сил пытается усадить стороны за стол переговоров и показать хотя бы видимость прогресса, стремясь «сохранить лицо» в условиях, когда рычагов влияния остается все меньше.
А. Гани в интервью для американского центра «Atlantic Council» в июне 2020 года не смог сформулировать даже приблизительные условия для возможного мира, за исключением общих рассуждений о республике и правах человека. Уход с поста президента во имя будущего мира А. Гани считает ошибкой, которую в свое время совершил М. Наджибулла, и которую он повторять не намерен[6].
Впрочем, наибольшее сходство А. Гани с М. Наджибуллой заключается в тотальной зависимости от внешней помощи. Просоветский режим М. Наджибуллы рухнул не в 1989 году, когда Афганистан покинули советские солдаты, а спустя менее двух месяцев после того, как с 1 января 1992 года Российская Федерация прекратила оказывать помощь его правительству. На зарубежные средства существует нынешняя политическая система ИРА и ее силы безопасности. И до тех пор, пока внешняя помощь продолжает поступать, А. Гани может заниматься ею, а вопросы мирного урегулирования делегировать А. Абдулле.
Уход с поста президента и формирование переходного правительства могли бы стать важными шагами на пути мирного урегулирования. Однако это стало бы возможным исключительно под внешним давлением или угрозой внутреннего коллапса, поскольку отказ А. Гани означает и неприятие самого факта того, что кто-то другой может распоряжаться поступающими в страну ресурсами.
Сохранение же действующей конституции представляется нереальной целью мирных переговоров, поскольку политическая система, которая не может урегулировать споры даже без вовлечения талибов, тем более не сможет разрешать их, если они будут вовлечены.
«Триумфаторы»: движение Талибан
Движение Талибан всегда считалось относительно слабо централизованной силой. Тем не менее, его руководство стремилось сохранять политическое и идеологическое единство организации. Полулегендарная личность мулла Омар был символом движения, однако его преемник, мулла Ахтар Мансур, не пользовался таким же авторитетом и оставил движение более разобщенным.
Начиная с 2016 года, под руководством Хайбатуллы Ахундзада, движение Талибан существенно укрепило внутреннее единство и выстроило относительно устойчивую систему управления. Глава движения Талибан в основном осуществляет руководство в политической и религиозной сферах, в то время как за военные операции преимущественно ответственен его заместитель Сиражиддин Хаккани. Сеть Хаккани, которую он возглавляет, отличается от традиционных племенных структур и имеет иную организационную историю. Эта сеть становится все более влиятельной и постепенно расширяется не только за пределы Афганистана, но и Южной Азии[7].
Тем не менее, хотя существует эффективная иерархия и вертикальное подчинение, местная «автономия» остается значительной. В первую очередь, это обусловлено необходимостью поддержки со стороны населения. Командиры на местах часто лучше ориентируются в непосредственной военной обстановке, и рассматривают локальные успехи как более важные.
Под руководством Х. Ахундзада талибы добились заметных военных успехов, и движение считается более сплоченным и менее восприимчивым к фрагментации, чем в прошлом. По оценкам, в настоящее время насчитывается 60 000 штатных бойцов Талибан. Талибы сохраняют способность проводить крупные атаки, в том числе в городах, одновременно демонстрируя значительные тактические возможности. Они сегодня контролируют больше территории, чем когда-либо, начиная с 2001 года, и становится все более очевидным, что они будут играть решающую роль в любом формате будущего политического урегулирования[8].
Уже в 2018 году сельский Афганистан фактически находился под контролем талибов. Этот контроль возник не только в результате крупных военных операций, но также вследствие кампании «ползучего влияния» и возросшего потенциала гражданского управления[9].
Талибы проводят политику, основанную на трех основных факторах: безопасность (военное измерение), политические последствия и религиозное соответствие. Принимаемые решения проходят контроль полевых командиров по аспектам безопасности и политических последствий, а также нуждаются в одобрении религиозных деятелей. Теневые губернаторы обычно совмещают ведение гражданских дел с военными обязанностями. Они на практике обладают возможностью приспосабливаться, игнорировать, отвергать или выступать против реализации в «своих» провинциях требований руководства Талибан[10].
Февральское соглашение с Соединенными Штатами было расценено талибами как долгожданная победа в многолетнем конфликте. Соглашение между США и движением Талибан вызвало чувство триумфа и в соседнем Пакистане. Ближайший союзник талибов, Исламабад, чьи связи в течение многих военных лет служили причиной обострения отношений с Кабулом и Вашингтоном, дал возможность привести талибов к столу переговоров, а затем – к сделке. В этой связи насколько актуален вопрос мирного урегулирования с теми, кого Талибан называет американскими «марионетками», до сих пор представляется открытым, как и то, каковы здесь интересы Исламабада.
Нуждаются ли талибы в соглашении с Кабулом?
После февральского соглашения, которое предоставило движению Талибан все, на чем они настаивали, – прямые договоренности с США, а не с их «марионетками» и полный вывод иностранных войск как главная тема обсуждений – их позиция по мирному урегулированию кажется неоднозначной.
С одной стороны, талибы, по их мнению, «победили» в войне, и соответствующее соглашение было подписано с Вашингтоном, а не с Кабулом. Согласно его условиям, Талибан начнет внутриафганские переговоры со сторонами конфликта, но в то же время без признания легитимности афганского правительства и обязательств относительно повестки дня переговоров или их результатов, помимо решения проблемы освобождения заключенных и обсуждения всеобъемлющего прекращения огня.
Талибы почти наверняка отвергнут мир, который оставит значительное число боевиков разочарованными или деморализованными, лишит их идентичности как вооруженного органического образования или снизит их способность обеспечивать единство в собственных рядах. Значительные уступки могут вызвать раскол среди талибов, а единство движения Талибан необходимо и для обеспечения соблюдения договоренностей. Любое мирное разрешение конфликта в Афганистане будет зависеть от целостности движения.
А. Гани по-прежнему является для Талибан «марионеткой», и переговоры с ним или с А. Абдуллой могли бы вестись, прежде всего, о сложении ими своих полномочий и сдаче Кабула.
Едва ли «победители» готовы согласиться разделить власть с теми, кого они считают «марионетками». Более того, с учетом нынешней позиции А. Гани, сложно представить, что талибы согласятся подчиниться ему или А. Абдулле, или стать частью нынешнего «марионеточного» правительства. Вряд ли талибы готовы отказаться от ортодоксальных религиозных требований, которые выступают неотъемлемой частью их политической культуры. Другими словами, пространство для маневра на переговорах очень немного.
С другой стороны, движение Талибан нуждается в международном признании. Данный фактор оценивается им как ключ к достижению политических целей. Это сказывается на риторике талибов – например, интервью С. Хаккани газете «Нью-Йорк Таймс»[11], и проводимой политике, выразившейся в успешных переговорах с США. Одним из показателей поиска признания стала растущая открытость руководства Талибан и взаимодействие с международными субъектами. Готовность талибов к завершению обмена пленными в соответствии с февральским соглашением и вновь подтверждаемое согласие на начало мирных переговоров, данное в июне 2020 года спецпредставителю США З. Халилзаду в Дохе[12], служат лишь недавними примерами попыток получения международного признания.
С военной точки зрения, движение Талибан едва ли сможет осуществить самостоятельный захват Афганистана без радикального изменения баланса сил, например, в силу резкого ослабления международной поддержки официального Кабула и, соответственно, фрагментации и распада его армии. Талибан остается мощной военно-политической силой, без которой достичь мирного урегулирования не представляется возможным, однако это движение недостаточно сильно, чтобы при нынешнем раскладе сил свергнуть правительство А. Гани.
Сложность захвата Афганистана талибами осознают и в Пакистане. Подобные попытки приведут к дальнейшему вовлечению региональных противников, прежде всего Индии и, скорее всего, России. По этой причине для Пакистана может быть приемлем статус-кво и некоторый уровень хаоса, с сохранением талибов как главной военной силы и своего влияния на положение в стране, чем какие-либо иные сценарии.
В целом, ситуация вокруг внутриафганских переговоров остается во многом стратегически неопределенной. Незавершенность обмена пленными и продолжение военных действий выглядят лишь фоном по сравнению со слабым и разобщенным правительством в Кабуле, ослаблением влияния США, ощущающими себя победителями талибами и их союзниками из Пакистана, а также неопределенной позицией по поводу допустимых компромиссов. Между тем, компромиссы, на которые готовы будут пойти стороны конфликта, прежде всего, талибы – во имя мира и международного признания – остаются ключевыми пунктами в мирном процессе.
В этих условиях начало мирных переговоров может означать не столько готовность к заключению мира, сколько попытки добиться каких-то тактических целей. Белый дом продемонстрирует успехи в мирном процессе в критический для избирательной кампании период. Кабул подтвердит свое значение как равноправного партнера. Талибан сможет положиться на некоторое укрепление своих международных позиций, в то время как Пакистан, очевидно, надеется на дальнейшее ослабление официального Кабула и позиций Индии в Афганистане, препятствуя так называемому «стратегическому окружению».
Отсутствие предварительных договоренностей относительно окончательной формы государственного устройства оставляет перспективы устраивающего всех мира достаточно неопределенными. Если возможность начала переговоров представляется относительно обоснованной, то надежды на исход мирного процесса, выраженные З. Халилзадом в ходе своего регионального турне, выглядят чрезмерно оптимистичными.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Political Agreement. Unofficial Translation. https://tolonews.com/pdf/ab_agr_tn.pdf
[2] Ibid
[3] Shereena Qazi. Will the Ghani-Abdullah rivalry undermine Afghan peace process. 9 Mar 2020. – https://www.aljazeera.com/news/2020/02/ghani-abdullah-rivalry-undermine-afghan-peace-process-200221052054522.html
[4] Max Boot, The Riskiness of the U.S. Deal to Leave Afghanistan. Council for Foreign Relations, March 2, 2020. https://www.cfr.org/in-brief/riskiness-us-deal-leave-afghanistan
[5] Clayton Thomas. Afghanistan: Background and U.S. Policy: In Brief. Congressional Research Service. June 25, 2020. https://fas.org/sgp/crs/row/R45122.pdf
[6] Transcript: Afghanistan’s vision for peace: A conversation with H.E. President Mohammad Ashraf Ghani. Atlantic Council. June 11, 2020. https://www.atlanticcouncil.org/uncategorized/transcript-afghanistans-vision-for-peace-a-conversation-with-h-e-president-mohammad-ashraf-ghani/
[7] Melissa Skorka. Afghanistan Endgame, Part One: Is Sirajuddin Haqqani Ready for Peace? Council for Foreign Relations, August 14, 2019. – https://www.cfr.org/blog/afghanistan-endgame-part-one-sirajuddin-haqqani-ready-peace
[8] Clayton Thomas. Afghanistan: Background and U.S. Policy: In Brief. Congressional Research Service. June 25, 2020. https://fas.org/sgp/crs/row/R45122.pdf
[9] Ashley Jackson and Rahmatullah Amiri. Insurgent Bureaucracy: How the Taliban Makes Policy. United States Institute of Peace. November, 2019. – http://www.acbar.org/upload/157666190089.pdf
[10] Ibid
[11] Sirajuddin Haqqani. What We, the Taliban, Want – The New York Times. February 20. 2020. https://www.nytimes.com/2020/02/20/opinion/taliban-afghanistan-war-haqqani.html
[12] Khalilzad Discusses Development Plans With Qataris, Taliban. TOLOnews. 04 July, 2020. https://tolonews.com/afghanistan/khalilzad-discusses-development-plans-qataris-taliban