«Некоммерческие организации, которые должны играть роль «связующего моста» между обществом и государством, в Узбекистане в основном занимаются продвижением политики правительства без обратной вертикальной связи или вообще существуют только номинально», – эксперт из Узбекистана, специально для cabar.asia, выявляет проблемы развития ННО страны.
Нормативно-правовая база деятельности ННО в Узбекистане
После получения независимости Узбекистан, как и остальные государства постсоветского пространства, продекларировал о своей государственной трансформации к демократизации и верховенству прав человека.[1] Подобные заявления подразумевали собой необходимость развития гражданского общества через создание соответствующих общественных институтов и нормативно-правовых актов. В течение 25 лет были приняты следующие законы, регулирующие деятельность негосударственных некоммерческих организаций (ННО) в Узбекистане:
- 1991г. – Закон «Об общественных объединениях в Республике Узбекистан»;
- 1992г. – Глава ХIII «Общественные объединения» Конституции Республики Узбекистан;
- 1999г. – Закон «О негосударственных некоммерческих организациях»;
- 2003г. – Закон «Об общественных фондах»;
- 2005г. – Постановление Президента Республики Узбекистан «О мерах по оказанию содействия развитию институтов гражданского общества в Узбекистане»;
- 2007г. – Законы «О гарантиях деятельности негосударственных некоммерческих организациях» и «О благотворительности»;
- 2008г. – Совместное постановление Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса «О мерах по усилению поддержки ННО и других институтов гражданского общества»;
- 2013г. – Закон «Об экологическом контроле», Постановление Президента Узбекистана «О дополнительных мерах по оказанию содействия развития гражданского общества»;
- 2014г. – Закон «О социальном партнерстве».
«Особая узбекская модель»
Для поддержки и консолидации узбекских ННО были созданы различные государственные и общественные организации: «Национальная ассоциация негосударственных организаций», «Общественный Фонд по поддержке негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества при Олий Мажлисе Республики Узбекистан», «Парламентская комиссия по управлению средствами Общественного Фонда при Олий Мажлисе», «Независимый институт по мониторингу формирования гражданского общества» и др.
Подобные меры привели к значительному росту ННО в Узбекистане (см. Рисунок 1.).
Рисунок 1. Динамика численности негосударственных некоммерческих организаций Узбекистана в 2009-2015 гг.[2]
Примечание: в 1991г. в Узбекистане было около 100 ННО, а в 2000г. около 2500.
Так, если в 1991 г. в Узбекистане было около 95 ННО, то в начале 2016 г. уже 8417 по данным Независимого института по мониторингу формирования гражданского общества (НИМФОГО).[3]
Как видно из Рисунка 1., количество ННО с каждым годом растет в Узбекистане, но каковы результаты их деятельности и есть ли качественные изменения в политической ситуации в стране? Ведь на официальным уровне было даже заявлено об особой «узбекской модели» формирования демократического и гражданского общества с ориентацией на социальную сферу и рыночную экономику. Этот процесс проходит под лозунгом «От сильного государства – к сильному гражданскому обществу», что подразумевает активное и практически монопольное участие государства в формировании гражданского общества.
Рассмотрим специализацию деятельности узбекских ННО по сферам общественной жизни (см. Таблица 1.).
Таблица 1. «Распределение ННО по сферам деятельности на 2015 год». [4]
Как видно, узбекские ННО в большинстве своем специализируются на социально-культурных вопросах, что позволяет государственным структурам функционировать автономно в условиях отсутствия критики и контроля.
По сути, на примере Узбекистана можно констатировать становление классического образца «государственных ННО» – практически полностью финансируемых и контролируемых со стороны государства организаций (GONGO – Government-Organized Non-Governmental Organizations).
Роль государства в регулировании деятельности ННО можно проследить по некоторым данным. Например, за последние восемь лет из госбюджета организациям было предоставлено около 17 миллионов долларов, в том числе в 2015 г. – 3,6 миллиона долларов.[5] А в период с 2010 по 2013 гг. 159 представителям общественных организаций присуждены различные государственные награды, еще 46 представителей ННО удостоились государственных наград в 2014 г.[6]
Этапы развития ННО и существующие барьеры и вызовы
В целом, этапы развития ННО в Узбекистане можно разделить на следующие:
- «советский» (конец 1980-х – 1991 гг.) – этап появления первых ассоциаций и общественных объединений, к началу 1991 г. их число достигает 100;
- «либеральный» (1991 – 2000 гг.) – развитие ННО, появление первых законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, открывают свои офисы международные НКО и институты;
- этап максимального развития (2000-2005 гг.) – число ННО заметно увеличивается, активно действуют международные НКО, в том числе, и правозащитные;
- «закручивание гаек» (2005-2010 гг.) – центральный аппарат начинает активно вмешиваться в деятельность ННО, закрывает офисы международных правозащитных институтов, появляется большое количество подконтрольных государству организаций;
- «скрытое давление на ННО» (2015г. – по настоящее время) – принимается большое количество нормативных барьеров, которые сильно ограничивают деятельность ННО, в том числе и по иностранному финансированию.
Несмотря на значительную помощь со стороны правительства, а если точнее, благодаря как раз монополии государства на все сферы общества и контролю за международными организациями, нельзя утверждать, что в Узбекистане сложилось активное гражданское общество с действительно независимыми некоммерческими объединениями. Более того, Узбекистан регулярно критикуется за многочисленные нарушения прав человека и отсутствие политического плюрализма. Если в 1990-х гг. наблюдалось достаточно лояльное отношение к возникающим в то время ННО, когда государственный аппарат в основном занимался противодействию экстремистским незаконным группировкам и оппозиционным партиям, то после жесткого подавления антиправительственного выступления населения в Андижане в 2005 г. начался период гонений на «неудобные для властей» ННО. Это было связано с резко негативной международной реакцией западных стран и различных правозащитных организаций на Андижанские события.
В ответ на критику правительство РУ стало использовать тактику еще большего «закручивания гаек». Так, еще в 2004 г. был закрыт офис «Фонда Сороса» (формально за несоответствие пунктов устава Фонда законам «О некоммерческих организациях» и «Об общественных фондах»), в 2006 г. – «Crosslink Development International» (за непредставление надлежащей информации о своей деятельности), в 2011г. – «Human Rights Watch (причины не озвучили) и т.д. Были объявлены требования предварительного согласования проводимых ННО мероприятий, списков участников, точного перечня получаемых от международных доноров и организаций технической и финансовой помощи. В случае невыполнения подобных предписаний возможно применение наказания в виде ликвидации организации. Например, в течение 2015 г. было ликвидировано 115 негосударственных некоммерческих организаций, из которых 27 ликвидировано в судебном порядке, а 88 – добровольно.[7] Несмотря на то, что большинство ННО официально были закрыто добровольно, есть основания полагать, что руководители некоторых из них подверглись административному давлению, а в отношении 27 вообще были инициированы судебные процессы.[8]
Были внедрены и другие искусственные барьеры, которые ограничивают доступ к появлению оппозиционных и неугодных организаций[9]:
- несмотря на унификацию порядка регистрации для различных типов ННО, сохраняется необходимость подготовки большого объема официальной документации;
- в соответствии с «Правилами рассмотрения заявлений о регистрации уставов общественных объединений» регистрационный орган в праве не рассматривать заявление ННО, которая в этом случае лишена как права обращения в судебные органы, так и возможности подачи второго заявления;
- поданное заявление о регистрации ННО регистрационный орган может передать на экспертизу другим государственным ведомствам, что может затянуть регистрационный процесс, период которого в Постановлении ограничивается 1 месяцем;
- отсутствуют четкие требования к содержанию отчетов деятельности некоммерческих организаций, которые последние должны представлять Министерству юстиции РУ и Государственной налоговой службе РУ, что позволяет государственным органам менять не только их содержание, но и сроки, и периодичность их представления. Между тем, непредставление отчета или представление его в неправильной форме влечет за собой наложение штрафа в размере от 50-100 минимальных зарплат;
- ННО в Узбекистане обязаны уведомлять Министерство юстиции РУ о предстоящих поездках их активистов за рубеж, а также получать разрешение на проведение международных мероприятий;
- 15 июня 2016 г. был подписан приказ министра юстиции Республики Узбекистан N 157-мх, согласно которому все ННО должны получать официальное разрешение от Министерства юстиции на получение любой финансовой помощи от иностранного источника.
Новый Президент – новые возможности для ННО?
Таким образом, устоявшаяся в условиях Узбекистана модель с преобладанием «государственных ННО» и других недостаточно развитых элементов гражданской активности, является одной из проблем современной узбекской государственности. С одной стороны, «закрытость» общества является одним из защитных механизмов от проникновения потенциально опасных идей, в частности, вполне реальной для стран Центральной Азии угрозы религиозного терроризма. С другой стороны, можно наблюдать явную пассивность участия населения в общественно-политических процессах страны. Некоммерческие организации, которые должны играть роль «связующего моста» между обществом и государством, в Узбекистане в основном занимаются продвижением политики правительства без обратной вертикальной связи или вообще существуют только номинально. С учетом подобных факторов, необходимо внедрение несколько иных механизмов социального партнерства, направленных на более активное участие граждан в жизни узбекского общества, в частности:
- более активное использование традиционных институтов, например, «Махалли», которая в отличие от ННО более эффективно проявляет себя, хотя также полностью контролируется центральным аппаратом;
- стимулирование к использованию современных альтернативных площадок – социальных сетей, где можно создавать интернет-сообщества, направленные на решения общественных проблем.
Кроме того, международное сообщество должно более активно взаимодействовать с узбекскими властями и реагировать на тревожные сигналы международных правозащитных организаций. Но, тем не менее, сейчас нельзя говорить о том, что в связи со сменой главы государства и ожидающими скоро выборами нового Президента Республики Узбекистан, изменится государственная политика по отношению к ННО. С большой долей вероятности можно утверждать то, что новый президент продолжит выбранный курс своего предшественника на сохранение стабильной и жесткой системы, где любые организации, силы и движения контролируются государством.
Использованные источники:
[1] В преамбуле Конституции Республики Узбекистан заявлено: «Народ Узбекистана, торжественно провозглашая свою приверженность правам человека и принципам государственного суверенитета, осознавая высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями, опираясь на исторический опыт развития узбекской государственности, подтверждая свою верность идеалам демократии и социальной справедливости, признавая приоритет общепризнанных норм международного права, стремясь обеспечить достойную жизнь гражданам республики, ставя задачей создание гуманного демократического правового государства, в целях обеспечения гражданского мира и национального согласия принимает в лице своих полномочных представителей настоящую Конституцию Республики Узбекистан». // URL: http://www.constitution.uz/ru
[2] Согласно данным из сборника «Гражданское общество в Узбекистане: цифры и факты 2015» // URL: http://www.nimfogo.uz/ru
[3] Гражданское общество в Узбекистане: цифры и факты 2015 // URL: http://www.nimfogo.uz/ru
[4] Там же.
[5] В Узбекистане в 2015 году были закрыты менее 1,5% НКО (25 февраля 2016) // URL: http://ru.sputniknews-uz.com/society/20160225/1875272.html
[6] Гражданское общество в Узбекистане: цифры и факты 2014 // URL: http://www.nimfogo.uz/ru
[7] В Узбекистане в 2015 году были закрыты менее 1,5% НКО (25 февраля 2016) // URL: http://ru.sputniknews-uz.com/society/20160225/1875272.html
[8] Пример такого давления: «Некоторые {ННО} закрываются добровольно лишь для того, чтобы через какое-то время получить добро на открытие нового НПО, но уже под другим названием. Чаще всего такая практика применяется в организациях, зарегистрированных при НАННО Уз, членство в которой носит «добровольно-принудительный характер» // URL: http://www.goo.gl/ducu3H
[9] NGO Law Monitor: Uzbekistan (30 июня 2016) // URL: http://www.icnl.org/research/monitor/uzbekistan.html#top
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции cabar.asia