«На фоне расширения полномочий силовых структур и ограничения механизмов контроля, усилились риски коррупционных проявлений, противоправных действий и превышения полномочий», – отмечает в своей статье исследователь Анна Зубенко, написанной специально для CABAR.asia.
Подпишитесь на наш канал в Telegram!
Появление в Кыргызстане COVID-19 и последовавшее за ним объявление чрезвычайной ситуации, а в отдельных местностях чрезвычайного положения, обнажило ряд системных проблем в государственном управлении. Силовые структуры не стали исключением. Именно на них была возложена основная нагрузка по обеспечению контроля за соблюдением правил, но на фоне расширения полномочий и ограничения механизмов контроля усилились риски коррупционных проявлений, противоправных действий и превышения полномочий. Под угрозой также оказалась реформа патрульной милиции в городе Бишкек, основные достижения и цели которой в новых условиях были подорваны. Но и сами сотрудники оказались в уязвимом положении: заболеваемость среди правоохранителей увеличивается, а по компенсационным выплатам до сих пор нет ясности.
Усиление во время ЧП
С 25 марта до 10 мая 2020 года на отдельных территориях Кыргызстана был введен режим чрезвычайного положения (далее: ЧП). Для обеспечения соблюдения режима были сформированы комендатуры, ведущая роль в которых была отдана Министерству внутренних дел. Указом президента 24 марта были определены рамки временных ограничений прав и свобод граждан, а дальнейшая проработка ограничительных мер была возложена на комендатуры.
На этом фоне были серьезно подорваны механизмы “внешнего” контроля деятельности силовиков. Ограничения в режиме чрезвычайного положения коснулись деятельности Омбудсмена, Национального центра по предупреждению пыток, организаций гражданского общества, адвокатов и других сторон, чья деятельность способствовала отслеживанию соблюдения законности. Прямых ограничений или запрета на их деятельность не было, но созданная пропускная система препятствовала полноценной работе этих структур. Сообщения о проблемах появлялись в социальных сетях, средствах массовой информации и отчетах организаций, проводивших мониторинг[1].
С 11 мая режим чрезвычайного положения был снят, однако введенный в отдельных местностях карантин по факту оказался не менее жестким, чем ЧП, сохраняя благоприятные условия не только для поддержания дисциплины, но и для коррупции и произвола милиции[2].
Правовая неопределенность
Как во время действия ЧП, так и после введения карантина, заявления представителей власти по ограничениям и последствиям за их нарушение противоречили друг другу, а документы, определяющие эти меры, не публиковались вовремя. Ярким примером могут служить сообщения о штрафах для граждан, которые не носят маски в общественных местах[3], или требование нескольких справок для въезда и перемещения по городу Бишкек, когда в течении нескольких дней граждане получали противоречивые сведения. Такая правовая неопределенность не только вызвала возмущения экспертов и общества[4], но и создала условия для вольной трактовки норм сотрудниками милиции и других структур. Усиливало эту ситуацию еще и наличие разных центров принятия решений.
Проведенный общественными организациями мониторинг действий силовых структур в режиме чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения показал наличие проблем в интерпретации установленных правил как сотрудниками силовых структур, так и гражданами. К примеру, граждане, имеющие необходимые разрешительные документы, утвержденные приказами, с трудом проезжали санитарные блокпосты или их вовсе не пропускали. При этом граждане с одним и тем же пакетом документов на разных блокпостах сталкивались с разной реакцией силовиков. С другой стороны, граждане сами не в полной мере понимали требования комендатур для проезда через посты, воспринимая требования разрешительных документов как незаконные[5].
Ограничения на передвижение граждан внутри карантинных зон продиктованы необходимостью предотвратить массовое заражение. Однако недостаточно регламентированные меры “развязали руки” сотрудникам правоохранительных структур, расширив полномочия — граждан начали постоянно останавливать на улицах для проверки документов. Во время подобных контактов граждане отмечали грубое отношение (20,8%), вымогательство взяток (8,3%), несоблюдение дистанции (6,9%). При этом в более чем половине случаев (55%) сотрудники не предъявляли документы и не представлялись[6].
Мониторинг показал, что в этом случае большую роль играл человеческий фактор — при одинаковых условиях патрулирующие территорию сотрудники вели себя по-разному. К примеру, за отсутствие документов или неправильное заполнение маршрутного листа гражданина могли оштрафовать, доставить в отделение милиции или объяснить правила карантина и ограничиться устным предупреждением[7].
Поводом для нарушений со стороны милиционеров и других структур, обеспечивающих порядок в режиме ЧП, стала расплывчатая формулировка требования не выходить на улицу без уважительной причины. Хотя основные разрешенные для посещения места были озвучены представителями Республиканского штаба, по факту, сотрудники при взаимодействии с гражданами сами определяли, насколько “уважительной” является причина выхода. При этом сотрудники могли оформить протокол о нарушении. По некоторым данным, милиции был спущен план по количеству выписанных протоколов о нарушениях[8].
Маршрутные листы и комендантский час
Требование иметь при себе маршрутные листы при передвижении по населенному пункту было неоднократно озвучено в СМИ. Сотрудники правоохранительных органов составляли протоколы о нарушении по статье 82 Кодекса о нарушениях со штрафом в размере 30 расчетных показателей (неповиновение законному требованию сотрудника органов внутренних дел, несущего обязанности по охране общественного порядка). Однако проведенный юристами анализ показал неправомерность подобных штрафов. Поскольку требования обязательности маршрутного листа не были закреплены нормативно в приказах и не были опубликованы, как того требует Конституция, штрафы за его отсутствие являются незаконными[9].
В режиме ЧП на отдельных территориях действовал комендантский час, за нарушение которого, помимо составления протокола нарушителей доставляли в отделения милиции до утра. Такие условия могли нести риск заражения как самих сотрудников, так и задержанных, которые оказывались запертыми вместе в помещении на несколько часов. В период с 25 марта по 11 мая в территориальные органы внутренних дел доставлено 5027 граждан. Составлены протокола в отношении 1399 граждан, они оштрафованы. Предупреждение получили 3628 человек[10].
Практика задержаний имела также высокие риски нарушения прав человека, в частности, применения в отношении нарушителей насилия и пыток. Резонанс вызвало появившееся в сети видео, на котором сотрудник одного из районных управлений внутренних дел столицы избивает задержанного за нарушение комендантского часа[11]. Материалы по данному факту были переданы в прокуратуру, но публичной реакции и пояснений по этому делу не последовало, как и по другим нарушениям.
В публичном пространстве практически не появляются сообщения об уголовных делах или служебных проверках в отношении сотрудников силовых структур, в то время как сообщений о нарушения законности и прав человека много. Такая ситуация приводит к росту недоверия среди населения и формированию ложного представления о “вседозволенности” для сотрудников.
Угроза срыва реформы патрульной милиции в Бишкеке
Обеспечение общественной безопасности и профилактика преступности в условиях борьбы с вирусом отошли на второй план, главным приоритетом стало поддержание карантинных мер, которые были и до сих пор остаются преимущественно ограничительными. Основная нагрузка в Бишкеке пришлась на сотрудников Управления патрульной службы милиции (далее: УПСМ).
В 2019 году в Бишкеке была внедрена пилотная модель патрульной милиции. Основной целью реформы являлось создание вместо традиционного ГАИ сервисно-ориентированной службы, которая будет не только обеспечивать контроль за соблюдением ПДД, но и общее обеспечение общественной безопасности. Патрули были созданы для реагирования на вызовы через службу “102” и патрулирования строго очерченных участков. Благодаря обновлению личного состава с привлечением гражданских сотрудников и очистке от некомпетентных кадров, впервые за долгое время удалось добиться превалирования положительных оценок от жителей. Позитивные отзывы в немалой степени были связаны с отказом от главного коррупционного символа — жезла, а также с вежливым и тактичным отношением новых сотрудников к гражданам[12].
С введением режима чрезвычайного положения все силы УПСМ были брошены на ограничения передвижения горожан. Увеличилось количество конфликтных ситуаций, усилились коррупционные риски из-за временного возврата практики использования жезла. Эта мера несет в себе риск переориентации работы сотрудников на прежние карательные способы работы — “отлов” нарушителей ПДД и выписывание штрафов. В результате уровень общей безопасности и эффективность службы снизятся. Предыдущие попытки реформы этой службы показали, что при разрешении использовать жезлы, большую часть времени сотрудники проводят “на обочине”, время патрулирования сокращается, а затем сходит на нет. Таким образом реформа может быть полностью провалена, поскольку служба вернется к прежнему состоянию с высоким уровнем коррупции. Общественное доверие уже подорвано из-за грубого отношения сотрудников к гражданам и фактов коррупции.
Позднее руководство УПСМ заявило, что сотрудникам было разрешено пользоваться жезлами только во время чрезвычайного положения, а после его отмены жезлы вновь под запретом[13]. Однако контроль за исполнением этой меры необходимо усилить, чтобы избежать злоупотреблений со стороны инспекторов.
Заражения среди сотрудников и неясность по вопросу компенсаций
В условиях борьбы с COVID-19 сотрудники силовых структур оказались на передовой. К обеспечению режима ЧП было привлечено более пяти тысяч милиционеров, еще более тысячи сотрудников ежедневно патрулировали города и районы Кыргызстана[14]. Данных о количестве сотрудников после снятия ЧП пока не обнародовано.
Как и в случае с медиками, общественность критикует власть из-за того, что милиционеры не обеспечены в достаточном количестве средствами защиты. В приобретении масок в первое время оказывали помощь неправительственные и международные организации, бизнесмены, Совет ветеранов и Общественный совет МВД, о чем сообщалось на официальном сайте ведомства. Но официальная позиция неизменна — власти утверждают, что всем необходимым силовики обеспечены. В то же время в социальных сетях появляются анонимные сообщения о том, что силовикам не предоставляют питание и транспорт.
В сеть на анонимной основе попали фотографии из переполненного автобуса, на котором сотрудники добирались до места дежурства[15]. Позже ведомство пояснило, что санитарные меры соблюдаются, проводится дезинфекция, а сотрудники обеспечены масками для исключения риска заразиться. Однако сохранение такого положения дел с транспортировкой сотрудников рискованно, учитывая рост заболеваемости.
Анонимность такого рода сообщений объясняется страхом увольнения — открыто говорить о проблемах сотрудники боятся. Показательный случай произошел в Сузакском районе, где сотрудника милиции уволили после сообщения о нехватке защитных костюмов и отсутствии полноценного питания[16].
На 13 мая[17] среди сотрудников силовых структур зафиксировано 53 случая заражения, или 5% от всех зарегистрированных по стране случаев. Заболевших сотрудников выявили в Бишкеке (39 человек или 13,8% от всех зараженных в Бишкеке) и в Нарыне (14 человек или 10,2% от всех зараженных в Нарыне). Не исключено увеличение количества зараженных среди представителей правоохранительных органов и военнослужащих, если вопрос обеспечения их защитой не будет решен в ближайшее время.
Остается открытым вопрос компенсационных выплат. Уже заявлено, что в случае заражения коронавирусом компенсационные выплаты силовикам не предусмотрены, в отличие от медицинских работников. Дополнительные средства сотрудникам правоохранительных органов будут выплачены только за работу в режиме ЧП. Пока остается неясным, в каком объеме и какие категории сотрудников получат компенсации. Возникают сомнения, что правительство сможет выполнить данное обязательство в полной мере из-за дефицита бюджета, но пока официально заявлено о том, что денежные средства имеются и проблем не возникнет[18].
Заключение
Ситуация с коронавирусом показала пробелы в управленческих решениях по карантинным мерам и их непоследовательность. Подтвердилась общестрановая проблема — государственные органы не способны анализировать предыдущий опыт и практику чтобы принимать более эффективные решения. Поскольку режим чрезвычайной ситуации продолжает действовать, а на отдельных территориях введен карантин, необходимо в первую очередь устранить правовые пробелы, которые приводят к нарушению прав граждан и коррупционным проявлениям. Эти проблемы были обозначены еще на этапе работы комендатур, но все еще не устранены.
Еще один момент, касающийся всех структур страны — сокрытие проблем и давление на сотрудников, которые эти проблемы озвучивают. Это касается и медиков, которые извинялись на камеру под давлением, и сотрудников милиции, которые вынуждены анонимно просить о помощи. Сотрудники милиции и других структур, обеспечивающих режим ЧС, должны быть обеспечены средствами защиты, питанием, транспортом и всем необходимым для работы. Озвученные сотрудниками жалобы должны становиться предметом расследований в отношении руководства, а не причиной их увольнения.
Требуется усиление работы надзорного органа — прокуратуры, который должен отслеживать законность действий различных структур, вовлеченных в обеспечение режима чрезвычайной ситуации. Правоохранительные органы должны быть в приоритете, поскольку именно они обеспечивают соблюдение ограничительных мер. Наряду с этим требуется усилить работу службы внутренних расследований МВД для проведения служебных расследований по фактам нарушений. Информация о результатах таких проверок должна быть максимально открытой, как и данные по уголовным делам в отношении сотрудников милиции. Проверка должна также коснуться эффективности распределения выделенных из бюджета и полученных по линии гуманитарной помощи средств защиты, чтобы выяснить, по чьей вине сотрудники подвергаются риску заразиться.
По деятельности патрульной милиции необходимо приложить усилия для восстановления доверия. Поскольку в Бишкеке уже внедрен проект “Безопасный город”, а также с учетом первых результатов деятельности УПСМ, камер и патрулирования достаточно для поддержания дорожной безопасности на должном уровне. Приоритетом патрульной милиции должно стать поддержание общественной безопасности, поскольку в условиях карантина и социальной напряженности уровень преступности может возрасти. В обязательном порядке необходима прозрачность в вопросах наказания сотрудников, нарушивших служебную этику и законодательство. Должна продолжиться чистка кадров, чтобы исключить распространение в рядах патрульных коррупции.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
[1] Результаты мониторинга действий силовых структур в режиме ЧС/ЧП // Гражданский союз
[2] Юристы бьют тревогу: власти создали условия для произвола милиции и коррупции // ИА «24.KG»
[3] В правительстве опровергли информацию комендатуры Бишкека о том, что за отсутствие маски штраф не предусмотрен.
[4] «Штрафы — неправомерны!» От властей требуют публиковать акты об ограничениях при карантине // Kaktus.media
[5] Результаты мониторинга действий силовых структур в режиме ЧС/ЧП // Гражданский союз
[6] Там же
[7] Там же
[8] Там же
[9] Все протоколы, связанные с отсутствием маршрутных листов, должны быть отменены
[10] МВД призывает граждан соблюдать требования Чрезвычайной ситуации по всей стране
[11] Милиционеры избили нарушителя комендантского часа в Бишкеке // ИА “24.kg”
[12] Результаты опроса Гражданского союза
[13] УПСМ: Инспекторы прекратили выходить на улицы Бишкека с жезлом // Kaktus.media
[14] Президент Сооронбай Жээнбеков принял министра внутренних дел Кашкара Джунушалиева // mvd.gov.kg
[15] ФОТО: Милиционеры едут на работу в забитом автобусе
[16] В Сузаке уволили милиционера, который рассказал об отсутствии спецодежды у правоохранителей на блокпостах
[17] В Кыргызстане у 53 силовиков выявили коронавирус — Минздрав
[18] Положенную силовикам компенсацию все-таки выплатят // ИА “24.kg”