Аналитические материалы / Таджикистан

Константин Бондаренко: «Процесс пенсионной реформы в Таджикистане необратим»

22.07.2015

Отсутствие информационной компании по разъяснению новой пенсионной реформы может привести к тому, что определенная часть граждан Таджикистана, выходя на пенсию через несколько лет, попадет в категорию «бедного» населения, пишет в своей статье, специально для Cabar.asia, экономист, Константин Бондаренко.
Уже не первый год в Таджикистане идет пенсионная реформа, о деталях которой известно только узкой группе специалистов профильных ведомств. Как показало исследование, проведенное ОО «Центр свободного рынка Таджикистана», население не только не осведомлено о технических аспектах происходящих изменений, но и сам факт реформы абсолютно не известен большинству граждан, которых этот вопрос, так или иначе, в скором времени коснется.
Пока что, все это сопровождается низкой вовлеченностью негосударственных акторов в процесс реформы – профессиональных ассоциаций, независимых экспертов и СМИ, и именно это может негативно сказаться как на качестве самой реформы, так и на осведомленности населения страны. 
В данном материале, акцент делается на фактах, выводах и рекомендациях, основанных на исследовании коммуникационных аспектов пенсионной реформы.
Для чего была нужна реформа?
Конечно, первый вопрос, который возникает при слове «реформа» — а что не так со старой системой? Чем обосновывается необходимость изменений? Почему именно сейчас?
В вопросе пенсионной системы и необходимости ее реформирования Таджикистан не уникален, хотя и имеет ряд специфических особенностей. Дело в том, что начиная со второй половины XX века, в большинстве стран мира широко распространились т.н. «солидарные» пенсионные системы. В рамках такой системы работающее поколение, т.е. активные налогоплательщики, уплачивают один или несколько видов (в зависимости от законодательства конкретной страны) социальных налогов в бюджетные или внебюджетные фонды. Затем государство распределяет часть этих средств на пенсионное обеспечение – выплачивая пенсии старшему поколению людей. Таким образом, имеет место «солидарность» поколений – мы платим поколению своих родителей, а сами рассчитываем на налоги, которые будут платить наши дети.
Такая система имеет достаточно большое количество недостатков, но главный из них – наличие определенной демографической ситуации. Когда в стране на одного пенсионера приходятся порядка 3-4 налогоплательщиков, система может функционировать. Но, когда из-за снижения рождаемости, увеличения продолжительности жизни или других причин, количество пенсионеров становится немногим меньше или даже почти равно числу налогоплательщиков, то денег в системе просто не хватает. Возникает ситуация, требующая либо постоянного роста налогов, что тормозит экономический рост, либо уровень жизни пенсионеров будет снижаться из-за нехватки средств на выплату достойных пенсий.
Свою пенсионную систему Таджикистан унаследовал от Советского Союза, и она до сих пор имеет солидарный характер. Попытки внедрить элементы накопительной пенсионной системы, за счет уплаты 1%-го социального налога с заработной платы, пока неэффективны. Накопленные средства не инвестируются, не индексируются и составляют очень скромные суммы, которые выплачивается гражданам единовременно после выхода на пенсию. Свою роль т.н. «пенсионного капитала» данный элемент пенсионной системы пока не выполняет.
Новые экономические и социальные реалии Таджикистана эпохи независимости привели к возникновению серьезных рисков функционирования старой пенсионной системы. Несмотря на высокую рождаемость и достаточно низкую продолжительность жизни, соотношение работающих граждан к пенсионерам в Таджикистане составляет порядка 2,2. Как отмечено представителями Агентства социального страхования и пенсий, в одном из немногих материалов в СМИ, посвященных данной проблеме [3] – «пособие каждого пенсионера складывается за счет налоговых выплат всего двух человек, что является сильной социальной нагрузкой». По последним данным Агентства на 01 июля 2015 года, в республике зарегистрирована 621 тысяча пенсионеров, на обеспечение которых сейчас работают менее полутора миллионов человек.
Такая ситуация сложилась вследствие общих экономических проблем, повлиявших на рынок труда – многие таджикистанцы работают без официального оформления трудовых отношений и не платят налогов. И, наконец, огромное количество трудоспособных граждан находится в трудовой миграции. Кроме нагрузки в настоящем времени, эти факторы создают высокие риски уже в скором будущем. Стареющие и возвращающиеся в родные края трудовые мигранты, не платившие налогов в Таджикистане, рассчитывают, по крайней мере, на минимальную пенсию от государства.
Уже сейчас ежегодный дефицит пенсионного фонда составляет несколько десятков миллионов сомони и финансируется из государственного бюджета. Подобная нехватка средств, очевидно, подтверждается фактом наличия пенсионного «потолка» — ограничительного уровня пенсионных выплат, при котором даже лица с высоким уровнем доходов могут рассчитывать на максимальную пенсию чуть более 600 сомони (около $90). Несмотря на усложняющуюся ситуацию, правительство периодически прибегает к популярным, но недостаточно экономически обоснованным, мерам повышения пенсий в рамках существующей системы. При сохранении такого статуса-кво в недалеком будущем, пенсионная система может прийти к своему коллапсу и дополнительно ухудшить состояние государственных финансов в целом.
Новая система пенсионных начислений может не оправдать ожидания граждан
Осознавая риски, Правительство Таджикистана поставило задачу реформирования пенсионной системы. В результате в 2010 году был принят новый Закон «О страховых и государственных пенсиях» (1). Принятие закона можно считать отправной точкой реформ, с которой Таджикистан начал переход к новой пенсионной системе.
Закон, принятый в 2010 году, очевидно, был недостаточно проработан, а само правительство явно не было готово к реализации всего комплекса необходимых мероприятий, сопровождающих реформу. По этой причине закон был введен в действие только 1 января 2013 года, а в сам текст неоднократно вносились значительные изменения и дополнения [1]. Последний раз закон значительно обновился в марте 2015 года.
Новая система имеет название «условно-накопительной» и подразумевает разделение ответственности за пенсионное обеспечение гражданина в старости между государством, работодателем и самим гражданином.  Теперь на получение пенсии влияют не столько «трудовой стаж» и достижение определенного возраста, сколько новое понятие «страхового стажа» и наличие определенных средств на специальной части индивидуального лицевого счета гражданина.
И если до реформы пенсии начислялись, в основном, на основе доходов граждан за последние 2 года перед выходом на пенсию, то теперь будут иметь значение доходы граждан за гораздо более продолжительный период времени, составляющий т.н. «страховой стаж». При этом начисляться такой стаж начинает с момента регистрации гражданина в системе социального страхования и получения индивидуального номера (СИН). Главный принцип такой системы сформулирован в законе следующим образом [1] – «соответствие размеров, назначаемых страховых пенсий накопленным застрахованным лицом пенсионным правам и объемам застрахованного дохода в системе обязательного пенсионного страхования».
Такая система призвана мотивировать граждан легализовать свои доходы и платить страховые взносы для получения более высокой пенсии. Одновременно лица, не имеющие соответствующего страхового стажа (он в законе определен не менее 300 месяцев для мужчин и не менее 240 месяцев для женщин, кроме льготных категорий), смогут рассчитывать только на государственную социальную пенсию, размер которой будет зависеть от т.н. «базового» размера пенсии, устанавливаемой Президентом Таджикистана. Очевидно, что размер базовой пенсии будет учитывать реальные финансовые возможности системы, и прогнозируется на весьма скромном уровне. В настоящее время мигранты и другие категории лиц, не имеющие необходимого страхового стажа могут рассчитывать на социальную пенсию по возрасту в размере 60% от установленного размера базовой пенсии (130 сомони или около 20 долларов), т.е. 78 сомони (примерно 12,5 долларов).
Простой арифметический расчет позволяет определить, что в среднем для мужчин необходимо будет иметь 25 лет страхового стажа, что будет невыполнимым требованием для многих категорий граждан, особенно для большинства трудовых мигрантов.
Согласно закону, окончательная дата перехода на новую пенсионную систему установлена на 1 января 2017 года. То есть, фактически переходный период завершится уже через полтора года. Таким образом, процесс пенсионной реформы необратим, а время, оставшееся до ее завершения, неумолимо уменьшается.
И тут актуальным становится вопрос – а насколько граждане страны знают о положениях нового закона? Ведь теперь на размер будущей пенсии, в большей мере, будет влиять личная финансовая стратегия каждого гражданина и активность его участия в страховой системе. Учитывая риски, возникающие в связи с переходом на новую систему, для определенных уязвимых групп – в первую очередь, трудовых мигрантов, а также других граждан, которые могут иметь затруднения с подтверждением их страхового стажа, критически важным аспектом для успешной реализации реформ и принятия их результатов обществом становятся эффективные коммуникации.
Нет информации о реформе?
Как показало проведенное исследование – граждане разных возрастов, в том числе и предпенсионного, независимо от их текущего трудоустройства, места жительства или образования, практически ничего не знают о проходящей пенсионной реформе.
Конечно, следует отметить, что исследование имело ограниченную выборку данных – не проводилось масштабного опроса, но фокус-группы были проведены в различных регионах, а сами участники подбирались таким образом, чтобы достичь наибольшей репрезентативности результатов. Кроме того, отдельные интервью с представителями всех видов СМИ, а также экспертами центров социологических исследований дополняют картину таким образом, что позволяют сделать вывод об отсутствии, как таковой, коммуникационной стратегии реформы, приведшей к низкой осведомленности граждан.
Исследование выявило, что основные причины, по которым осведомленность граждан о пенсионной реформе находится на крайне низком уровне, это  — недостаточная грамотность населения в данных вопросах и неспособность правильно интерпретировать даже ту информацию, что появляется в СМИ; присутствует наличие стереотипов – «в свое время наш бухгалтер нам все объяснит»; определенная пост-советская ментальность, выраженная в патерналистском отношении к государству — традиционно высоких социальных ожиданиях и уверенности гарантии со стороны государства — «государство позаботится о нас, это его прямая обязанность».
Кроме того, недостаточна эффективность средств массовой информации. Журналистам не хватает не только информации со стороны государственных органов, но и собственных знаний, чтобы подготовить качественные материалы о реформе. Дословная передача составленных техническим языком комментариев, не позволяет большинству потребителей информации не то что понять суть изменений, а даже не может их достаточно заинтересовать темой.
Сами же государственные органы в вопросе пенсионной реформы предоставляют информацию для СМИ и граждан редко и непрофессионально, тем более нельзя говорить о полноценной информационной кампании с их стороны.
Практически не используются для осведомления современные коммуникационные каналы, например Интернет. Телевидение и радио используются эпизодически, но форматы передачи информации не самые эффективные – например, стандартное интервью, вместо того, чтобы провести яркое ток-шоу.
Исследование подтвердило ряд гипотез об отсутствии как таковой коммуникационной стратегии пенсионной реформы и достаточно закрытом ее характере. В первую очередь это касается вовлеченности заинтересованных сторон.
Как выяснилось, Агентство по социальному страхованию и пенсиям при Правительстве РТ на сегодняшний день, фактически, единственный игрок в процессе реформы. После выделения Агентства из подчинения Министерства труда и социальной защиты населения, данный орган получил полномочия на ведение политики в сфере пенсионного обеспечения и других видов социального страхования. Таким образом, разработка и реализация пенсионной реформы стала его функцией.
Между тем, ранее, в 2010 году, когда принималась первая версия закона, существовала межведомственная рабочая группа, в которую входили представители различных заинтересованных сторон, в том числе и гражданского общества. В тот период этим вопросом занималось Министерство труда и социальной защиты населения. Министерство проводило ряд мероприятий для СМИ и общественных организаций, публиковало ряд материалов в своей ведомственной газете. А в 2012 году было даже выступление заместителя министра по республиканскому телевидению, где он рассказывал об основных аспектах реформы.
После образования Агентства (в 2013 году) количество публикаций в СМИ, посвященных теме пенсионной реформы, заметно снизилось, за последние 2 года их можно легко пересчитать по пальцам одной руки. При этом сам характер материалов достаточно поверхностный, не вызывает ощущение важности и не дает читателю возможности составить мнение о технических деталях изменений. Одним из почти единичных примеров попытки дать более детальную информацию является материал «Об особенностях формирования пенсий», опубликованный в газете «Азия плюс» в апреле 2014 года [4].
По информации самого Агентства социального страхования и пенсий при Правительстве РТ, его руководство и ведущие сотрудники неоднократно давали интервью, выступали на радио и телевидении. Нет сомнений, что данная информация соответствует действительности. Тем не менее, очевидным фактом является то, что предпринятые коммуникационные действия не достигли желаемого результата, и осведомленность граждан о реформе практически нулевая.
Причина в том, что несвязанные друг с другом, достаточно редкие сообщения, тем более передаваемые возможно не самыми эффективными каналами и форматами, не достигают внимания граждан и не создают «информационного поля» вокруг проблемы. Основные усилия Агентства сосредоточены на технических аспектах перехода на новую систему – порядок расчета пенсий и т.п., а коммуникации остаются на втором плане.
На момент начала исследования осенью 2014 года, Агентство не имело даже собственного веб-сайта. Сайт был разработан только к 2015 году и сейчас доступен в сети Интернет. Тем не менее, даже беглый обзор сайта позволяет сделать вывод, что он не используется в полной мере, как информационной ресурс и скорее является примером слабой односторонней коммуникации.
Информация о пенсионной системе присутствует среди прочей информации, без какого-либо специального выделения. Все тексты в основном изложены в терминах законодательства, достаточно сухо и не сопровождаются никакими элементами инфографики или других дружественных пользователям форматов. Очевидно, рассчитанный на некоторую интерактивность раздел сайта «Пресс-служба», пока пустует. Интервью, публикации, фото, видео, также другие информационно-разъяснительные материалы, отсутствуют.
И если слабую коммуникационную активность Агентства до принятия последних поправок в закон еще можно было объяснить отсутствием необходимой актуальной законодательной базы  — т.е. закон был, но все знали, что он скоро значительно изменится, и не было смысла и возможности вести информационную компанию. Теперь же таких препятствий нет и, очевидно, что решение вопроса упирается больше в компетентность в части коммуникаций, наличие воли и ресурсов для проведения информационной кампании.
Дополнительно можно отметить, что Агентство в значительной мере ошибается в своей оценке эффективности собственных информационно-коммуникационных действий и достаточно оптимистично представляет себе масштабы осведомленности граждан. 
На самом деле ситуация с осведомленностью прямо противоположная ожиданиям чиновников. После снижения за последние 2 года числа информационных сообщений о реформе, создалась такая картина, что никакой реформы не происходит вообще. О реформе не осведомлены не только рядовые граждане, но и большинство представителей СМИ, представителей организаций гражданского общества и экспертов исследовательских центров, т.е. даже те граждане, чей уровень грамотности и социальной активности по определению высок. 
А первоначально кажущаяся слабая заинтересованность граждан вопросом пенсионной реформы объясняется тем, что они просто недостаточно понимают характер происходящих изменений.
Выводы:
Отсутствие широкой информационной кампании, сопровождающей пенсионную реформу, приводит к неосведомленности и неготовности граждан к происходящим изменениям. В результате это может привести к тому, что определенная часть граждан Таджикистана, выходя на пенсию через несколько лет, попадут в категорию «бедного» населения. Это, в первую очередь, касается первых поколений пенсионеров, кому пенсия будет начисляться исключительно по новой системе, и, таких уязвимых категорий, как мигранты и люди без постоянного трудоустройства.
Принятие законов без проведения широкого общественного обсуждения, без вовлечения экспертного и гражданского сообществ, снижает эффективность реформ и несет в себе определенные социально-экономические риски.
К сожалению, пенсионная реформа, далеко не единичный пример неэффективных и слабых коммуникаций. В качестве другого яркого примера слабых коммуникаций в решении общественно-важных задач можно привести т.н. «Антикризисный план» правительства, разработанный в связи с ухудшением экономической ситуации в стране. В начале 2015 года руководством министерства экономического развития и торговли было заявлено, что данный документ готов и будет обнародован. Больше чем через полгода план остается также недоступным для широкой общественности, что как минимум вызывает сомнения в качестве данного документа.
Понимание людьми характера новой пенсионной системы вряд ли уже может повлиять на ход реформы, поскольку только недавно приняты последние изменения и дополнения в закон. Тем не менее, широкое обсуждение и разъяснение этого закона позволит гражданам быть готовыми к такому повороту событий и заставит их, по крайней мере, искать альтернативные пути обеспечения достойной старости. Кроме того, многие граждане могут поменять свою личную стратегию, предпочитая официальные варианты трудоустройства, своевременно оформляя необходимые документы и др.
Рекомендации:
Несмотря на неизбежный переход на новую пенсионную систему, в данное время еще очень своевременно провести масштабную информационную кампанию для повышения осведомленности населения.
Кроме того, учитывая характер новой системы, необходимо дать гражданам возможность определенного контроля их личной пенсионной перспективы – доступ к данным об их личном страховом стаже, о размере пенсионных накоплений и др. значимой информации. 
Правительству необходимо учесть, что позитивные последствия публикаций и обсуждения таких документов, как планы реформ и другой общественно значимой информации всегда перевешивают предполагаемые риски. Активные коммуникации, построенные в рамках грамотной стратегии, способны привлечь дополнительные интеллектуальные и даже финансовые ресурсы, обеспечить необходимую поддержку реформ и устойчивость их результатов. Закрытость же информации неизбежно ведет к снижению доверия населения и увеличивает и без того скептическое отношение граждан и экспертного сообщества к инициативам правительства.
Константин Бондаренко, председатель ОО «Центр свободного рынка Таджикистана»
 
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции CABAR

Примечание: Полный текст отчета на английском языке по исследованию «Пенсионная реформа в Таджикистане: Как можно улучшить коммуникационную стратегию» доступен в разделе «Аналитика» на сайте «ОО Центр свободного рынка Таджикистана» — www.freemarket.tj

 
Ссылки на источники:
1.     Закон Республики Таджикистан «О страховых и государственных пенсиях»,АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан, 2010 г., №1, ст. 19; 2011 г., №3 ст.175; 2012 г., №8, ст. 831; №12, ч.1, ст. 1003; Закон РТ от 18.03.2015 г., № 1200.
(источник в Интернет: http://www.mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/2010/)
2.     Закон Республики Таджикистан «Об обязательном пенсионном страховании» страховых и государственных пенсиях»,АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан
(источник в Интернет: http://www.mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/250/)
3.     Фасхутдинов, Г. (2011, Январь 03). Таджикистан переходит на систему пенсионного страхования. DeutscheWelle. (источник в Интернет: http://dw.de/p/zt1o)
4.     Маннонов, А. (2014, Апрель 03). Об особенностях формирования пенсий. Азия-плюс. (источник в Интернет: http://news.tj/ru/newspaper/article/ob-osobennostyakh-formirovaniya-pensii)
5.     Tompson, W., Price, R. (2009). The political economy of reform: Lessons from pensions, product markets and labour markets in ten OECD countries. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development. pp. 49-60
6.     WPP. The Government & Public Sector Practice. (no date).Engaging citizens with major pension reform. (источник в Интернет: http://www.wpp.com/govtpractice/our-work/case-studies/mindshare-pension-reform/)
 

Последнее

Популярное