«Государственные чиновники всех уровней устраивают форменные «головомойки» и «экзекуции» главам муниципалитетов и другим муниципальным служащим, а в отношении излишне свободолюбивых и правдолюбцев инициируют прокурорские и иные проверки. Все это, наряду с маленькой зарплатой, создает нездоровую обстановку и стимулирует отток квалифицированных кадров с муниципальной службы», – подчеркивается в статье экспертов Института политики развития (DPI), написанной специально для CABAR.asia (Бишкек, Кыргызстан). 
Каждое современное государство строит свою систему управления, сообразуясь со своими историческими традициями, политическими, экономическими, культурными и иными интересами. Не последнее значение имеет и опыт других государств и народов. Местное самоуправление как один из старейших способов управления занимает в системе многих государств свое достойное место. Это же твердо можно сказать и о Кыргызстане.
Каждое современное государство строит свою систему управления, сообразуясь со своими историческими традициями, политическими, экономическими, культурными и иными интересами. Не последнее значение имеет и опыт других государств и народов. Местное самоуправление как один из старейших способов управления занимает в системе многих государств свое достойное место. Это же твердо можно сказать и о Кыргызстане.Органы местного самоуправления – это первая инстанция власти, куда люди обращаются за помощью, куда они идут со своими проблемами и вопросами. Насколько адекватно эти органы реагируют на запросы населения зависит от степени подотчетности, от того, кем и как они сформированы, насколько они связаны с этим населением. Именно различие в порядке формирования и степени подотчетности и составляет отличительную черту органов местного самоуправления от органов государственной власти. Если государственная представительная власть в лице парламента далеко, и до него редко, когда достучишься (не говоря уже о том, чтобы призвать к ответу), а исполнительная государственная власть – многоступенчатая, и в силу этого также далека от народа, то органы самоуправления – вот, на расстоянии вытянутой руки! Если органы исполнительной власти создаются сверху вниз, а, следовательно, подотчетны «наверх», то органы самоуправления подотчетны непосредственно народу. Это – сам народ! Затем уже вступают в дело такие параметры как кадровый и финансово-экономический потенциал, а также объем полномочий этих органов.
РОЛЬ И МЕСТО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Сочетание прямого государственного управления, построенного сверху-вниз на началах иерархической подчиненности, с управлением, построенным на началах самоуправления, является для Кыргызстана давно утвердившимся фактом.В настоящее время система управления в Кыргызстане выглядит следующим образом[1]:
Местное самоуправление (МСУ) Кыргызстана не входит в систему органов государственной власти. Однако органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Конституцией и основанным на ней законом о МСУ установлена следующая система органов МСУ: 1) местные кенеши (айылные и городские) – представительные органы местного самоуправления; 2) айыл окмоту, мэрии городов – исполнительные органы местного самоуправления.
Все эти органы являются выборными, хотя порядок выборов отличается: местные кенеши избираются населением на прямых выборах, а главы айыл окмоту и мэры – на косвенных выборах депутатами соответствующего кенеша.
Местные кенеши в зависимости от того, относятся ли они к сельским или городским, выбираются по-разному. Городские кенеши избираются по пропорциональной системе по партийным спискам, а сельские – по мажоритарной системе в многомандатных округах.
До 6 июля 2012 года правом выдвижения списков кандидатов в городские кенеши обладали политические партии и группы избирателей. Но с вступлением в силу в июле 2012 года поправок в Закон «О выборах депутатов местных кенешей» группы избирателей были исключены из числа субъектов, имеющих право выдвинуть свой список кандидатов. Самовыдвиженцев на городских выборах закон не предусматривал изначально. Таким образом, единственным субъектом выдвижения кандидатов на городских выборах стали партии.
Количество депутатов местных кенешей установлено законом и составляет для городов Бишкек и Ош – 45, а для других городов и айыльных округов в зависимости от количества населения (11 – 31 депутат).
Главы исполнительных органов МСУ (глава айыл окмоту и мэр города) выбираются депутатами кенеша, при этом правом выдвижения кандидатов обладают как депутаты (в сельских кенешах), фракции депутатов или их коалиции (в городских кенешах), так и определенные законом государственные должностные лица: для городов – Премьер-министр, а для сельских муниципалитетов – главы государственной администрации района (акимы). Надо отметить, что Премьер-министр с 2012 года активно не использовал свое право выдвижения кандидатов на пост мэра какого-либо города, включая столицу государства – Бишкек. В отличие от Премьера-министра, главы местных государственных администраций достаточно активно используют свое право в отношении выдвижения своих кандидатур на пост глав айыл окмоту. Наблюдатели отмечают, что, как правило, победителями выходят кандидаты, которых публично поддерживали акимы. И здесь возникает сомнение в подотчетности глав населению, так как они становятся зависимыми от акима, который вдвинул их кандидатуру на выборах.
ЧЕМ ЗАНИМАЮТСЯ ОРГАНЫ МСУ
Памятуя о том, что местное самоуправление – институт, закрепленный в Конституции страны, не входит в систему государственных органов, законодатель определил для органов МСУ достаточно четкий перечень из 23 вопросов местного значения – собственных функций. В основном это функции по организации функционирования и развития системы жизнеобеспечения территории (местные дороги, водоснабжение и канализация, муниципальный транспорт и освещение, организация сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов), предоставления населению социальных и культурных услуг (библиотеки, музеи, учреждения спорта и другие условия досуга населения). Для осуществления этих функций МСУ создают свои муниципальные предприятия и учреждения, управляют другим муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами местного сообщества. По этим функциям органы МСУ ответственны только перед своим сообществом. Государство не вмешивается в осуществление этих функций, но в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения имеет формальное право обеспечивать ответственность должностных лиц органов МСУ перед сообществом разными способами, вплоть до приостановления деятельности органов МСУ и введения прямого государственного управления соответствующей территорией и роспуска местного кенеша. Для надлежащего контроля государство осуществляет прокурорский надзор и судебную защиту.
Остальные функции отнесены к государственным и могут быть переданы (делегированы) органам МСУ либо по закону, либо по договору между государственным органом и органом МСУ. Например, органы МСУ осуществляют делегированное им Земельным кодексом полномочие по распоряжению землями Государственного земельного фонда, а также землями населенных пунктов, даже находящихся в собственности государства. Делегирование государственных функций должно по закону сопровождаться передачей соответствующих объемов материальных (в том числе и трудовых) и финансовых ресурсов. По делегированным государственным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны уполномоченным органам государственной власти. Количество делегированных по закону функций трудно поддается четкому определению, однако, как отмечают специалисты, оно весьма объемно. По разным подсчетам количество только законов (не считая подзаконных актов: указов Президента КР, постановлений Правительства КР), возлагающих на МСУ обязанностей (функций и полномочий) варьируется от 30 до 200 и выше. Это результат несвоевременной гармонизации других (отраслевых) законов с законом о МСУ. Дело в том, что вплоть до 2008 года, законы о МСУ устанавливали «открытый» перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению МСУ: закон перечислял некоторый перечень основных дел МСУ, а далее говорил, что другие вопросы устанавливаются законодательством. И только в 2008 году перечень дел местного значения был «закрыт» конкретным и окончательным списком. Ныне действующий Закон от 2011 года также сохраняет «закрытый перечень» функций МСУ. Однако, до сих пор за это время не весь массив другого (отраслевого) законодательства был приведен в соответствие с законом о МСУ, что выгодно многим отраслевым министерствам. Они распределяют ресурсы и контролируют исполнение, а «пашут» органы МСУ. Зачастую государственную функцию органы МСУ исполняют за счет своих ресурсов, а не за счет полагающихся по закону ресурсов государственного органа, чьи функции исполняют органы МСУ.
ЧЕМ БОГАТЫ ОРГАНЫ МСУ?
Органы МСУ имеют свой бюджет, а также имущество, принадлежащее местному сообществу на праве муниципальной собственности (муниципальные предприятия и учреждения, в том числе земля).
В местные бюджеты айыльного аймака и города поступают: отчисления от общегосударственных налогов и других доходов, размер которых утверждается парламентом страны; доходы от управления и распоряжения муниципальным имуществом; земельный налог; налог на имущество; налог на специальные средства; арендная плата за землю, взимаемая за право пользования землями Государственного земельного фонда; некоторые виды государственной пошлины; доходы муниципальных учреждений за оказанные ими платные услуги и выполненные работы; некоторые административные штрафы и другие финансовые санкции; трансферты от государства (категориальные, выравнивающие и стимулирующие гранты), добровольные взносы и иные доходы, предусмотренные законодательством.
Всеми этими доходами органы МСУ по закону вправе распоряжаться самостоятельно. Исключение составляют трансферты из республиканского бюджета (категориальные, выравнивающие и другие гранты, бюджетные ссуды), то есть доходы выделенные государством для финансирования определенных видов расходов местного бюджета, гарантированных государством.
ПРОБЛЕМЫ МСУ
Местное самоуправление в ходе своего становления и развития прошло тернистый путь. Историю становления современной системы МСУ можно охарактеризовать как непрерывное и, порой, противоречивое движение государства в поиске оптимальных форм и моделей. Те или иные решения во многом зависели не столько от социальной и экономической ситуации в стране, сколько от политических пристрастий руководства страны. В результате МСУ переживало и волны неограниченной политической самостоятельности и почти полного огосударствления.
Рудименты огосударствления органов МСУ, такие как вмешательство государства в процесс формирования органов МСУ и принятия ими решений, малое внимание финансовой самостоятельности МСУ, до сих пор имеют место быть и достаточно часто служат препятствием для развития подлинного народовластия. Вмешательство имеет и формально-юридический и неформальный характер.
Так, на уровне законов имеется право Премьер-министра и главы государственной администрации района вмешиваться в процесс избрания главы исполнительных органов МСУ в городах и сельских муниципалитетах соответственно. Премьер-министр и аким имеют право освободить от должности соответственно мэра и главу айыл окмоту в некоторых случаях без согласия местного кенеша. Как уже отмечалось ранее, государство, не гармонизируя в течение длительного периода (с 2008 года) отраслевое законодательство с законом о местном самоуправлении и, тем самым, налагая на органы МСУ большой объем дополнительных функций в ущерб собственным, также ограничивает самостоятельность МСУ. Учитывая требование Конституции и законодательства о подотчетности органов МСУ перед государством по делегированным государственным полномочиям, а также возможность принятия решений об освобождении мэров и глав айыл окмоту от должности, эксперты вольно или невольно приходят к выводу о недостаточной автономии МСУ. Имеет место часто изменяемое законодательство, поправки зачастую направлены на еще большее сужение свободного пространства для МСУ. Например, за 4 года (с 2011 по 2015 годы) выборное законодательство менялось 8 раз, законодательство о статусе депутатов местного кенеша изменялось 6 раз, а Закон о МСУ менялся 15 раз! Во многом эти изменения законодательства диктовались узкопартийными интересами парламентских фракций, примером чего явился, упомянутый выше закон от 6 июля 2012 года, исключивший из числа субъектов выдвижения кандидатов в городские кенеши группы избирателей, не объединенных в политические партии.
На неформальном уровне вышеуказанные требования или недостатки законодательства нередко выливаются в еще большее доминирование государственных, а нередко сугубо личных интересов государственных чиновников, перед интересами местных сообществ. Государственные чиновники всех уровней устраивают форменные «головомойки» и «экзекуции» главам муниципалитетов и другим муниципальным служащим, а в отношении излишне свободолюбивых и правдолюбцев инициируют прокурорские и иные проверки. Все это, наряду с маленькой зарплатой, создает нездоровую обстановку и стимулирует отток квалифицированных кадров с муниципальной службы.
Сюда прибавляется проблема нехватки у МСУ своих бюджетных ресурсов. Сегодня местные бюджеты занимают в консолидированном бюджете страны долю от 15 до 20%. Только 15% бюджетных средств идет на решение насущных проблем граждан, связанных с вопросами местного значения: содержанием дорог, водоснабжением, вывозом мусора, организацией и содержанием детских садов и проч. При этом в Кыргызской Республике растет лишь республиканский бюджет, темпы роста которого опережают темпы роста местных бюджетов (см Диаграмму 1).
Диаграмма 1. Динамика роста доходов республиканского и местного бюджетов[2], млн. сомов
Напомним, что республиканский бюджет – это бюджет органов государственной власти, отвечающих за решение вопросов государственного значения, таких как национальная безопасность или внешняя политика, а не органов местного самоуправления.
Эволюция и темпы роста местных бюджетов говорят о том, что качество и объем муниципальных услуг и решение вопросов местного значения остаются на задворках политики управления, а большая часть общественных – государственных и муниципальных финансов концентрируется в центре, и не доходит до населения. Показатели 2012-2014 гг. выглядят несколько лучше, однако оснований успокаиваться пока нет.
После реформы межбюджетных отношений в 2007 году, когда финансовое состояние муниципалитетов резко улучшилось, сократилось число так называемых дотационных органов МСУ. В 2009 году началось ухудшение финансового потенциала органов МСУ. К 2011 году ситуация вернулась к дореформенному периоду – местных налогов почти нет (их всего два), львиную долю в местных бюджетах занимают гранты из республиканского бюджета. В результате, чуть ли не 80% муниципалитетов Кыргызстана оказались дотационными, убыточными. Дело в том, что политика прежнего поколения власти Кыргызстана была сконцентрирована на искусственном удержании муниципалитетов на дотационных «инъекциях» посредством концентрирования средств в центре – начиная с 2009 года эта тенденция становится очевидной (см. диаграмму 2).
Диаграмма 2. Тенденция увеличения доли государственных грантов в местных бюджетах, в %
РЕКОМЕНДУЕМЫЕ МЕРЫ
Исходя из вышеперечисленных принципов политики в области реформирования МСУ, следует предпринять следующие меры, которые могут стать основой стратегии децентрализации и развития местного самоуправления. При прогнозировании работ, необходимых для достижения цели, определяется несколько концептуальных вопросов, на которые государство должно ответить однозначно и решительно.
1. Сколько уровней местного самоуправления должно быть: один (сельский и городской уровень) или два (сельский и городской уровень + районный уровень)?
Выбор первого варианта значительно упростит решение вопросов разграничения функций между государственными органами и органами МСУ. На взгляд автора, районный уровень – слишком велик для местного самоуправления. Расстояние до центра, где можно получить услуги, количество населения и другие параметры напрямую влияют на степень самоуправляющих начал. Представленность населения в органах МСУ значительно падает: если на сельском уровне один депутат представляет около 200 человек, то на районном уровне один депутат будет представлять 1000 или более человек. В результате, страдают интересы малых групп, они просто «тонут» в интересах других, более крупных групп. Повышаются и другие издержки чрезмерно крупных муниципалитетов: стоимость услуг, количество муниципальных служащих и т. п. Если так уж необходимо решать вопросы больших территорий путем создания выборных органов, то эти органы нельзя отрывать от айылных и городских кенешей. Эти кенеши должны быть представлены в таких выборных органах (районных кенешах) в лице своих представителей-делегатов.
2. Должен ли механизм формирования исполнительной власти МСУ быть единым для всей страны или можно применить диспозитивный способ регулирования данного вопроса?
Природа МСУ как раз и заключается в том, чтобы местное сообщество само решало большинство вопросов (разумеется, в пределах, определенных законом). К числу этих вопросов можно было бы отнести, помимо других, и выбор способа, которым местное сообщество будет формировать свои исполнительные органы: путем прямых выборов или путем избрания местным кенешем. Если бы закон позволил местным сообществам решать этот вопрос в своих уставах, то государство полностью подтвердило бы свои намерения развивать подлинное народовластие. Опрос, проведенный в 2010 году в период разработки Конституции КР, показал, что население страны по-разному относится к способам формирования исполнительного органа: есть те, кто выступает за прямые выборы, есть и те, кто за выборы через кенеши, но без вмешательства государства в данный процесс. Но есть также граждане, которые ратуют за назначение мэров и глав айыл окмоту государством. При таком разбросе мнений, большой политической ошибкой будет, если государство установит один единственный способ. К примеру, неразумно принуждать Баткенскую область, 90% населения которой за выборы через местные кенеши, идти тем же путем, что и Таласскую, где 80% – за прямые выборы.
3. Как усилить роль и расширить значение представительных органов МСУ – местных кенешей?
Пора прекратить губительную политику сокращения возможностей и компетенции местных кенешей в угоду интересам исполнительных органов. Исполнительные органы МСУ должны зависеть от представительных органов, а не от государственных чиновников. Окончательное решение вопроса о судьбе главы исполнительного органа должен принимать кенеш, а не представитель государства. Представитель государства (премьер-министр или иное должностное лицо) вправе апеллировать к кенешу об ответственности главы исполнительного органа, но не вправе сам решать вопрос о его назначении или освобождении. Кроме того, необходимо радикальным образом решить вопрос относительно статуса депутата местного кенеша. Нельзя автоматически зеркально отображать республиканскую систему построения власти на основе принципа разделения властей. Это, во-первых, неэкономично, во-вторых, неэффективно, и кроме того подрывает авторитет кенешей. Советская модель «работающей корпорации» вполне работоспособна для маленьких сообществ. Данный вопрос необходимо решить до проведения выборов депутатов большинства местных кенешей, которые должны будут состояться осенью 2012 года.
4. Возможна ли результативная финансовая децентрализация без параллельного повышения политической и административной автономии?
Многие политики и управленцы считают, что вначале надо окончательно решить вопросы финансовой децентрализации и межбюджетных отношений, и только затем осуществлять политические реформы. Но нельзя забывать и о том, что успехи 2007-2008 гг. в деле повышения доходности местных бюджетов во многом были вызваны тем, что руководители МСУ в тот период были избраны напрямую населением, и поэтому они смогли воспользоваться результатами реформы межбюджетных отношений, распорядиться усиленными бюджетами на благо сообществ. Если бы они зависели от государственных чиновников, то успехи были бы гораздо меньшими. Это красноречиво говорит о необходимости «пакетной», комплексной реформы.
5. Как внедрить новый индивидуальный подход в сферу делегированных государственных функций?
Механизм делегирования государственных функций и полномочий не доработан и не исполняется. Применяемый ранее «сплошной» метод делегирования, когда большой перечень функций и полномочий передается всем без исключения органам местного самоуправления, не учитывает экономический и кадровый потенциал, иные особенности органов МСУ. Кроме того, сам факт, что делегирование до сих пор законодательно не оформлено, как того требует действующий Закон КР «О местном самоуправлении» и Закон «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» дезорганизует систему МСУ, бюджетную систему, распределение ответственности перед гражданами между государством и органами МСУ. Делегированные функции и полномочия не финансируются государством, поскольку выпадают из поля внимания государственных органов в процессе разработки бюджета. В этих условиях законным и наиболее эффективным методом делегирования является индивидуальный подход, когда перечень делегированных функций и полномочий указывается в законах о создании соответствующих административно-территориальных единиц (городе или айылном аймаке). В качестве другого варианта можно и нужно использовать групповой метод делегирования, когда те или иные функции и полномочия делегируются (по итогам переговоров) группе однотипных муниципалитетов (например, группе городов, группе крупных равнинных или группе отдаленных горных айылных аймаков).
6. Как гармонизировать и повысить статус законодательства о местном самоуправлении?
Политики и юридическое сообщество должны решить вопрос о статусе незамедлительно. Вопросы МСУ являются вопросами организации власти народа и, соответственно, должны регулироваться законами, имеющими высшую, по сравнению с обычными (отраслевыми) законами, силу. В идеале, это законодательство должно иметь статус конституционного закона или кодекса. Это даст возможность включить «принцип гильотины» при практическом применении законодательства и возникновении правовых коллизий.
7. Как усилить финансовый потенциал органов МСУ?
Механизм передачи органам МСУ финансово-экономических ресурсов в соответствии с их функциями и полномочиями не урегулирован. Необходимо усилить собственные источники доходов – изменить перечень местных налогов, а также ставки отчислений от общегосударственных налогов. Даже города областного значения, которые являются экономическими центрами страны и обеспечивают львиную долю государственного бюджета, в условиях нового Налогового кодекса КР переходят в категорию дотационных. Исходя из сложившейся ситуации и действующих нормативных правовых актов, в целях дальнейшего продвижения фискальной децентрализации в стране и становления финансово самообеспеченных органов МСУ, необходимо определить и законодательно установить уровень их бюджетной обеспеченности. В мировой практике, согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, доходные источники, аккумулированные в местных бюджетах, должны покрывать не менее 2/3 бюджетной потребности органов МСУ. В Кыргызстане, в настоящий момент данный уровень составляет не более 21-22 %. Для определения уровня бюджетной обеспеченности органов МСУ необходимо разработать систему минимальных социальных стандартов, которая позволит определить стоимость функций. Размер местных бюджетов, по сравнению с республиканским, необходимо увеличить с 15 до 30-40%.
8. Как стимулировать совершенствование института муниципальной собственности и расширение прав органов МСУ по распоряжению объектами, находящимися на территории местного сообщества?
За период с 1999 по 2009 гг. произошел значительный рост объема муниципальной собственности за счет передачи от государства большого числа объектов. Тем не менее, серьезной проблемой остается незавершенность инвентаризации государственного имущества, особенно земель, и его ненадлежащая регистрация. Незавершенность инвентаризации и регистрации значительно затрудняет вовлечение муниципального имущества, особенно такого ценного ресурса местных сообществ как муниципальные земли, в экономический оборот и препятствует местному экономическому развитию. Нормами Земельного кодекса КР установлено, что земли населенных пунктов являются муниципальной собственностью, за исключением тех земель, которые принадлежат государству или частным лицам. И если у частных лиц права собственности уже оформлены, то государственные земли этого оформления до сего времени до конца не прошли. Сами государственные органы не уделяют необходимого внимания проблеме регистрации государственных земель, а у органов МСУ не имеется полномочий по истребованию информации у органов регистрации недвижимого имущества. Таким образом, необходимо завершить инвентаризацию государственных земель в населенных пунктах, а также расширить право органов МСУ на получение информации о недвижимости, находящейся на территории соответствующего муниципалитета.
9. Как синхронизировать вопросы МСУ с административной реформой (реформой государственных органов исполнительной власти)?
Развитое МСУ должно быть сбалансировано сильной местной государственной властью (МГА). Слабость этих органов (на уровне законов и правоприменительной практики) по сравнению с территориальными подразделениями отраслевых министерств и ведомств неизбежно будет побуждать глав государственных администраций к вмешательству в деятельность МСУ. Поэтому следует обратить особое внимание также на вопрос структуры, полномочий и роли этих администраций в системе исполнительной государственной власти.
Исторический момент: необходим переход от неопределенности к расширению местного самоуправления
Непонимание политической верхушкой природы МСУ и превалирование в умах политиков концепции о том, что МСУ – это часть государственного аппарата, боязнь руководства страны и политических тяжеловесов утраты контроля на местах, отказ в силу вышеуказанного страха от рассмотрения преимуществ развитого МСУ для партийного и государственного строительства, нежелание творчески подходить к вопросу развития местного самоуправления, исходя из местных особенностей, стремление упростить, унифицировать систему самоуправления и другие риски (отсутствие достаточных финансов, недостаточно квалифицированный персонал и т. п.) создают в настоящее время нездоровый контекст и напоминают историю правления до 2010 года, когда излишнее вмешательство государства в сферу интересов местных сообществ порождала апатию населения, иждивенчество, «канализацию» недовольства на центр. В результате, связь между местными лидерами и населением чрезвычайно ослабла, тогда как их зависимость от центра пропорционально возросла. Неудивительно, что в результате построения такой системы управления на местах, органы МСУ оказались не способны контролировать ситуацию в своих сообществах в момент, когда в стране вспыхнули конфликты. Органы МСУ утратили доверие и авторитет в глазах населения до такой степени, что стали первыми административными жертвами в регионах наряду с представителями государства. О дискредитации органов МСУ и недоверии к ним со стороны населения красноречиво говорит такой факт: если после во время событий смены власти в 2005 году (тогда руководители сельских муниципалитетов избирались напрямую народом), народ сместил с постов от 20 до 30 глав айылных округов (в то время было 489 округов), то летом 2010 года, во время второй смены власти, изгнанию подверглись уже более 150 руководителей МСУ (с 2008 года они фактически назначались Президентом и акимами).
Таким образом, вывод очевиден: сильное дееспособное МСУ – это не только эффективное решение вопросов местного значения, но еще и стабильная система управления страной в целом, не говоря уже об эффективном управлении конфликтами на местах. Развитое МСУ – это, как минимум:
- предмет ожиданий, стремлений людей на местах;
- способ «разгрузить» государство от несвойственных ему функций;
- способ компенсации издержек межпартийной борьбы за власть, в ходе которой партия, не достигшая победы на парламентских выборах, способна за счет работы и победы на уровне МСУ компенсировать недостаток своего положения в центре и тем самым влиять на государственную политику;
- способ силами и за счет местных сообществ развивать экономику, поддерживать культуру и социальное благосостояние.
Очевидно, что плюсов гораздо больше, чем минусов. Поэтому, несмотря на риски и минимальные затраты, государство обязано предпринять планомерные и комплексные шаги для дальнейшего укрепления и развития местного самоуправления.
После 2010 года идет постепенный возврат к идее построения истинного самоуправления и децентрализации государственной власти. Значительно «смягчены оковы», наброшенные на МСУ в 2008 -2010 годах. Однако, остатки старой, жестко централизованной системы сохранились и их пора менять. Однако пять прошедших лет пока не дали своих результатов. В 2011-2012 годах на правительственном уровне предпринимались попытки создания цельной и ясной программы развития местного самоуправления. Однако, в силу различных обстоятельств, особенно, в силу частых смен Правительства, эта программа так до конца и не реализована.
Политические партии, пришедшие в парламент по итогам октябрьских выборов 2015 года, также не имеют каких-либо четко сформулированных программ в отношении МСУ. Программа нового Правительства «Стабильность, доверие и новые возможности», утвержденная парламентом 5 ноября 2015 года, также не содержит каких-либо концептуальных положений, направленных на укрепление системы МСУ и оптимизацию взаимоотношений между государством и МСУ.
Экспертное сообщество обеспокоено таким отношением государства к проблемам МСУ, и задается вопросом – до каких пор такой подход к местному самоуправлению будет продолжаться? Не пора ли серьезно браться за расширение самостоятельности местных сообществ? Ведь в 2011 году, когда принимался закон о МСУ, тогдашним Правительством было признан тот факт, что этот закон – временный и что он призван обеспечить «стабилизацию» системы управления после событий 2010 года. Однако, стабилизация управления уже, слава Богу, наступила, выборы депутатов местных кенешей были проведены в 2012 году, а очередные выборы предстоят в 2016 году! Будет ли заинтересован житель в избрании органов местного самоуправления, будет ли туда стремиться кто-то, если всем известно в каком подавленном состоянии находится система самоуправления?
Время неопределенности после страшных событий 2010 года прошло и надо активно браться за разработку и внедрение нового подхода во взаимоотношениях местного самоуправления с государством. Нужна новая стратегия поэтапного и вдумчивого расширения местного самоуправления.
Авторы статьи – эксперты Института политики развития (DPI).
Институт политики развития – это кыргызстанская некоммерческая неправительственная организация, которая занимается реформамим государственного и муниципального управления, развитием местного самоуправления (МСУ) и сообществ.
Мнение авторов может не совпадать с позицией CABAR.asia
*На картинке – флаг города Баткен, одного из центров местного самоуправления в Баткенской области
[1] В настоящей статье под «системой управления» понимается совокупность органов законодательной и исполнительной властей и существующих между ними связей. Судебная власть как система управления не рассматривается.