«Выводы исследования говорят, что Кыргызстан все еще находится среди стран, правительства которых предоставляют «ограниченную» бюджетную информацию и «ограниченные» возможности для участия общественности в бюджетном процессе», – отмечается в статье о доступе рядовых граждан страны к обсуждению бюджета, написанная специально для CABAR.asia Адылбеком Шаршенабаевым, Председатель правления Представительства Transparency International в Кыргызстане. (Бишкек, Кыргызстан)
Информирование, консультирование и вовлечение граждан по вопросам бюджетного процесса, представляющего собой деятельность государства по формированию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчёта о его исполнении, имеет особую важность, так как государственный бюджет – это важнейший финансовый документ страны, который представляет собой совокупность финансовых смет всех государственных служб, ведомств, правительственных программ и т. д. В нём определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государства, а также указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну.
Степень доступности бюджетной информации общественности, а также является ли информация, содержащаяся в этих документах, понятной, своевременной и полезной для практического гражданского мониторинга с 2006 года отражается в Индексе открытости бюджета (OpenBudgetIndex), который был разработан международной некоммерческой организацией Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership), основаной в 1997 году с целью помочь организациям гражданского общества из развивающихся стран влиять на бюджетные процесс, институты и результативность путем анализа и мониторинга в рассматриваемых государствах.
Международный опыт
Многие страны, в рамках деятельности по улучшению взаимодействия с гражданами, предпринимают попытки разработки механизмов активного участия общественности в бюджетном процессе. Однако, как отмечает Международное бюджетное партнерство в Обзоре открытости бюджета за 2015 год, можно отметить лишь несколько стран, разработавших инновационные программы для вовлечения общественности в процесс обсуждения национального бюджета – это Бразилия, Кения, Филиппины и Южная Корея.
Что было сделано в этих странах?
Бразилия
В 1988 году, еще задолго до появления Индекса открытости бюджета, в городе Порту-Алегри в Бразилии впервые в мире была применена система принятия партисипативного бюджета – плана бюджета, сформированного с прямым участием граждан.
Город тогда оказался в катастрофической финансовой ситуации: 98% бюджета уходили на покрытие оперативных расходов, не оставляя возможности для инвестирования. Гражданское общество связывало большие надежды с новой местной администрацией, однако было настроено достаточно скептически. Жители хотели убедиться в наличии значительной разницы между новой администрацией и старой, которая давала много обещаний, но редко их выполняла.
Партисипативный бюджет, предложеный новой администрацией города, был основан на весьма оригинальных и детально проработанных параметрах:
- Территориальный формат (микрорайоны и районы) и тематический формат (собрания и советы, занимающиеся вопросами молодёжи, культуры и т. д. в соответствии с основной тематикой деятельности муниципальной администрации).
- Проведение открытых для публики собраний с участием мэра, которым предшествует фаза интенсивных подготовительных автономных микро-заседаний и дискуссий на уровне района с целью определения приоритетов, потребностей и ожиданий населения. Она также предполагает создание советов делегатов на уровне районов и города. Районные делегаты избираются по схеме один делегат от десяти участвующих в собрании (количество изменялось с течением времени). Форум районных делегатов организует дискуссию в форме различных заседаний на уровне района с целью определения приоритетов района. Городской совет по разработке партисипативного бюджета включает в себя по два делегата от района (с двумя заместителями) совместно с несколькими представителями местной администрации, профсоюзов муниципальных служащих и ассоциаций микрорайонов.
- Структура состоит из трех уровней: уровня микрорайона (в большинстве случаев имеющего неформальный характер) районного и городского уровня.
- Чёткие правила формирования, которые разрабатываются и модифицируются в рамках самого процесса гражданского участия в бюджетировании.
- Справедливое распределение ресурсов с ориентацией на наименее обеспеченные микрорайоны с учётом формальных критериев, согласно которым эти ресурсы должны выделяться.
- Основное внимание направлено на инвестиции.
- Важен совещательный характер, а не только консультативный. Классический городской совет, избираемый каждые четыре года, согласно законодательству отвечает за принятие бюджета, однако местная администрация обязана следовать компромиссам, достигнутым между администрацией и советом гражданского участия, избираемым каждый год.
- Эта схема функционирует в круглогодичном цикле.
Данные параметры работают и по сей день несмотря на смену руководства. Город разделен на округа, представители от которых предлагают варианты использования финансов. Под контролем общественности находятся около 15% городского бюджета. Принцип партисипативного формирования бюджета помог Порту-Алегри повысить инвестиционную привлекательность. Он помог в значительной степени улучшить условия жизни беднейшей части населения (улучшение инфраструктуры, транспорта, здравоохранения, образования и жилищных условий).
По этой причине ООН признала этот процесс в качестве примера “положительной практики”, а Всемирный банк включил партисипативный бюджет в предлагаемый им набор инструментов. Обе организации пришли к выводу, что все средства были использованы надлежащим образом в интересах жителей. В настоящее время партисипативный бюджет принимается в ряде городов Бразилии и различных стран мира – в Перу, Аргентине, Испании, Канаде и др.
Кения
В Кении по конституции и другим нормативным актам официально были созданы механизмы для участия как во время формирования бюджета, так и его утверждения (с исполнительной и законодательной властью, соответственно). Эти механизмы предлагают гражданам и организациям гражданского общества две широкие возможности для воздействия на политику и приоритеты, которые будут отражены в утвержденном государственном бюджете.
Во-первых, на ранних стадиях разработки бюджета, эти законы установили механизм для участия общественности в разработке Предварительного бюджетного заявления (имеющего название в Кении «Заявление по бюджетной политике»). Министерство финансов организует публичные слушания, в основном на национальном уровне по таким отраслям, как: здравоохранение, образование, общественная безопасность и сельское хозяйство. У граждан имеется возможность (хотя и ограниченная) внести свой вклад в содержание Заявления по бюджетной политике, прежде чем оно будет представлено в парламент. Во время этих отраслевых слушаний, гражданским обществам и гражданам предлагается задавать вопросы и вносить предложения и рекомендации по содержанию Заявления по бюджетной политике. Таким образом, граждане имеют возможность воздействовать на политику и приоритеты бюджета, прежде чем министерство финансов разработает проект бюджета.
Некоторые общественные организации разработали инновационные способы использования этой возможности для воздействия на приоритеты доходов и расходов. Институт экономических проблем, например, берет на себя публичные консультации по всей стране и готовит альтернативный гражданский бюджет. Затем бюджет представляется на общественные слушания для доведения информации в рамках разработки Заявления по бюджетной политике.
Вторая возможность для организаций гражданского общества и граждан воздействовать на политику и бюджетные ассигнования появляется, когда законодательная власть и комитет по ассигнованиям рассматривают Бюджетное предложение исполнительной власти. Двухмесячный период, в течение которого парламент обсуждает и вносит изменения в проект бюджетного предложения, предоставляет возможность для общественности воздействовать на содержание бюджета. В течение этого периода, представители гражданского общества могут подавать предложения в комитет во время общественных слушаний в Найроби посредством пояснительных записок, по электронной почте или презентациями.
Филиппины
Центральной проблемой при разработке любого механизма гражданского участия является выяснение участника – широкая общественность, организации гражданского общества, политические эксперты – обеспечивающего вклад в бюджетный процесс. Правительство Филиппин установило смешанный подход к общественному взаимодействию в бюджетном процессе, который включает в себя как массовый механизм, известный как бюджетирование с общественным участием местного уровня и консультации на национальном уровне с общественными организациями при содействии Бюджетных партнерских соглашений. Эти подходы позволяют правительству осуществлять на широкой основе обратную связь непосредственно с гражданами, а также проводить целевые консультации с организациями гражданского общества, которые могут принести больше технических знаний для политических дискуссий.
Бюджетирование с общественным участием местного уровня под руководством национального правительства. Оно включает в себя создание Местных рабочих групп по сокращению масштабов бедности, которые состоят из равного числа государственных и негосударственных представителей. Эти группы проводят консультации с целью определения, какие общественные блага и социальные услуги необходимы местным жителям. Приоритеты, выявленные этими консультациями, затем помогают наполнить содержанием бюджет соответствующего национального ведомства. В ходе подготовки бюджета на 2014 год, бюджетирование с общественным участием местного уровня охватило свыше 1 200 городов и муниципалитетов, 12 национальных правительственных учреждений и одну государственную корпорацию. По каждому участвующему городу/муниципалитету работа велась, по крайней мере, с тремя общественными организациями. Для бюджета 2015 года правительство сделало обязательным для всех местных органов власти участие в бюджетировании с общественным участием местного уровня. При помощи процесса бюджетирования с общественным участием местного уровня были определены и включены в бюджет 2015 года проекты на общую сумму около 460 миллионов долларов США.
Правительство дополняет бюджетирование с общественным участием местного уровня Бюджетными партнерскими соглашениями. Благодаря этим соглашениям, национальные правительственные учреждения приглашают общественные организации, имеющие технические знания, для участия в подготовке своих бюджетных предложений и оказания помощи в принятии решений по бюджетным приоритетам. Например, в 2011 году сеть общественных организаций вошла в Бюджетное партнерское соглашение с Национальной жилищной администрацией. Выявив некоторое количество участков для переселения бедных людей, сеть использовала соглашение для успешного лоббирования увеличения бюджета Национальной жилищной администрации для поддержки проектов переселения 2012 года на около 28 млн долларов США. По состоянию на апрель 2014 года, 15 учреждений вступили в Бюджетные партнерские соглашения с общественными организациями и три учреждения завершили консультации без официального партнерства.
Южная Корея
Правительство Южной Кореи создало два инновационных механизма гражданского общества и общественности для внесения вклада в выполнение государственных программ.
Во-первых, правительство создало двухэтапный процесс мониторинга и оценки государственных программ. На первом этапе министерства работают с комитетом экспертов в области политики и членами общественных организаций для проведения оценки программ министерства и выявления случаев расточительного расходования. На втором этапе Министерство стратегии и финансов рассматривает отчёты отраслевых министерств. Программы, получающие низкие рейтинги, могут столкнуться с сокращениями по бюджету.
Во-вторых, для получения более широкой обратной связи от общественности Министерство стратегии и финансов создало веб-сайт для сбора информации от общественности по нецелевым расходам и бюджетным хищениям. Общественность получает финансовое вознаграждение за свой вклад: по состоянию на 2015 год физическое лицо могло получить до 39 миллионов вон (около 34 000 долларов США), если результаты представленной информации способствовали увеличению доходов или экономии по счетам бюджетных расходов. Между 1998 и 2013 годами, граждане и государственные служащие сообщили о 1 922 случаях расточительного расходования или незаконного присвоения, в результате чего поступление увеличилось на 13,5 триллионов вон (около 11 миллиардов долларов США) и экономия расходов на 2,3 триллионов вон (около 2 миллиардов долларов США). В свою очередь, правительство выплатило около 35 миллиардов вон (около 31 миллионов долларов США) в виде вознаграждения.
Опыт Кыргызстана
Согласно действующему законодательству Кыргызской Республики, участие граждан в государственных делах и делах местного значения может принимать разные формы: референдумы, общественные слушания, собрания, сходы и другое. Согласно пункту 3 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики, «граждане имеют право участвовать в формировании республиканского и местных бюджетов, а также получать информацию о фактически расходуемых средствах из бюджета». Общие принципы участия граждан в принятии решений по вопросам формирования и исполнения республиканского и местного бюджетов отражены в Законе «Об основных принципах бюджетного права» (1998), Законе «О финансово-экономических основах местного самоуправления» (2003), ведомственных нормативных документах.
Необходимым условием участия граждан в процессах принятия решений является возможность получить доступ к информации в отношении того или иного вопроса. Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» (2006) является ключевым документом, определяющим права граждан на доступ к информации.
Этот закон был разработан и принят на волне первой кыргызской революции, был весьма прогрессивным и получил высокие оценки от экспертов Всемирного Банка и Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе. Многие страны СНГ использовали его как образец в части обеспечения открытости, гласности и прозрачности в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Статья 20 данного Закона подробно и конкретно перечисляет виды информации, подлежащие обнародованию, в их числе:
- сведения о государственном и местном бюджете;
- перечень и описание услуг, оказываемых государственным органом и органом местного самоуправления;
- любые механизмы или процедуры, с помощью которых граждане и организации могут представить свои суждения или повлиять на формирование политики или исполнение этих полномочий государственного органа и органа местного самоуправления;
- сведения о планах деятельности государственного органа и органа местного самоуправления;
- сведения об исполнении бюджетов государственным органом и органом местного самоуправления;
- сведения о расходовании средств технической помощи (содействия) по проектам и мероприятиям, осуществляемым с участием государственного органа и органа местного самоуправления.
Причем Законом определено не только право доступа, но и механизмы реализации этого права в виде: 1. предоставления информации на основании запроса, 2. доступа к материалам через фонды официальной информации и 3. непосредственного доступа к открытым заседаниям государственных органов и органов местного самоуправления.
Закон также устанавливает уголовную, административную, гражданскую, и дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм действующего законодательства.
Таким образом, реализацию прав граждан и общественных организаций на получение необходимой информации, в том числе по бюджетным вопросам и обязанности государства по ее предоставлению существующая в Кыргызской Республике правовая база обеспечивает в достаточной мере.
Вопрос в том, в полной ли мере население и представители гражданского общества используют предоставленные законодательством права и насколько велико у них желание принимать участие в бюджетном процессе. Другой вопрос касается полноты исполнения органами государственной власти предъявляемых нормами права и международными стандартами требований.
Вернемся к индексу открытости бюджета: в обзоре за 2015 год отмечается, что Кыргызской Республикой достигнут существенный прогресс в части обеспечения открытости бюджета. Мы получили 54 из 100 возможных баллов, причем прогресс получается достаточно внушительный, если учитывать, что в 2012 наша оценка равнялась 20, а в 2008 всего лишь 8 баллам.
Обзор рассматривает два аспекта открытости бюджета: это предоставление бюджетной информации и возможности для участия общественности в бюджетном процессе.
В части предоставления бюджетной информации рассматриваются четыре основные стадии бюджетного процесса: подготовка бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета и контроль над исполнением бюджета. Критерии охватывают общедоступность ключевых бюджетных документов, полноту бюджетного предложения исполнительной власти, полноту других ключевых бюджетных документов (утверждённый бюджет, гражданский бюджет, годовые, полугодовые и периодические отчеты) и влиятельность надзорных учреждений.
И если с публикацией данных у нас имеется ощутимый прогресс, то все еще остаются открытыми вопросы по полноте их отражения в публикуемых бюджетных документах. Это касается данных о фактических конечных результатах, об исполнении различных отдельных программ, о налоговых льготах, об условной задолженности (такой как государственные гарантии по кредитам или программы страхования), о различиях между первоначальными оценками и фактическими конечными результатами по различным статьям (внебюджетных фондов, нефинансовых данных, макроэкономическим прогнозом, правительственных заимствований и задолженностей, бюджетных средств для политических стратегий), о мерах предпринятых в ответ на рекомендации аудита и т.д.
Что касается возможности участия общественности, то здесь остаются открытыми вопросы своевременного предоставления информации об общественных слушаниях, качества такой информации, публикации отчётов об общественных слушаниях комитетами парламента, использования существующих механизмов по определению общественного мнения по бюджетным приоритетам и исполнению бюджета, взаимодействия счетной палаты с общественностью как в части общей коммуникации и обратной связи, так и в части формирования аудиторских программ и участия в проверках и наконец вопросы повышения уровня знаний как общественности так и чиновников в отношении бюджетного процесса и бюджетной информации.
Таким образом, выводы исследования говорят, что наша страна все еще находится среди стран, правительства которых предоставляют «ограниченную» бюджетную информацию и «ограниченные» возможности для участия общественности в бюджетном процессе. Кроме этого, необходимо отметить, что данное исследование рассматривает только национальный уровень и деятельность центрального правительства и не учитывает роль региональных и муниципальных органов власти и не оценивает ситуацию на местах.
Ситуация в регионах Кыргызстана
Казалось бы, на региональном и местном уровне бюджеты содержат куда меньше информации, нежели государственный бюджет, да и попасть на заседания или слушания на местах должно быть легче чем на национальном уровне, и здесь ситуация должна быть даже лучше.
Так, согласно информации организаций по продвижению бюджетной прозрачности на местах, местные органы власти все чаще используют в своей практике различные методы доступа граждан к бюджетной информации. Практически в каждом органе местного самоуправления на информационных досках представлены данные по местным бюджетам. Министерство финансов Кыргызской Республики требует от органов местного самоуправления при подготовке бюджетов до его утверждения проводить общественные слушания по бюджету для населения.
Государством также предпринимаются попытки использования информационно коммуникационных технологий для решения задач улучшения доступа граждан к информации, в частности, бюджетной. К примеру, государственное предприятие Инфо-система обеспечивает открытый доступ к сайту www.portal.infosystema.kg при Министерстве финансов Кыргызской Республики, где каждый гражданин или общественная организация может получить в режиме реального времени информацию, какие расходы были осуществлены министерствами, ведомствами, органами местного самоуправления за тот или иной отрезок времени.
Однако, эффективность взаимодействия местного сообщества с местными властями пока оставляет желать лучшего по ряду причин.
В первую очередь – это уровень знаний на местах, причем это касается как представителей местного сообщества, так и чиновников местной администрации. Осведомленность граждан относительно возможностей реализации их прав в части открытости и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления очень низкая. А высокая текучесть кадров и невысокие квалификационные требования при найме на позицию в связи с низким уровнем заработной платы является одной из причин невысокого уровня знаний местных чиновников.
Это способствует, с одной стороны, низкому качеству предоставляемой информации и низкому же к ней интересу общественности, не обладающей соответствующими знаниями. Зачастую, в сельской управе имеется лишь один или два человека разбирающихся в тонкостях бюджета, а гражданский бюджет, призванный донести бюджетную информацию в доступной для граждан форме, пока разрабатывается только на национальном уровне и на уровне крупнейших муниципалитетов – Бишкек и Ош. Но и тот, что разрабатывается, подвергается критике за используемые определения терминов трудные для понимания обычных граждан.
Другим важным фактором является наличие потребности у граждан в бюджетной информации. Местные бюджеты более тесно связаны с жизнедеятельностью граждан, так как они направлены на финансирование наиболее насущных проблем местного значения и более активное участие общественности в местном бюджетном процессе относительно национального, казалось бы, ожидаемо. Но неуверенность граждан в плодотворности своего участия, обуславливаемого, в частности, низким уровнем доверия к власти, весьма ограничивает число тех, кто взаимодействует с местными властями.
Но даже когда в местном сообществе находятся активные и обладающие знаниями граждане, желающие применить свои права, нечистоплотные представители местных органов власти пытаются препятствовать им в этом. Так, имеются случаи, когда местные власти пытались ограничить участие таких граждан в местном бюджетном процессе путем манипулирования датами заседаний и слушаний.
Уменьшению доверия к местным властям также способствует распространение средствами массовой информации данных статистики правоохранительных органов по количеству заведенных уголовных дел, причисляющих работников органов местного самоуправления к самым коррумпированным представителям государства в Кыргызской Республике. Но, как признаются сами работники правоохранительных органов, в основной массе нарушения местных чиновников связаны опять же с весьма низким уровнем знаний.
Еще одним косвенным фактором, снижающим интерес к участию в местном бюджетном процессе, можно назвать то, что многие сельские управы являются дотационными и выделяемые государством дотации идут на заранее определенные цели. Пополняемость местного бюджета, повышающая привлекательность участия в бюджетном процессе, также во многом зависит от степени активности и уровня знаний и информированности руководителя органа МСУ.
Подводя итог, необходимо отметить, что для улучшения взаимодействия государства и граждан в бюджетном процессе самым необходимым на сегодняшний день условием является повышение уровня знаний, как чиновников, так и общественности. Причем чиновникам требуется больше знаний о прозрачности, подотчетности, а также полноте и понятности предоставляемой информации. Рядовым гражданам необходимо знаний о своих правах и способах участия в формировании государственной политики. И здесь очень важно отметить роль средств массовой информации и развитие информационно-коммуникационных технологий для этих целей.
Автор: Адылбек Шаршенбаев, Председатель правления Представительства TransparencyInternational в Кыргызстане
Мнение автора может не совпадать с редакцией CABAR.asia